专家预计2021年财政赤字率可能适当降低,专项债发行规模或收缩,但财政对科技创新、经济结构优化、收入分配调整等重点领域的支持力度仍会加强。减税降费应与税制改革更好结合。 2021年财政政策是否保持2020年力度?重点支持哪些方面?减税降费还有哪些政策值得期待?对于市场关注的这三大关键点,专家预计2021年财政赤字率可能适当降低,专项债发行规模或收缩,但财政对科技创新、经济结构优化、收入分配调整等重点领域的支持力度仍会加强。减税降费应与税制改革更好结合。 保持适度支出强度 2020年,扩赤字、增专项债、发特别国债多管齐下,积极有为的财政政策发力保障了经济恢复性增长。专家认为,2021年财政政策依然会保持积极取向,特殊时期措施如特别国债继续发行的可能性较低。 2020年的财政赤字率目标定为3.6%以上,越过此前多年的所谓“3%红线”;发行1万亿元特别国债,中央对地方转移支付规模大幅提升;专项债规模扩容至3.75万亿元,达到历史最高水平。 展望2021年的财政政策,中国财政科学研究院院长刘尚希对中国证券报记者表示,中央经济工作会议提出“保持适度支出强度”,因此,中央政府的赤字、债务仍需保持适当规模。不过,当前地方债规模大于中央债,不利于国家债务风险管控,地方债比重应适度降低,减轻地方压力,也降低防控债务风险整体难度。应相应考虑扩大短期国债发行。 国金证券(行情600109,诊股)首席宏观分析师边泉水表示,财政政策的积极取向依然保持不变,但预计不会再发行抗疫特别国债,财政赤字率从2020年的3.6%以上降至3%以下,地方政府专项债券规模也会降至3万亿元左右。 中央经济工作会议强调,抓实化解地方政府隐性债务风险工作。北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长李旭红认为,要加强公开透明、风险可控的地方债融资机制;优化国债和地方债券品种结构和期限结构。 把钱花在刀刃上 2020年,财政政策有力保障了在支持新冠肺炎疫情防控、脱贫攻坚、基层“三保”等重点领域的支出强度。在专家看来,2021年在重要领域,财政政策将加大支持力度,推出更多有针对性的政策。数据显示,前11个月,与疫情防控直接相关的公共卫生支出增长了71%,社会保障和就业、住房保障、扶贫支出分别增长9.8%、9.5%、9.2%。 积极的财政政策要提质增效,是要求更好地“把钱花在刀刃上”。财政部部长刘昆近日表示,要坚持需求导向和问题导向,进一步优化科技投入结构和支持方向,提高科技投入产出效率。强化国家战略科技力量,推动健全社会主义市场经济条件下新型举国体制,打好关键核心技术攻坚战。健全鼓励支持基础研究、原始创新的体制机制。支持实施一批具有前瞻性、战略性的国家重大科技项目,支持国家实验室建设。 李旭红预计,财政政策还将在促进科技创新、加快经济结构调整、调节收入分配上主动作为。在促进科技创新方面,将考虑推行以普惠性为主的税费政策。在产业结构优化方面,将为企业提供更宽松的技术创新环境,防止区域性优惠政策过分突出。 结合税制改革减税降费 近年来,减税降费政策在助力企业轻装前行、调节收入分配等方面发挥了重要作用。未来,专家认为减税降费应与税制改革更好结合,保障财政收入可持续性。 今年以来,我国连续发布减税降费措施,包含支持疫情防控保供的应急措施、帮扶受疫情影响较大困难行业的措施、支持企业复工复产的措施等。据税务部门此前透露,2020年新推出的措施加上2019年大规模减税降费形成的翘尾减收,预计全年为企业新增减负超过2.5万亿元。 “2021年减税降费相关政策会突出结构性,以促进科技创新和经济结构调整为主。”