思·辩丨公积金存废之辩

　　文/意见领袖专栏作家 郑秉文

　　这次参加两会，我带来了三个提案：一个是“关于发挥失业保险作用、尽快修订《失业保险条例》的提案”，一个是“关于将网络互助行业应尽快纳入监管的提案”，第三个是“关于改革住房公积金制度的提案”。没想到，第三个提案在媒体上受到广泛关注，仅两三天，在百度认证号上阅读量已超过830万，评论的很多，绝大部分评论是支持我的观点，转载的也很多，找我采访的媒体很多，接应不暇，但会议安排紧张，没有足够时间接待媒体采访。这又引起了我的进一步深入研究的热情，于是，我把这个关于公积金改革的提案扩展成目前这个万字长文，算是对媒体的进一步答复，也是我进一步研究的体会，供感兴趣的人和媒体参考。我现场聆听了《工作报告》，感触更多，一万字的篇幅可以用一个词来归纳，那就是“千方百计惠及民生”，并且再次强调“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位”，这使我更加感到住房作为一项基础性民生，住房公积金是解决住房问题的一个很好的“互助金融”工具，它有利于“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位”。

　　主张废除住房公积金制度的观点主要有三条理由：

　　一是认为增加了企业负担，如果取消了这个制度，可明显减轻企业负担；

　　二是认为住房公积金制度存在不公平，因为很多私企没有加入进来，即使加入进来的人群，也有相当一部分人没有购房的需求；

　　三是认为住房公积金已经完成了历史使命，很多人已经有了自己的住房，这个制度过时了，是当初学习新加坡结果。

　　我认为，住房公积金制度目前还有存在的价值，应继续保留，它的历史使命并未完结；这个制度还存在很大的需求，尤其对中低收入群体来说，这个制度还很管用；这个制度的公平性确实存在问题，主要覆盖面的问题，但这个问题正在改变；这个制度确实给企业造成了一定负担，但没有企业抱怨它，因为它应成为法定福利的一部分，企业抱怨的是社保费太高。

　　本文第一部分主要是我的提案内容，从《全国住房公积金2018年年度报告》给出的数据来看看这个制度的4个效率和4个公平问题；第二部分从5个角度来分析一下这个制度历史使命到底是否已经完结；第三部分谈谈我对住房公积金的改革前景，提出了由易到难的4个改革选项。

　　一、住房公积金的制度效率与制度公平

　　从住建部官网公布的《全国住房公积金2018年年度报告》可对住房公积金的制度效率与制度公平做个鸟瞰，对这个制度有个大致的了解。根据公积金的“年报”，公积金的制度效率可归纳为4个特点，制度公平方面也可归纳为4个特点。先看住房公积金的4个制度效率特征。

　　第一，受益率比较高。建立公积金制度以来，累计发放个人住房贷款3335万笔（含2套2次以上贷款），其中双职工职工占三分之一，合计大约有5500万人受益，在1.44亿实缴职工中，38%的人成功成为住房贷款人。住房公积金制度的本质是一项互助制度，作为互助制度，能有38%的成员受益，这个比例是不低的。

　　第二，房贷水平适宜有效。2018年发放个人住房贷款253万笔，发放金额1.02万亿元，平均下来每笔房贷大约40万元，在二、三线城市够交首付就基本上可以解决贷款的问题而无须再另外组合商业性贷款了。

　　第三，为职工减轻沉重利息负担。公积金贷款利率较低，五年期以上3.25%，比商业性个人住房贷款基准利率低1.65-2个百分点。2018年发放的房贷可为贷款职工节约利息支出2020亿元，平均每笔贷款按10年期计算，可为贷款人节约利息支出8万元。20多年来，公积金制度为职工减轻上万亿的利息负担，这是公积金制度生命力之所在。

