随着全球老龄化发展趋势明显，“三支柱”模式正成为各国养老金体系改革的主流选择。中央经济工作会议提出，规范发展第三支柱养老保险。 何为三支柱模式？我国的多层次养老保险体系包含三大支柱，其中，第一支柱基本养老保险，包括城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险，由政府主导；第二支柱即企业年金和职业年金，是与职业关联、由国家政策引导、单位和职工参与、市场运营管理、政府行政监督的补充养老保险；第三支柱包括个人储蓄型养老保险和商业养老保险，是个人利用金融手段增加养老保障供给的有效形式。 “多层次养老保险体系‘三支柱’的市场化程度越高，就越能为参保人员退休后过上体面养老生活发挥有益补充作用。”中央财经大学社会保障研究中心主任褚福灵在接受经济日报记者采访时表示，当前我国养老保险体系发展不够平衡，与一、二支柱相比，第三支柱比例偏低，个人储蓄型养老保险和商业养老保险需要更充分发展。 “商业保险公司应提高管理服务水平，特别是在拓宽服务领域、提高基金产品吸引力的同时，要确保基金安全，确保产品能够助力实现‘老有所养’目标，使投资者更放心。”褚福灵说。 与此同时，随着养老保险省级统筹收官，养老保险制度改革也步入关键之年。随着2020年底各省份实现基本养老保险基金的省级统收统支，下一个目标就是实现基金的全国统筹。 “实现养老保险全国统筹是一项战略选择，是提高基金规模效应、增强抗风险能力、确保养老保险事业持续健康发展的需要。”在褚福灵看来，全国统筹将会避免地域之间的养老金差距，解决养老保险不平衡的矛盾。 谈到如何尽快实现养老保险全国统筹时，褚福灵认为，在总结省级统筹以及中央调剂金制度经验的基础上，按照先易后难、稳步推进的原则，逐步并尽快实现养老保险全国统筹，其具体思路包括：统一养老保险的缴费办法，尤其是养老保险缴费费率；统一规范养老保险待遇的计发办法；创造条件逐步实现养老保险垂直管理；建立集中共享的养老保险信息网络。 “系列措施夯实了实现全国统筹的基础，也是国家敢于出台大力度减免措施的底气所在。”人社部养老保险司副司长亓涛说，应对突发疫情，体现了实施全国统筹制度的必要性和紧迫性。按照中央决策部署要求，人社部将抓紧推进各项准备工作，尽快实现全国统筹，促进制度长期可持续发展。 围绕养老金保值增值，养老保险基金投资也在提速扩容。日前发布的《基本养老保险基金受托运营2019年度报告》显示，自2016年底正式启动市场化投资运营以来，累计投资收益额850.69亿元，较好实现保值增值目标。人社部公布的数据显示，截至2020年三季度末，24个省份启动基金委托投资，合同金额1.1万亿元，到账9757亿元，其中21个省份启动城乡居民养老保险基金委托投资工作。 自2018年起，我国企业退休人员养老金连续三年保持5%左右的上涨幅度。2021年养老金如何涨、涨多少广受退休人员关注。步入2021年，地方层面的城乡居民养老金调整方案已在陆续出炉。其中，山西省明确自2021年1月1日起，在全省统一的城乡居民基本养老保险制度基础上，实施城乡居民补充养老保险制度。 在褚福灵看来，养老金调整与城乡居民收入增长、物价变动等多种因素相联系，应适时适度调整，以保证购买力水平不降低。 “养老金待遇调整要遵循三个原则，即保障基本生活，适度分享发展成果，基金可负担。”褚福灵表示，养老金调整机制的建立，需要兼顾人民群众养老金上涨需求与财政承受能力的关系，一方面保证调整后的养老金能维持其基本生活，适当分享社会经济发展成果；另一方面也要确保财政可承受、制度可持续，考虑到待遇增长的刚性和制度长期运行，要注意避免“寅吃卯粮”。
养老保险全国统筹：事权与财权划界 2017年10月，十九大报告首次明确提出：要尽快实现养老保险全国统筹。“尽快”二字就是紧急动员令，随后人社部很快便拿出了实现职工基本养老保险全国统筹的任务清单，并将具体工作安排分为两步走：第一步，先设过渡性中央调剂制度，2020年底必须完成职工基本养老保险省级统筹，并同时完成划转国有资本充实社保基金的任务；第二步，自2021年起择机将职工基本养老保险切换至全国统筹模式。 全国统筹的实质，就是由中央政府对职工基本养老保险基金实现统收统支。为此，中央与地方政府的事权与财权如何划分？在全国统筹后，地方政府是否仍有义务为职工基本养老保险提供财政补贴？这便是本文要重点讨论的问题。 众所周知，在县市统筹或省级统筹的条件下，我国企业职工基本养老保险由中央政府统一制定政策并提供指导，但由地方政府有弹性（因地制宜）的自主实施。