中信证券(行情600030,诊股)首席经济学家诸建芳认为,税制改革也将继续。增值税、企业所得税和个人所得税等税种可能有进一步完善性的改革。 刘尚希认为,2021年减税降费要更多与税制改革相结合。其中,降费要更多与社保体制改革相结合,比如在缴费制度、领取标准、养老金全国统筹、个人账户等方面予以进一步完善。减税也要结合税制改革加以推进。比如,增值税应减并档次,向中间档靠拢,为公平竞争创造条件。企业所得税制度也要进一步完善,适当在税率上做一些调整。 中央经济工作会议提出财政政策要“更可持续”。李旭红说,从长远看,税收仍是财政收入主要来源,只有持续优化税收营商环境、减税降费,放水养鱼,带来经济的高效运行和可持续性增长,才能保障财政收入可持续性。
在当前全球经济复苏形势仍不明朗、国际环境纷繁复杂的新形势下,全球财富管理论坛于9月26日举办“全球经济复苏与金融业合作”上海峰会,邀请政府和监管部门高层领导、国际领先的金融机构负责人等,共同研讨在后疫情时期,如何应对全球经济复苏及金融行业发展面临的挑战,深化全球金融业融合,以推动世界各国加强合作,实现互利共赢。 中国财政部部长助理、党组成员欧文汉认为,当前及今后一个阶段,积极财政政策的主要任务仍然是,进一步消化疫情等不利影响,稳住经济的基本盘,为未来发展奠定基础。既要帮助企业纾困、“留住青山”,又要激发市场主体活力、“放水养鱼”;既要注重政策力度、保持一定规模,又要注重提高效率、用改革的办法创新实施方式;既要注重主动作为、发挥自身优势,又要注重协调配合、与货币政策等其他宏观调控政策共同发力;既要有效对冲疫情影响,又要确保自身的可持续。 以下为发言全文: 中国财政部部长助理、党组成员欧文汉 这里,我重点与大家交流有关积极财政政策的情况。 今年以来,实施更加积极有为的财政政策,是特殊时期的特殊举措。我国经济正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期,经济发展前景向好,但也面临着结构性、体制性、周期性问题,加上新冠肺炎疫情冲击,经济运行面临较大压力;同时,疫情蔓延导致国际交往受限,国际贸易和投资大幅萎缩,世界经济陷入衰退。在这种情况下,我们统筹推进疫情防控和经济社会发展,积极的财政政策更加积极有为,出台一系列政策措施,不仅是对冲和消化疫情不利影响的现实需要,是确保完成决战决胜脱贫攻坚目标任务、实现全面建成小康社会等既定战略目标的必然要求,也是发挥好财政宏观调控作用的应有之义。 积极财政政策更加积极有为,总的来看主要体现在以下几个方面: 第一方面,提高赤字率,加大逆周期的调节力度,明确释放出更加积极有为的信号。为了保证较强的政策力度,赤字率从2.8%提高到了3.6%以上,这是改革开放以来赤字率首次超过3%。从执行情况看,3.76万亿赤字,在保障疫情防控重点支出、对冲减税降费带来的收入下降、弥补中央和地方收支缺口等方面,发挥了重要的作用;同时,充分传递了我们把经济稳定住的决心,有效地提振了市场的信心。 第二方面,扩大政府投资规模,尽快形成有效的投资需求,直接对冲经济下行压力。在疫情蔓延的特殊时期,我们采取了特殊政策,发行了1万亿元的抗疫特别国债。全国人大通过预算草案后不到一个月,6月18日迅速启动了特别国债的发行,7月底已平稳高效地完成了全部发行。目前扣除省里按规定留用的部分后,资金全部迅速下达到市县基层。与此同时,我们将地方政府新增专项债规模增加到3.75万亿,这是新《预算法》实施以来的最大规模。截至8月底,新增专项债累计发行近2.9万亿元,完成了82%的全年已下达额度,其中,有78%的资金已落实到了基础设施和公共服务领域重大项目,形成了拉动经济的实物工作量。