　　第四，行政管理成本完全来自提取的管理费。全国有342个公积金管理中心，服务网点3439个，全国公积金从业人员4.4万人，其中40%是非在编人员，2018年提取管理费117亿元，每亿元资产的综合管理成本21万元，包括所有从业人员的工资奖金、办公场地办公设备、公务费用等，整个公积金系统是一个自收自支的系统。在全国缴费型福利制度里，比如社会保险系统，甚至包括全国社保基金理事会，其所有运行管理成本（人员工资和办公场所办公设备等）都来自财政经费，而住房公积金制度的管理成本完全自我消化，这在我国目前缴费型福利制度里是非常少见的。本来，全国社保基金理事会是一个大型机构投资者，应该是一个企业，持有2.4万亿人民币资产的大型机构投资者应该很好地发挥社会责任，可是，它却一分钱责任也发挥不出来，前些年主办召开国际研讨会时竟然找一些企业给赞助，这在全世界也是没有现象。

　　下面，我们从《全国住房公积金2018年年度报告》再考察一下住房公积金的4个制度公平特征。

　　第一，覆盖面逐渐扩大。截至2018年，公积金缴存职工数1.44亿人，在我国缴费型福利制度里，覆盖面算是很大的了，例如，在具有可比性的社会保险制度中，除医疗和养老以外，失业保险覆盖1.96亿人，生育保险2.04亿，而它们强制性要大于住房公积金。其他一些缴费型制度覆盖人数很少，例如，企业年金覆盖不到2400万人。从发展速度看，也是令人满意的，例如，实缴单位在2014年是207万个，实缴职工人数仅是1.19亿人，但到2018年分别提高到292万个和1.44亿人。

　　第二，房贷率越来越高。在1.44亿缴存职工中，机关事业单位人员31%，国企20%，私企31%，外资8%，其余10%为民非、集体企业和其他类型单位等。我国的正规部门就业有狭义和广义之分，狭义是指城镇公司制机构和城镇集体单位，就业1.7亿人；广义是指还要加上1.4亿城镇私营就业人员，即经营地址设在县城关镇以上的私营企业就业人员。失业保险和工伤保险、公积金覆盖的主要是狭义的正规部门就业人员。公积金的房贷率逐年提高，2014是是69%，2018年提高到86%，说明这个制度的效率越来越高，这与覆盖面逐渐扩大都可说明，这个制度的效率都是说的过去的。

　　第三，制度透明性很好。住房公积金制度的信息披露和透明性始终做的比较好。2015年住房和城乡建设部、财政部、中国人民银行联合发布了《关于健全住房公积金信息披露制度的通知》（建金〔2015〕26号）。此外，住建部、财政部和央行每年联合向全社会公布的“全国住房公积金年度报告”，信息齐全，非常透明。例如，缴存职工员按单位性质划分比例情况（公务员、事业单位、国有企业、集体企业等）、按类型公积金提取情况（提取原因、人数、比例金额）、各种类型贷款情况（房屋类型、面积、套数等）、支持保障性住房建设试点贷款情况、业务收支及增值收益情况、各省住房贷款和增值收益分配情况、资产风险情况等，在全国的缴费型福利制度里，公积金的透明度是最高的。

　　第四，住房公积金作为一只互助性质的基金对我国住房建设发挥了3个外溢效应。

　　一是在住房市场中占有一席之地。例如，2018年住房公积金住房消费类提取、发放个人住房贷款和公转商贴息贷款共2.2万亿元（含将近一半的偿还贷款本息提取），占全国商品住宅销售额的17%，在个人住房贷款市场占有率16%。再如，支持贷款职工购建住房面积2.87亿平方米，占全国商品住宅销售面积的19%。

　　二是在租房市场、房屋修缮市场中作用明显。公积金对暂时没有购房需求的职工在他们的租房和房屋修缮等需求方面提供了支持，已有766万租房职工提取金额达730亿元，人均年提取金额为1万元。

　　三是在保障性住房建设中作用巨大。住房公积金为保障性住房建设项目提供贷款支持，截至2018年末累计向373个保障性住房建设试点项目发放贷款872.15亿元。此外，部分住房公积金的增值收益也为城市公共租赁住房（廉租住房）建设提供了补充资金，累计共提取公租房建设资金3365亿元。再如，北京住房公积金至今累计发放项目贷款36个，贷款额度201亿元，建筑面积94万平方米，潜在解决中低收入职工家庭住房困难达9万多户。