这在一定程度上使得中央与地方政府之间的事权难以分割，而且财权边界也变得日益模糊复杂，进而给地方政府留下了“制度博弈”与“制度套利”的空间。 比方，按照国务院统一规定，过去职工基本养老保险企业缴费基准费率为20%，但当全国大多数地区企业缴费执行20%的标准时，广东和浙江两省却执行的是14%的地方标准，而厦门市更是全国最低，它执行的是12%的地方标准。这样做，很容易导致地区之间企业缴费负担的巨大差异，造成制度不公，而且还会加剧地区经济的马太效应：经济越发达的地区，财政越富有，越有条件自主降低企业缴费；反过来，经济越落后的地区，财政越紧张，无法主动降低企业缴费。在社保负担存在明显地区差异的情况下，企业与社会资本就会向发达地区迁移，这将更不利于落后地区财政收支平衡，以及基本养老保险基金积累。 当然，县市统筹与省级统筹所带来的制度困扰远不止于此，它甚至还会变成制度博弈与制度套利的温床。因为地方政府明知企业职工基本养老保险最终要实现全国统筹，全部基金结余最终也要上交中央政府，因此，像广东和浙江这类经济发达的地方政府，就会想方设法、尽最大可能地以降低企业缴费来替代企业减税，也就是说，地方政府并未减税，也未减少本地财政收入，但它却采用“降费”的手段达到了“减税”的实际效果，很显然，这是“慷国家之慨”，最终受损的却是本地企业职工基本养老保险基金总积累，它会使基金结余变相流失与减少，但在全国统筹后，最终却由国家买单。 事实上，在世界大多数国家，基本养老保险基金管理模式都是中央统筹、全国统收统支，其主要标志性特征包括：由国家层面统一立法、统一实施，并由中央政府负责基本养老保险基金的收支管理及信用担保。地方政府无权干预基本养老保险，也不需要承担任何财政责任。正因如此，实现基本养老保险全国统筹，有利于中央与地方政府在事权与财权上的明确分工与责任界定，防止制度内耗与漏损。 目前我国企业职工基本养老保险尚未完全实现省级统筹，在省级统筹向全国统筹过渡阶段，我们被迫设立了中央调剂制度。从现行企业职工基本养老保险基金管理体制来看，中央与地方政府的事权、财权边界划分相当复杂。 首先，从现实统筹层次来看，各地存在较大差异，近年来，有的省份企业职工基本养老保险逐渐过渡到了省级统筹，或地级市统筹，但还有一些省份仍实行县（市）统筹。不同层次的统筹，就会有不同模式的事权和财权安排，比方，企业缴费比例、缴费基数计算口径及上下限，基金统收统支权限，以及基金兜底责任等，由谁来决定，由谁来负责实施，都会存在较大地区差异。 其次，在调剂制度安排上，企业职工基本养老保险基金搭建了十分复杂的“双层调剂”制度，各地、市、县必须向省级政府上缴调剂金，而省级政府又必须向中央政府上缴调剂金。目前，我国已将地方财政补贴列为企业职工基本养老保险基金的“正常收入”，这一做法已经“常态化”，这必然会导致企业职工基本养老保险基金对地方财政补贴的严重依赖，同时也会使得地方财政补贴基金的压力越来越大。因此，地方政府有可能在企业职工基本养老保险事权与财权的模糊地带寻找制度博弈与制度套利的机会。比方，为了尽量减少地方财政对基金的补贴，一方面可以尽量多动用本地企业职工基本养老保险基金结余，另一方面还可以多争取省级调剂金和中央调剂金拨付，当然，还有来自上级财政的转移性支付。 由此可见，实现我国企业职工基本养老保险全国统筹，不仅十分重要，而且迫在眉睫、刻不容缓。截止2020年底，还有不到半年的时间，我们相信，职工基本养老保险省级统筹与国资划转充实社保基金这两项工作应能按时完成。那么，前期准备工作一旦完成，是否意味着2021年就能实现职工基本养老保险全国统筹，其相关事权与财权究竟该如何界定？ 2020年5月，中共中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，在“创新政府管理和服务方式，完善宏观经济治理体制”部分，明确提出：优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权，减少并规范中央和地方共同事权。 该意见特别明确了养老保险全国统筹要加强中央事权，减少并规范中央与地方共同事权。很显然，这对未来养老保险全国统筹模式下的事权与财权界定提供了重要的政策依据。 在这一总体原则指导下，我们借鉴欧美国家基本养老保险中央统筹模式及经验，对我国职工基本养老保险全国统筹的事权及财权作如下构想： （1）全国统筹的本质是全国统收统支。