此外,中央安排基建投资的预算规模也进一步增加到6000亿元。政府投资的增加,不仅在规模上弥补社会投资的不足,撬动社会资金的投入,稳定了经济的“总量”;而且在结构上补足公共卫生、“两新一重”重点领域和重大战略项目等方面的短板,提升了经济的“质量”,取得了一举两得的良好效果。 第三方面,进一步加大减税降费政策力度,降低税费负担,有效缓解企业经营困难。近年我们连续推出了一系列制度性减税降费措施,2017-2019年新增减税降费规模分别达到1万亿、1.3万亿和2.36万亿。今年为了应对疫情的冲击,又密集出台了保障防控物资供应、推动全面复工复产、支持中小企业纾困发展的减税政策,以及社保费医保费减免、住房公积金缓缴等政策,随后又将主要政策执行期从6月底延长到年底。上半年,新增减税降费规模已超过1.5万亿元,预计全年将超过2.5万亿元。总体上看,近年的减税降费措施惠及范围广,政策力度大,可以说是有史以来力度最大、规模空前,使数千万家企业和数亿人民群众享受到了政策红利。 第四方面,支持实体经济发展,激发市场主体活力,有力增强经济增长新动能。当前我国经济面临的困难和挑战,有疫情冲击的外部因素影响,也有一些转型中的结构性问题,因此,财政政策发挥结构政策的优势,进行精准滴灌,支持实体经济发展。比如,发挥国家新兴产业创业投资引导基金、先进制造产业投资基金等政府投资基金作用,引导社会资本加大对制造业等重点领域投入。再如,完善首台(套)重大技术装备保险补偿政策,进一步拓展范围,实施了新材料首批次保险补偿的试点。又如,加快建设国家实验室,重组国家重点实验室体系,推动科技创新重大项目加快实施。财政政策还注重支持广大中小微企业发展,通过中小企业发展专项资金、国家中小企业发展基金以及实行小微企业融资担保降费奖补政策,推动中小企业创新创业、发展升级。 第五方面,保障好就业和基本民生,增加居民收入和提振消费,积极发挥对扩大内需的支持性作用。我们坚持以人民为中心的发展思想,积极做好稳就业、保民生工作。就业方面,阶段性地扩大了失业保障范围,对大龄失业人员、参保的失业农民工等推出了新的保障政策。社保方面,提高居民医保人均财政补助标准,指导地方做好低保、特困人员救助供养等工作,将受疫情等影响陷入困境的符合条件对象纳入救助范围,并适当提高低保等保障标准。这些政策为困难人员提供了有力的保障,也有助于有效增加消费、扩大内需,促进经济回暖复苏。 此外,在积极财政政策的实施过程中,我们还特别重视与货币政策的协同配合,注重发挥宏观调控政策的合力。比如,创新性地推出了“专项再贷款+财政贴息”政策。为降低重点保障企业的融资成本,人民银行提供专项再贷款,由中央财政给予贴息,确保实际融资成本低于1.6%,从管理上财政采用“先拨后结”方式,加快贴息资金拨付进度。企业实际融资利率约为1.23%,为企业减少融资成本约130亿元。此外,我们还加大了对创业担保贷款贴息的支持力度,提高贷款额度上限;构建了绩效评价指标体系,引导政府性融资担保、再担保机构更好地支小支农;国家融资担保基金免收或减半收取再担保费,推动小微企业融资担保费率持续下降。可以说,在实施更加积极有为的财政政策过程中,财政与货币政策的配合进行了新的探索,政策合力进一步增强。 从今年前8个月的情况看,更加积极有为的财政政策取得了初步成效。 一方面,在财政政策、货币政策等宏观调控政策的共同作用下,当前经济呈现出稳定复苏态势。消费和投资继续好转,工业和服务业恢复加快,就业和物价总体稳定,外贸和外资增长好于预期,新动能和市场主体活力增强。