　　二、住房公积金的使命并未完结

　　上述公积金制度的效率和公平两个角度看，它在诸多缴费型福利制度里是表现较好的，起码不是很差的，为住房制度转型和解决职工住房难发挥了作用。在未来一段时期里，住房公积金的历史使命尚未完结，它主要表现在如下几个方面。

　　第一，从需求端来看，住房公积金还可以发挥一定的作用。

　　在三、四线城市对工薪阶层缓解住房难的作用是十分明显的。最具说服力的是房贷率即年末个人住房贷款余额占年末住房公积金缴存余额的比率。例如，中西部大部分省区的房贷率都是70%至80%，低于70%的只有西藏（68%）、青海（69%）和新疆建设兵团（38%）。一、二线城市几乎都是85%以上，例如，北京是95%，上海96%，天津几乎100%，江苏、浙江、安徽、福建、贵州是95%以上。重要的是，一、二线城市房价高，机关事业单位每年录用的员工的买房压力太大，而这些群体都是百里挑一通过“国考”考进去的，他们承担着国家机器运行的职能，在科研教学第一线，住房公积金对他们的边际效用最高，在二、三线城市可完全依靠公积金解决购房问题。如果取消公积金，对中央部委或有些部门来讲就意味着他们录用优秀人才存在较大障碍。中的收入群体是大多数，这才是“大需求”，如果取消了这个公积金制度，机关事业单位的精英和广大的中低收入群体将永远失去这个法定福利。我们不应从个别人的感受出发，也不应该从个别能够给员工分房子的企业的角度出发，认为住房公积金的历史使命已经完结，归根到底这还是个小角度。

　　第二，从我国初次收入分配的格局看，保留公积金可提高劳动收入份额。

　　众所周知，在我国初次收入分配格局中，劳动收入份额太低。改革开放以来，劳动收入份额指标发生过波动，从上世纪90年代60%以上，到2008年国际金融危机前下滑到50%以下，后来又有所回升，这10年来有所改善，但比发达国家要平均低15到20个百分点，甚至比有的发展中国家还要低。十九大报告明确指出：“坚持在经济增长的同时实现居民收入同步增长、在劳动生产率提高的同时实现劳动报酬同步提高”。2020年5月18日刚刚发布的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》再次指出：“增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬，提高劳动报酬在初次分配中的比重，在经济增长的同时实现居民收入同步增长，在劳动生产率提高的同时实现劳动报酬同步提高。”从贯彻落实中央精神角度看，公积金制度本是一件好事。主张取消公积金的观点主要是出于为企业减负的考虑，出发点也是好的，但问题的关键在于，重点应该是减税和降低社保费。我国的税收收入主要来自间接税，直接税只占10%左右，长期看，应该逐渐向以直接税税收收入为主，但如果劳动收入份额始终太低，那就始终是一句空话。所以，从整个国民除此收入分配的格局来看待公积金的定位和功能，这才是“大格局”，是“大思路”。