职工基本养老保险是一项中央计划，不属于地方政策，中央政府应该拥有完全的事权和财权，地方政府无权干预或干涉，也不应该承担任何形式的财政补贴责任。因此，职工基本养老保险实现全国统筹后，地方政府（地方财政）不应该被绑架进来。 （2）养老保险全国统筹覆盖对象。实现职工基本养老保险全国统筹，当然要全面覆盖机关、事业单位、企业职工及灵活就业人员。切不可将机关事业单位与企业职工基本养老保险割裂开来或分裂出去，因为职工基本养老保险包含了机关事业单位全体职工。在全国统筹问题上，我们不能再搞出一个“双轨制”。 （3）基金划断时点与划转时限。假设我们以2020年12月31日为划断时点，并以2021年6月30日为最后划转时限，那么，从2021年1月1日开始，全体参保人及其雇主开始直接向中央政府缴费，并由中央政府直接发放退休金，同时废除中央调剂制度及省级调剂制度；各省必须将截止“划断时点”的全省职工基本养老保险基金累计结余（含当年应拨付的财政补贴）一次性、全额划转给中央政府，各省基金结余上交中央的最后截止日期，不得超过划转时限规定。 （4）统一全国缴费比率与缴费基数。在全国范围内统一职工基本养老保险单位缴费比率（2021年可降至14%，2025年再降至12%）及个人缴费比率（8%），采用上年度全国职工平均工资作为全国统一的缴费基数上、下限计算的依据。全国灵活就业人员的缴费比率也应完全比照这一标准（对应2021年22%，2025年20%）。 （5）国家税务总局全面负责社保费征缴。职工基本养老保险实现全国统筹后，改由国家税务总局统一、强制征缴，地方各级政府不再“触碰”基金收支。全国基金收入按期全额归集至中央社会保障基金财政专户（简称中央财政专户）。全国职工基本养老保险基金收入项目包括：职工基本养老保险缴费、中央财政补助、利息收入、委托投资收益、国有资本划转、彩票公益金划入。 （6）全国社会保障基金理事会功能重构。全国社会保障基金理事会作为受托机构，接受中央政府委托，负责管理全国职工基本养老保险基金投资，同时负责养老金收支平衡的长短期预测与精算，并发布预警报告及对策建议。 （7）完善养老金“制度缺口”分担机制。第一，通过国有资本划转，重点解决过去转制成本的历史欠账；第二，尽快统一男女退休年龄至60周岁，扩大基金积累；第三，建议将职工基本养老保险最低缴费年限提高至20年或25年，增强基金支付能力；第四，根据CPI涨幅自动化调整退休金发放水平，重新设定目标替代率；第五，建议将住房公积金、企业年金、职业年金合并，打造高起点、中国版401（K）计划，快速做大做强第二支柱养老金储备；第六，加强国民养老教育，引导家庭理财以养老为目标，加大个人养老金产品投资，强化第三支柱补充养老作用。 实现职工基本养老保险全国统筹，是一项系统工程，不可单兵突进，尤其在政府间事权与财权安排上要科学合理，为此，我们必须要有顶层设计的全局观，还要有果断、果敢行事魄力，并做好每一个细节的配套改革与制度准备。这样，才能达到制度预设的改革效果。
2017年10月，十九大报告提出：尽快实现养老保险全国统筹。“尽快”二字就是紧急动员令，随后人社部很快便拿出了实现职工基本养老保险全国统筹的任务清单，并将具体工作安排分为两步走：第一步，先设过渡性中央调剂制度，2020年底前完成职工基本养老保险省级统筹，2020年底前基本完成划转部分国有资本充实社保基金；第二步，自2021年起择机将职工基本养老保险切换至全国统筹模式。 全国统筹的实质，就是由中央政府对职工基本养老保险基金实现统收统支。为此，中央与地方政府的事权与财权如何划分？在全国统筹后，地方政府是否仍有义务为职工基本养老保险提供财政补贴？这便是本文要重点讨论的问题。 众所周知，在县市统筹或省级统筹的条件下，中国企业职工基本养老保险由中央政府统一制定政策并提供指导，但由地方政府有弹性(因地制宜)地自主实施。这在一定程度上使得中央与地方政府之间的事权难以分割，而且财权边界也变得日益模糊复杂，进而给地方政府留下了“制度博弈”与“制度套利”的空间。 比如，按照国务院统一规定，过去职工基本养老保险企业缴费基准费率为20%，但当全国大多数地区企业缴费执行20%的标准时，广东和浙江两省却执行的是14%的地方标准，而厦门市更是全国最低，它执行的是12%的地方标准。这样很容易导致地区之间企业缴费负担的巨大差异，造成制度不公，还会加剧地区经济的马太效应：经济越发达的地区，财政越富有，越有条件自主降低企业缴费；反之，经济越落后的地区，财政越紧张，无法主动降低企业缴费。