特别是经济运行中的积极变化在逐步增多,规模以上工业增加值、货物出口以及固定资产投资的增速,前8个月的累计数据已经实现了年内的首次转正或者接近转正,社会消费品零售总额8月份增速也实现了年内的首次转正。 另一方面,随着经济恢复性增长基础进一步巩固,财政运行稳步向好。 财政收入方面,在3月份触底后,二季度以来连续回升,8月份增长5.3%。作为财政收入的主要部分,税收收入降幅进一步收窄。原因在于,虽然减税政策导致减收,但由于起到了助力企业纾困发展、涵养税源的作用,随着经济的稳步恢复,税基进一步扩大。从税种看,8月份国内增值税、国内消费税、进口环节税收、企业所得税和个人所得税等主体税种增速已全面转正;从行业看,主要行业的税收增幅与上半年相比均出现了回升。 财政支出方面,支出明显提速,重点领域支出得到有力保障。1-8月全国财政支出累计下降2.1%,降幅连续两个月收窄。特别是三季度以来支出增速显著回升,7、8月份分别同比增长18.5%和8.7%。财政支出的重点领域保障力度进一步加强,与疫情防控直接相关的公共卫生支出增长了70.2%,扶贫支出、社会保障和就业支出分别增长了12.8%、10.9%。 近几个月财政经济实现企稳回升,主要指标保持稳定恢复的态势,表明我国经济拥有强大韧性。我们具有规模最大的工业体系、强大的生产能力、完善的配套能力,拥有1亿多市场主体和1.7亿多受过高等教育或拥有各类专业技能的人才,还有包括4亿多中等收入群体在内的14亿人口所形成的超大规模内需市场,正处于新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化快速发展阶段,这些都显示出我们具有坚实的基础和广阔的市场空间。 因此,当前及今后一个阶段,积极财政政策的主要任务仍然是,进一步消化疫情等不利影响,稳住经济的基本盘,为未来发展奠定基础。既要帮助企业纾困、“留住青山”,又要激发市场主体活力、“放水养鱼”;既要注重政策力度、保持一定规模,又要注重提高效率、用改革的办法创新实施方式;既要注重主动作为、发挥自身优势,又要注重协调配合、与货币政策等其他宏观调控政策共同发力;既要有效对冲疫情影响,又要确保自身的可持续。同时,在确保政策落地生根、收到实效的基础上,还要密切跟踪形势变化,适时完善和丰富政策内涵,巩固住经济企稳回升的良好势头。 当前全球范围的疫情发展还存在不确定性,世界经济仍遭受着严重的冲击。习近平主席强调,人类是命运共同体,不论是应对疫情、还是恢复经济都要团结合作。中国经济已经深度融入世界,中国的发展离不开世界,世界的发展也需要中国。构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,是开放的国内国际双循环,既要充分挖掘国内市场潜力,也要更大力度吸引外资、发展外贸、开展金融合作。中国作为世界最大的发展中国家,将营造内外资企业一视同仁、公平竞争的市场环境,实现涵盖金融业合作在内的、更高水平的对外开放,推动建设开放型世界经济。
随着外部环境日趋复杂,不稳定性和不确定性明显增加,我国的财政政策更加积极并注重实效。当前,扩张性财政政策的重心发生了怎样的变化?内循环为主体下的积极财政政策会有哪些制约因素?还有多大的拓展空间?这一系列问题需要引起关注。 一、扩张性财政政策的重心转向政府支出 扩张性财政政策的首要功能在于逆周期调节,但2020年政策的重心与前两年有明显区别。2018~2019年,政策着力点主要放在财政收入端,目的是增加市场主体的留存收益,提高其投资或消费的积极性,进而有效激发市场活力。而2020年上半年,国民经济遭受新冠肺炎疫情的严重冲击,“保就业”“保民生”和“保市场主体”成为支撑复工复产的先决条件。