　　第三，从职工的获得感来看，公积金的效果是非常明显的。

　　在缴存公积金时，老百姓从来也没抱怨说基数太高了，比例太高了，他们抱怨的是社保费费率和基数太高了。老百姓和企业社保“逃费”现象非常严重，而公积金不是这样，几乎没有人和企业对公积金“逃费”！为什么呢？因为公积金的“税收楔子”是“零”，百分之百都成为职工及其家庭的可支配收入，私人属性十分明显，就是说，这个制度“直来直去”，用《工作报告》的话来说，就是“资金直达县市基层”，企业主缴纳的都完完整整地成为缴存职工的一项法定收入，雇主没有理由去藏匿，也不敢藏匿，不敢逃费，职工就更欢迎了，每缴纳1万元就获得雇主1万的缴费配比，再加上利息，获得感当然是满满的了，有什么反对的理由呢？正是由于获得感满满，所以，雇主才不敢藏匿，也不敢抱怨，因为是“愿打愿挨”。剔除公积金，我国社保缴费（包括工薪税）的税收楔子高达30.81%，正好等于OECD国家平均值，相比之下，北欧福利国家丹麦的税收楔子才仅是30.99%，仅比我国高出一点点。税收楔子比我们低的发达国家有很多，比如，有日本（29.64%）、澳大利亚（26.96%）、英国（26.51%）、卢森堡（26.29%）、爱尔兰（24.66%）、加拿大（24.12%）、美国（23.95%）、新西兰（17.09%）、以色列（16.08%）、瑞士（16.08%）等。重要的是，在个人和企业的社保缴费中，企业的缴费税收楔子高达19.22%，个人缴费和个税的税楔分别为6.41%和5.19%，就是说，在税收楔子的结构中，企业的社保缴费占比竟高达62.36%（个人缴费是20.79%，个税是16.85%），这么大的税收楔子，与职工利益割裂开来，企业当然可以“名正言顺”地逃费了，职工得不到实惠，没有获得感，当然也愿意“配合”企业逃费了，所以形成职工和企业的“合谋”，全国人民一起“逃”社保费就成为一个潜规则，最终“吃亏”的就是社保制度。这就是缴存公积金比缴纳社保费更受欢迎的主要原因。

　　第四，公积金的中低收入阶层贷款人占95%，在贫困地区尤其受到欢迎。

　　主张废除公积金的主要理由之一是认为这个制度不公平，穷人补贴了富人。2018年发放的1万亿元的253万笔房贷中，95%的借款人是中低收入者，高收入者只占5%。根据《全国住房公积金2018年年度报告》，这里的中低收入是指收入低于上年当地社会平均工资3倍，高收入是指收入高于上年当地社会平均工资3倍（含）。再看年龄和购买房屋情况：40岁以下的借款人占76%，购买144平方米以下的建筑面积占89%，首套占85%。很显然，上述这些数据说明购房者基本都是刚需阶层，公积金制度实实在在的为中低收入群体购房提供了保障和支持。再用2017年几个典型的贫困地区缴存基数来看看他们对公积金的态度和行为（数据均来自他们官网发布的住房公积金报告）：甘肃定西的缴存基数是其社平工资的101%，广西百色市是其社平工资的110%，甘肃张掖的实际缴存基数最高，是其社平工资的113%。这说明，贫困地区职工的缴存基数是非常“实”的，甚至都超过了当地社平工资，因为他们得到了实惠。

　　第五，缴存职工人数越来越多，尤其私企职工缴存人数占比越来越大。

　　我们再看看“体制内”和“体制外”的公平问题。在现实生活中，这一对概念可以有两种理解。一种是指机关事业单位和国企被视为“体制内”，其他被视为“体制外”。在1.44亿实缴职工中，机关事业单位4452万人，国企2928万人，合计7380万人，这说明，“体制内”的缴存职工数量基本处于“饱和”状态；另一种理解是“体制内”指正规就业部门，“体制外”指非正规就业部门，而正规就业部门有广义和狭义之分。在机关事业单位和国企基本处于饱和状态下，私企将成为当前和未来参加公积金的主力军，例如，2018年公积金新开户1990万人，其中私企占50%（994万人），这说明，在未来的扩大时覆盖面过程中，私企占比逐渐提高，而且速度还是挺快的，在2014年，当年新开户的缴存职工中，来自私企的比例仅占13%。在正规就业群体中，对没有参加公积金的职工来说是不公平的，但覆盖面的扩大需要一个过程，国家在扩大公积金覆盖面方面多次发布文件，需要雇主和雇员以及全社会的共同努力，社会保险覆盖面也经历了这样一个过程。例如，城镇企业职工基本养老保险在20年前覆盖人口只有1.36亿，而2019年高达9.67亿。但如果取消了公积金，没有加入的职工和已经加入的职工就都永远失去了机会，只要这个制度存在，机会就存在。