在社保负担存在明显地区差异的情况下，企业与社会资本就会向发达地区迁移，这将更不利于落后地区财政收支平衡，以及基本养老保险基金积累。 县市统筹与省级统筹所带来的制度困扰不止于此。地方政府明知企业职工基本养老保险最终要实现全国统筹，全部基金结余最终也要上交中央政府，因此，会存在经济发达的地方政府，想方设法、尽最大可能地以降低企业缴费来替代企业减税的情况，也就是说，地方政府并未减税，也未减少本地财政收入，但它却采用“降费”的手段达到了“减税”的实际效果，很显然，这是“慷国家之慨”，最终受损的却是本地企业职工基本养老保险基金总积累，它会使基金结余变相流失与减少，但在全国统筹后，最终却由国家买单。 事实上，在世界大多数国家，基本养老保险基金管理模式都是中央统筹、全国统收统支，其主要标志性特征包括：由国家层面统一立法、统一实施，并由中央政府负责基本养老保险基金的收支管理及信用担保。地方政府无权干预基本养老保险，也不需要承担任何财政责任。正因如此，实现基本养老保险全国统筹，有利于中央与地方政府在事权与财权上的明确分工与责任界定，防止制度内耗与漏损。 目前中国企业职工基本养老保险尚未完全实现省级统筹，在省级统筹向全国统筹过渡阶段，我们采取中央调剂制度。从现行企业职工基本养老保险基金管理体制来看，中央与地方政府的事权、财权边界划分相当复杂。 首先，从现实统筹层次来看，各地存在较大差异。近年来，有的省份企业职工基本养老保险逐渐过渡到了省级统筹，或地级市统筹，但还有一些省份仍实行县(市)统筹。不同层次的统筹，就会有不同模式的事权和财权安排，比如，企业缴费比例、缴费基数计算口径及上下限，基金统收统支权限，以及基金兜底责任等，由谁来决定，由谁来负责实施，都会存在较大地区差异。 其次，在调剂制度安排上，企业职工基本养老保险基金搭建了十分复杂的“双层调剂”制度，各地、市、县必须向省级政府上缴调剂金，而省级政府又必须向中央政府上缴调剂金。目前，中国已将地方财政补贴列为企业职工基本养老保险基金的“正常收入”，这一做法已经“常态化”，这会导致企业职工基本养老保险基金对地方财政补贴的严重依赖，同时也会使得地方财政补贴基金的压力越来越大。因此，地方政府有可能在企业职工基本养老保险事权与财权的模糊地带寻找制度博弈与制度套利的机会。比如，为尽量减少地方财政对基金的补贴，一方面可以尽量多动用本地企业职工基本养老保险基金结余，另一方面还可以多争取省级调剂金和中央调剂金拨付，当然，还有来自上级财政的转移性支付。 由此可见，实现中国企业职工基本养老保险全国统筹，不仅十分重要，而且迫在眉睫、刻不容缓。当前期准备工作完成，是否意味着2021年就能实现职工基本养老保险全国统筹，其相关事权与财权究竟该如何界定？ 2020年5月，中共中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》(以下简称《意见》)，在“创新政府管理和服务方式，完善宏观经济治理体制”部分，明确提出：优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权，减少并规范中央和地方共同事权。 很显然，《意见》对未来养老保险全国统筹模式下的事权与财权界定提供了重要的政策依据。 在这一总体原则指导下，我们可以借鉴欧美国家基本养老保险中央统筹模式及经验，对中国职工基本养老保险全国统筹的事权及财权作如下构想： (1)全国统筹的本质是全国统收统支。职工基本养老保险是一项中央计划，不属于地方政策，中央政府应该拥有完全的事权和财权，地方政府无权干预或干涉，也不应该承担任何形式的财政补贴责任。因此，职工基本养老保险实现全国统筹后，地方政府(地方财政)不应该被“绑架”进来。 (2)养老保险全国统筹覆盖对象。实现职工基本养老保险全国统筹，要全面覆盖机关、事业单位、企业职工及灵活就业人员。切不可将机关事业单位与企业职工基本养老保险割裂开来或分裂出去，因为职工基本养老保险包含了机关事业单位全体职工。在全国统筹问题上不能“双轨制”。 (3)基金划断时点与划转时限。假设以2020年12月31日为划断时点，并以2021年6月30日为最后划转时限，那么，从2021年1月1日开始，全体参保人及其雇主开始直接向中央政府缴费，并由中央政府直接发放退休金，同时废除中央调剂制度及省级调剂制度；各省必须将截止“划断时点”的全省职工基本养老保险基金累计结余(含当年应拨付的财政补贴)一次性、全额划转给中央政府，各省基金结余上交中央的最后截止日期，不得超过划转时限规定。 (4)统一全国缴费比率与缴费基数。在全国范围内统一职工基本养老保险单位缴费比率(2021年可降至14%，2025年再降至12%)及个人缴费比率(8%)，采用上年度全国职工平均工资作为全国统一的缴费基数上、下限计算的依据。全国灵活就业人员的缴费比率也应完全比照这一标准(对应2021年22%，2025年20%)。 (5)国家税务总局全面负责社保费征缴。职工基本养老保险实现全国统筹后，改由国家税务总局统一、强制征缴，地方各级政府不再“触碰”基金收支。全国基金收入按期全额归集至中央社会保障基金财政专户(简称中央财政专户)。全国职工基本养老保险基金收入项目包括：职工基本养老保险缴费、中央财政补助、利息收入、委托投资收益、国有资本划转、彩票公益金划入。 (6)全国社会保障基金理事会功能重构。全国社会保障基金理事会作为受托机构，接受中央政府委托，负责管理全国职工基本养老保险基金投资，同时负责养老金收支平衡的长短期预测与精算，并发布预警报告及对策建议。 (7)完善养老金“制度缺口”分担机制。第一，通过国有资本划转，重点解决过去转制成本的历史欠账；第二，尽快统一男女退休年龄至60周岁，扩大基金积累；第三，建议将职工基本养老保险最低缴费年限提高至20年或25年，增强基金支付能力；第四，根据CPI涨幅自动化调整退休金发放水平，重新设定目标替代率；第五，建议将住房公积金、企业年金、职业年金合并，打造高起点、中国版401(K)计划，快速做大做强第二支柱养老金储备；第六，加强国民养老教育，引导家庭理财以养老为目标，加大个人养老金产品投资，强化第三支柱补充养老作用。 实现职工基本养老保险全国统筹，是一项系统工程，不可单兵突进，尤其在政府间事权与财权安排上要科学合理，为此，我们必须要有顶层设计的全局观，还要有果断、果敢行事魄力，并做好每一个细节的配套改革与制度准备。这样，才能达到制度预设的改革效果。
养老保险省级统筹艰难曲折30年 众所周知，我国企业职工养老保险制度是1951年建立的，其基本依据是1951年2月政务院颁布的《劳动保险条例》。后来在1958年和1978年先后作过两次修改。20世纪80年代，企业职工养老保险改革的主要内容是将退休费用“企业统筹”改为“社会统筹”，但企业职工养老保险支付一直仍由国家和企业完全包揽，不用职工缴费。直至1991年，我国现代基本养老保险制度改革正式拉开序幕。 一、1999年号称实现省级统筹，其实只是建立省级调剂制度 1991年6月，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》。该文件首次提出了养老保险“三支柱”的理念，并第一次提出了养老保险“三方负担”原则：“改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担，职工个人也要缴纳一定的费用”；该文件首次提出了养老保险“省级统筹”的目标：“尚未实行基本养老保险基金省级统筹的地区，要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹”。此外，该文件还首次明确规定：企业职工基本养老保险基金结余只能存款或购买国债。 不过，当时提出的“省级统筹”，是指在全省范围内、从制度规范上“统一”企业职工基本养老保险的缴费比例与支付标准，其实质仍是县（市）统筹，由县（市）统收统支，它并不是我们今天所称的养老保险基金的“全省统收统支”。当时，“省级统筹”这一特定概念一直沿用至1998年。 1995年3月，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，该通知首次明确提出了企业职工养老保险制度改革的目标及“统账结合”的模式：到本世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人帐户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。基本养老保险应逐步做到对各类企业和劳动者统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用基金。同时，其“附件”还指出：社会统筹基金发生困难时，由同级财政予以支持，首次明确财政对基础养老金支付承担兜底责任。 1997年7月，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发1997（26）号文），这标志着企业职工基本养老保险改革试点结束，并开始进入全国统一推广阶段。