　　三、住房公积金制度存在的2个主要问题和4个改革方案

　　上面我们对保全公积金制度存必要性做了分析，下面我们考察一下公积金制度存在的主要问题。2020年3月18日刚发布的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》指出：“改革住房公积金制度”。我个人认为，这是中央对住房公积金最有权威的最新的定调，态度是十分明晰的，那就是“改革”，而绝不是什么“取消”，我表示完全赞同。既然中央态度依然明朗，要改革，我们就应该先明确公积金存在问题是什么，然后再讨论解决问题的办法是什么，而不是什么取不取消的问题，也是什么改不改革的问题，问题是已定要改革，只有改革才有出路。

　　公积金存在的问题可能很多，比如，无购房需求的年龄偏大的职工是否有权利退出、在上限之内缴存比例职工个人是否有权利选择，等等。但是，我觉得，住房公积金一直以来存在的最大问题有两个：

　　一是投资手段单一，收益率太低，例如，2018年增值收益率仅为1.56%；增值收益率太低直接导致的后果是职工缴存款利息太低，仅按1.5%计息。如按市场化投资收益率来算，损失巨大。以2018年结余资金8023亿元为例，假如将其委托给全国社保基金理事会来投资并假定收益率按6%来计算，这一年的利息收入将高达280亿。所以，二十多年下来，利息损失要有几千亿元。对职工个人来讲，1.5%的计息水平远没能跑赢通胀率，贬值风险十分明显，账户缴存资金眼睁睁看着每年在缩水；1.5%的计息水平低于社会平均工资增长率至少10个百分点，造成的“福利损失”每几年就翻一番，在过去的22年里，单位配比缴费几乎相当于“白交”。在过去的22年里，工资增长率加上人口增长率超过14%，这是“生物收益率”，也叫做“内部收益率”（我们大致可将其理解为实际购买力），减去1.5%的计息水平，每年的“福利损失”至少要在12%以上，22年下来，职工的福利损失是天文数字。从全社会的角度看，这是巨大的社会福利损失，是社会财富的“转移”。

　　第二个问题是统筹层次太低，贷款率高的地区（比如，天津99.5%）和低的地区（比如，青海78%）之间不能在全国范围内调剂使用结余资金，从全社会的角度看，资金管理层次太低和地区割据降低了结余资金的“互助”效率。

　　鉴于上述分析，我的看法是，公积金制度存在问题，但我们不能因噎废食，对公积金存在的问题要尽快解决，不能视而不见，否则就是对缴存职工的不负责任，从某种角度讲，是用价格低廉的优质资产“养肥”了国有银行。既然有学者提出了取消公积金的动议，决策者就应该有紧迫感，抱着对人民利益负责的高度责任感尽快行动起来，不要让一个很好的民生制度长期成为一个“软肋”。为割除上述两个主要弊端，我提出四个改革思路或说四个改革选项，这四个选项由易而难，第一个改革思路最容易，最后一个改革最难。

　　第一，在不改变住房公积金中心目前行政事业单位性质的条件下扩容功能和优化结构。

　　这是一个改良方案，是最容易、最便捷的方案，现存体制机制不做任何改变。“改良”的领域包括：在目前体制机制一切都不变的情况下，完全可以搞协议存款，这样起码可将利率提高到3.5%左右，实行起来很容易，很简单，完全是决心问题，不是体制机制问题。待过渡一段时间之后，可进一步改革投资体制，比如，可采取城镇职工基本养老保险基金委托全国社保基金理事会投资的模式，由各省分别与全国社保基金理事会签约并商定投资收益率等具体事项，真实投资收益全部作为利息分配给缴存职工。在业务范围上，允许一、二线城市公积金中心利用增值收益等资金直接投资持有租赁住房，支持缴存职工通过租赁解决住房问题；在缴存上扩大覆盖面，覆盖城市务工者、甚至自由职业者等人群；在统筹层次上提升到全国统筹，加强各城市间资金互融互通，缴存职工可以异地接续缴存、异地提取使用、贷款；在提取使用上建立新的配贷机制，向中低收入群体倾斜，加大对租赁住房支持力度；在运行机制上提升效率，简化提取使用手续；在监管上加强依法公开，定期披露信息。