该文件首次提出了基本养老保险的原则是“只能保障退休人员基本生活”，并再次强调了构建“三支柱”养老保障体系的政策理念：要将企业职工养老保险制度与建立多层次的社会保障体系紧密结合起来，大力发展企业补充养老保险，同时发挥商业保险的补充作用。这是我国基本养老保险制度的首次明确“定位”，它完全符合国际惯例：基本养老保险不是充分保障，而是“底线保障”，因此，我们必须构建三支柱养老保障体系。此外，该文件再次强调了省级统筹的工作目标：要逐步由县级统筹向省或省授权的地区统筹过渡。待全国基本实现省级统筹后，原经国务院批准由有关部门和单位组织统筹的企业，参加所在地区的社会统筹。 1998年8月，国务院发布《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，这是第一个专门规范“省级统筹”的国务院部委文件。该文件明确提出：在1998年底以前，各省要实行企业职工基本养老保险省级统筹，建立基本养老保险基金省级调剂机制，保证基本养老保险基金在省、区、市范围内调剂使用；对发放企业离退休人员基本养老金确有困难的地区，1998年中央财政给予适当支持。到2000年，在省内要基本实现统一企业缴纳基本养老保险费比例，统一管理和调度使用基本养老保险基金，对社会保险经办机构实行省级垂直管理。 很显然，该文件提出的“省级统筹”概念比1991年又有了新含义：只要建立省级调剂制度，就算是“省级统筹”。正因如此，在《1999年度劳动和社会保障事业发展统计公报》中，劳社部第一次宣称：1999年底，全国有29个省、自治区、直辖市实现了养老保险省级统筹或建立了省级调剂金制度。次年又宣称：2000年底，全国各省、自治区、直辖市（除西藏外）均实行了养老保险省级统筹或建立了省级调剂金制度。从2002年开始的各年统计公报中，又删除了这一表述。 2005年12月，国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，要求进一步加强省级基金预算管理，明确省、市、县各级人民政府的责任，建立健全省级基金调剂制度，加大基金调剂力度。在完善市级统筹的基础上，尽快提高统筹层次，实现省级统筹。这里的“省级统筹”表述，仍是一个模糊的概念。 二、2009年号称实现省级统筹，却只是名义上的“六统一” 2007年1月，劳社部发布《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》，这是第二个专门规范“省级统筹”的国务院部委文件。该文件进一步明确省级统筹工作的重点：尚未实现省级统筹的地区，要统一缴费基数和比例，规范基本养老金计发办法；统一养老保险数据库和业务流程，为实现省级统筹创造条件；要明确确保基本养老金发放的责任，健全省、市、县三级基金缺口分担机制；完善全省基金收支预算管理制度，增强预算编制的科学性和合理性，逐步实现在全省范围内统一调度和使用基金；推进和规范市级统筹，积极创造条件，向省级统筹过渡；有条件的地区，要积极实行社会保险经办机构垂直管理。 在该文件的附件中，首次提出了企业职工基本养老保险“省级统筹标准”，也就是人们常说的“六统一”标准。其中第四项，也就是基本养老保险基金使用的统一，它表述为“基本养老保险基金由省级统一调度使用，实行统收统支，由省级直接管理”。不过，很可惜，它只是强调了“省级统一调度”，却淡化了“全省统收统支”，它甚至提出了一个“省级统筹”的妥协方案：“现阶段也可采取省级统一核算、省和地（市）两级调剂，结余基金由省级授权地（市）、县管理的方式，其中，中央财政、省级财政补助资金和上解的调剂金由省级统一调剂使用”。很显然，这是一个妥协、降级版的省级统筹，其实质仍是强调省级调剂。 正是根据这一“妥协版”省级统筹的制度安排，在《2009年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》中，这是继劳社部1999年首次宣布全国实行了省级统筹后，人社部再次宣称全国实行了省级统筹：“截止2009年底，全国31个省份和新疆生产建设兵团已建立养老保险省级统筹制度。”这一表述后来一直出现在各年的《人力资源和社会保障事业发展统计公报》中，直至2015年才删除这一表述。实际上，这里所说的“省级统筹”，很容易让人产生误解，其实，它仍指省级调剂制度的设立，并非真正意义上的“全省统收统支”，这一模糊概念一直沿用至2017年。 事实上，自1997年我国全面推行企业职工基本养老保险制度以来的相当长一段时间，“制度扩面”一直是建立在县（市）统筹的基础上，并由县（市）一级政府分散承担了企业职工基本养老保险支付的压力，而省级政府只是借用全省调剂机制在各县（市）之间进行余缺平衡。然而，如果一旦真正实现企业职工基本养老保险全省统收统支，则意味着养老保险的兜底责任就会转移并压实到省级财政身上，而县（市）政府就可以抽身出来，并可以不再承担财政补贴的直接责任，因此，省级政府对“省级统筹”既有财政压力，也有心理负担，当然就会缺乏积极性，这正是“省级统筹”推进如此缓慢而艰难的真正原因。 1997年底，我国企业职工基本养老保险基金滚存结余不足500亿元。自1998年起，各级政府就开始对企业职工基本养老保险基金进行财政补贴。2003年各级财政补贴基本养老保险基金530亿元，占当年基金收入的14.4%；在各级财政补贴中，中央财政补贴约占九成，达474.3亿元。2006年各级财政补贴企业职工基本养老保险基金971亿元，其中，中央与地方财政预算安排分担比例大约为8：2。 2015年各级财政补贴城镇职工基本养老保险基金4716亿元，占当年基金收入的比重提高至16.07%；2016年各级财政补贴城镇职工基本养老保险基金6511亿元，占当年基金收入的比重进一步上升至18.57%；2017年各级财政补贴城镇职工基本养老保险基金8004亿元，占当年基金收入的比重为18.48%。 由此可见，在过去20年间（1997-2017），征缴收入占当年基金收入的比重不断降低，而各级财政补贴占当年基金收入的比重却在不断升高。这表明财政补贴城镇职工基本养老保险基金的压力正在不断上升。 即便如此，在计入各级财政补贴后，2014年全国仍有3个省份出现职工基本养老保险基金当年收不抵支的“养老金缺口”现象；2016年这一现象扩展至黑龙江、吉林、辽宁、河北、内蒙古、湖北、青海等7个省份，而且黑龙江首次出现基金“穿底”，账面赤字高达200多亿元；2017年全国共有10多个省份出现了当年收不抵支的情形。 三、2017年首次明确真正的省级统筹：本质是全省统收统支 2017年9月，人社部、财政部联合发布《关于进一步完善企业职工基本养老保险省级统筹制度的通知》，这是第三个专门规范“省级统筹”的国务院部委文件。该文件首次明确了省级统筹的实质是“全省基本养老保险基金统收统支”，文件明确指出：各地要在基本养老保险制度、缴费政策、待遇政策、基金使用、基金预算和经办管理实现“六统一”的基础上，积极创造条件实现全省基本养老保险基金统收统支。很显然，这是人社部第一次准确地将省级统筹的实质理解为“全省统收统支”，这才是省级统筹的正确表达。按此标准，此前仅有北京、上海、天津、陕西和福建等地实现了真正意义上的省级统筹。 人社部在这一文件中首次承认，目前我国大多数省份的企业职工基本养老保险尚未实现“省级统筹”，甚至还有一些省份就连费率都没有统一，何来全省统收统支？因此，在该文件中人社部首次提出要制定过渡措施，最迟2020年实现全省费率统一；在确定个人缴费上下限基数等参数时，目前尚未使用全省在岗职工平均工资的，要制定过渡措施，尽快实现统一；要明确省、地（市）、县各级政府的责任，进一步强化基金收支管理，要进一步建立健全省内基金缺口分担机制。这才是“省级统筹”的完整内涵。 也就是说，直至2017年，人社部才开始真正将基本养老保险的工作重心从“制度扩面”转向“省级统筹”。此前基本养老保险“制度扩面”工作，主要包括企业职工基本养老保险“参保扩面”，以及2009年增设“新农保”，2011年增设城镇居民基本养老保险，2015年机关事业单位“养老金并轨”改革，2015年8月，国务院发布《基本养老保险基金投资管理办法》，这标志着基本养老保险基金结余只能存款或购买国债的历史终结。 尤其自2015年下半年国务院开启“社保降费”新政以来，职工基本养老保险收支平衡压力进一步增大。2016年全国职工基本养老保险单位缴费统一从20%下调至19%；2019年全国职工基本养老保险单位缴费再次大幅下降至16%。据人社部统计，截止2019年底，五年来社会保险减费累计近万亿元，其中，企业职工基本养老保险减费占大头。2019年全国城镇职工基本养老保险基金收入增速首次跌破10%，比上年同期仅增长了3.4%，这无疑会直接加大养老金收支平衡压力及财政补贴压力。 