　　第二，改组成立全国独立法人的政策性非银行金融机构“国家住房公积金管理公司”（美国“两房和吉利美”的思路）。国家住房公积金管理公司以国家信用在资本市场发行债券和证券，做大资金池，为老百姓使用住房公积金提供流动性支持和政策性担保；在资金使用上，国家住房公积金管理公司不直接发放贷款，而是采用为缴存职工提供低息、长期信用担保的方式支持缴存职工基本住房需求，缴存职工在获得公积金管理公司担保后可以选择任何一家公积金中心和商业银行获得贷款。此方式可促进公积金中心和商业银行之间的竞争，提升缴存职工获得住房贷款的效率和服务水平。同时，国家住房公积金管理公司通过批量收购公积金中心和商业银行的住房抵押贷款资产为其源源不断的提供资金。在房价较高的一、二线城市，通过贷款或直接投资方式支持租赁住房建设运营，促进“租购并举”。建立全国统筹机制和全国住房公积金资金管理平台，实现全国通存通兑和同业拆借；在运行机制和监管机制上，按照金融机构法人治理结构的方式运行，并接受监管。

　　第三，改组成立政策性国家住房银行（中国邮政储蓄银行的思路）。这是在借鉴发达国家住房储蓄银行模式的基础上，将全国公积金中心改组为全国统一的独立法人金融机构，各省市公积金中心改组为国家住房银行的分支机构，并以国家信用在资本市场发行债券和发行证券；开展政策性住房储蓄业务，建立差别信贷机制，向中低收入群体提供更优惠的住房金融支持，可异地缴存接续，异地提取使用、贷款；向租赁住房建设发放项目贷款。在运行机制上按照现代金融机构法人治理结构运行，建立激励机制，促进效率提升、风险可控；在监管机制上按照政策性金融的监管机制，住建部负责住房政策规则的制定和监管，央行、银监会负责银行业监管规则的制定和监管。

　　第四，与企业年金合并，整合为综合公积金制度（新加坡中央公积金的思路），这是最难的一个选项，因为涉及到部际协调。凡是涉及部际协调的，都是难度非常大的。这项改革还难在职业年金和企业年金的属性存在很大差异性，因为职业年金对机关事业单位人员来说，属于工资的组成部分，为了改革，从工资里硬是人为分离出来一个层级“职业年金”，所以，它可以被视为是“强制性”的职业年金，是人手一份的。而企业年金则是“外生”的，是自愿的，是附加上去了一个福利，重要的是，覆盖范围很小，目前参与职工全国还不到2400万人，尤其是，近五年来，扩大覆盖面的进程基本处于停滞状态，五年了几乎处于“零增长”状态。从理论上讲，为了应对人口老龄化，应遵循全生命周期原则，公积金制度可以兼顾城镇居民在住房、养老两方面资金需求，在全国建立统一的个人公积金账户，按照住房和养老分设两个子账户，住房账户实行“低存低贷”，租赁住房或购买住房的可提取使用住房账户资金，当职工无公积金贷款或无住房消费需求时，住房账户资金转移至养老账户。成立政策性非银行金融机构，统一负责综合公积金资金池的投资运作，发挥目前住房公积金和企业年金的双重作用。但是，事实上，由于这项合并设计到两个部委，很难协调，别说涉及到两个部委，就是职业和企业年金都属于一个部门负责的事情，合并也是很难的，因为他们的属性存在较大差异性。

　　鉴于上述分析，我的意见是先易后难，从最容易改革的第一个方案入手，就地改革，原封不动，体制机制和单位属性都不做改变，只是增加功能，这可以叫做“功能性”改革，这种改革，在住建部内部就可以实施，基本不用申报批准，过渡一段时间，在这个过渡期内，在中央统一部署之下，看下一步如何改，是准银行金融机构的路子，还是一步到位改组为国家住房银行，或强行与企业年金合并？到那个时候听中央的决定。那么，眼下，刻不容缓地是立即就地改革，先把协议存款等业务高起来，这容易上吗，完全不用批准，如果这么容易的改革都懒得动，看着一亿多人的存款每天在贬值，那就是不作为、是懒政！

　　(本文作者介绍：中国社会科学院世界社保研究中心主任)