2020年受新冠肺炎疫情影响，人社部、财政部及税务总局联合发布企业基本养老保险、失业保险、工伤保险单位缴费减免政策实施期限：全国所有中小微企业缴费“豁免期”为2020年2月至12月（共11个月）；湖北省大中型企业缴费豁免期为2月至6月（共5个月）；湖北以外各省的大型企业减半缴费“优惠期”为2020年2月至6月（共5个月）。很显然，阶段性减免单位缴费将可能导致2020年企业职工基本养老保险基金的严重“减收”，各级财政补贴的规模也会倍增放大。据人社部统计，2020年仅第一季度，企业养老保险减免缴费高达2184亿元。 事实上，职工基本养老保险除了上述基金“减收”及财政补贴压力外，随着我国人口老龄化不断加剧，地区间抚养比差距扩大，省际之间基金不平衡的问题日益严重。我国企业职工基本养老保险基金结余主要集中在广东、北京、江苏、浙江、上海等发达地区，而东北及中西部地区的一些省份养老保险基金结余相对较少，基金运行面临较大压力。省际之间基金不平衡问题靠省级统筹已难以解决，需要进一步提高统筹层次，并在全国范围互助共济、调剂余缺。 正因如此，2017年10月，中共十九大报告首次明确提出要“尽快实现养老保险全国统筹”。很显然，这里的“尽快”二字充分表明：实现职工基本养老保险全国统筹，已迫在眉睫、刻不容缓。 四、2020年底全省统收统支能否真正实现？ 为配套推进职工基本养老保险全国统筹改革，2017年11月9日国务院发布《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，要求整个国资划转工作将在2020年底前基本完成，并以此偿还“视同缴费”的转制成本及历史欠账。很显然，这是实现职工基本养老保险全国统筹的重要物质基础。 由于我国职工基本养老保险尚未实现省级统筹，因此，有必要建立中央调剂制度，加快实现真正意义上的“省级统筹”。2018年6月，国务院发布《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，自2018年7月1日起实施。在该通知答记者问环节，人社部明确提出：我国将加快完善养老保险省级统筹制度，推进养老保险基金统收统支工作，2020年要全面实现省级统筹，为养老保险全国统筹打好基础。 由此可见，2020年底是一个重要的时间节点，它要求在2020年底前全面实现职工基本养老保险省级统筹，并全面完成国资划转充实社保基金的工作。这将为2021年开始切换至“全国统筹”奠定重要的制度基础和物质准备。大家猜一猜：即便在2020年底我国职工基本养老保险完全实现了省级统筹，那么，最终正式切换至全国统筹模式还需要多久？ 在人社部2020年第一季度新闻发布会上，人社部介绍，截止2020年第一季度末，已有20个省份实现职工基本养老保险基金省级统筹（全省统收统支）。 实际上，在2017年9月前，已有北京、上海、天津、陕西、福建、广东宣称实行了真正意义上的省级统筹（全省统收统支）。2017年9月至2020年3月底，江苏、贵州、湖南、宁夏、黑龙江、河北、安徽、广西、山西、山东、吉林、辽宁、甘肃等省市先后宣布正式开始实行真正意义上的省级统筹（全省统收统支）。 但令人费解的是，广东宣称的全省统收统支方案却只是“地级市统筹”，而江苏则保守地宣称要到2022年1月1日才能实行真正意义的省级统筹，这两省却都是职工基本养老保险基金结余最多的省份。这足以表明省政府对“省级统筹”的积极性并不高，你知道原因吗？ 2017年6月30日广东省政府发布《广东省完善企业职工基本养老保险省级统筹实施方案》，其实质是“市级统筹”，其主要文件依据是：从2017年7月1日起，广东全省企业职工基本养老保险基金在全省范围内统一调度和使用，实行统一核算、分级存放、等比调拨。所谓“分级存放”，它的解释是由市级政府统收统支，而不是全省统收统支。更何况，广东全省企业职工基本养老保险单位缴费比例仍不统一，广东人社厅要求自2019年5月1日起，凡单位缴费比例为13%的市，在2020年底前将单位缴费比例调整为14%，而此时全国统一单位缴费标准却是16%。 此外，2020年6月2日，江苏省政府发布《省政府关于规范企业职工基本养老保险省级统筹制度的意见》，却提出从2021年1月1日起，各级税务部门当期征收的基本养老保险费作为省级收入直接解缴同级国库，并由省统一管理和调度使用累计结余基金；苏州工业园区在2022年1月1日前逐步过渡到执行全省统一的单位缴费比例，统一全省缴费工资基数上下限标准。很显然，江苏实行省级统筹时间已远落后于人社部的统一要求。
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