因此,扩大政府支出规模因其成效立竿见影,从而成为扩张性财政政策的首选。事实证明,这一转变对全国范围内生产活动重启和国民经济复苏产生了至关重要的作用。2020年下半年,这种作用将会得到进一步发挥。 2018年三季度后,国内GDP增速重回下降趋势,扩张性财政政策主要在财政收入端逐步发力,重要举措是减税降费。2018年个人所得税改革和2019年增值税改革无疑是其中的焦点。前者主要内容包括:工薪税税率级距优化,费用扣除标准提升;同时设立与教育、医疗和住房相关的专项扣除;提高个人所得税综合征税程度,合并不同应税收入适用税率表。后者则将最高两档税率分别下调3个和1个百分点。改革还配套实施了生产生活性服务业加计抵减、试行增量留抵税额退税制度等政策。 上述两项减税政策均在短期内收到了较为积极的效果。研究显示,个税改革使得工薪人群的个税覆盖比例从46.9%下降至23.4%;专项附加扣除将降低中低收入群体的税负,其中子女教育专项扣除影响最大,另外则是来自住房贷款利息支出的扣除。 2018年个人所得税较有力度的改革为2020年疫情冲击下的民生保障提前作了准备,有助于缓解疫情冲击给家庭收入带来的压力。据测算,2019年4~12月,增值税改革累计带来税收降减8609亿元,财政支出的作用更多地体现在配合推进经济结构调整上。 为了加快三四线房地产行业库存去化,2018~2019年地方政府专项债券中土地储备和棚户改造债券合计占比分别达到44.1%和54.4%。可见,2018~2019年财政政策取向积极,重心偏向收入端,措施以减税降费为主,对这一阶段经济运行在合理区间发挥了重要的支撑作用。 2020年上半年,新冠肺炎疫情对国民经济正常运行产生了极大的负面冲击,“保就业”、“保民生”、“保市场主体”,进而推动复工复产和经济复苏需要效果立竿见影的“猛药”,因此扩张性财政政策的重心落在支出端。2020年政府债券发行额度较去年大幅上升,全年计划发行地方政府专项债券3.75万亿元,较去年增加1.6万亿元。同时,新增发行抗疫特别国债1万亿元。截至6月30日,抗疫特别国债已累计发行了2900亿元;地方政府专项债已发行22978亿元。下半年抗疫特别国债和地方专项债余额都将在三季度全部完成发行。 考虑到资金筹集到运用存在一定时滞,下半年财政政策落地力度应该比上半年来得大。尤其值得关注的是,2020年财政赤字率安排3.6%以上,为下半年可能出现新的不确定性冲击,留出了可供应对的财政政策空间,是合理的前瞻政策安排。 下半年资金使用将主要侧重于“两重一新”的重大基础设施项目建设,优先保障在建项目,避免半拉子工程。抗疫特别国债将通过特殊转移支付机制下达至县市,主要用于“保就业”、“保基本民生”、“保市场主体”;7000亿元通过政府性基金转移支付下达至县市,主要用于公共卫生和重大疫情防控救治体系建设、应急物资保障体系建设等基建项目,部分资金可作为项目资本金。地方政府专项债券融资的首要去向是基建。据统计,上半年发行总额的35.44%直接用于基础设施及相关项目的建设,而产业发展和城乡发展等项目中相当比例的资金也将投向该领域(图表1)。预计全年基建投资占专项债券比重将接近或超过一半。下半年以支出为重心的积极财政政策将对基建投资乃至整个固定资产投资带来强有力的推动。 由此可见,2020年扩张性财政政策偏重于通过扩大政府支出推动和支持全国范围内生产活动重启和国民经济复苏。下半年,政府支出仍将扮演关键角色,继续为国内经济发展保驾护航。据测算,在经济增速下行阶段,中国政府支出乘数约为0.85。据此预计新增1.6万亿元地方政府专项债和1万亿元特别国债能够在未来拉动GDP增量约为2.2万亿元。更加积极有为的财政政策将会显现更多的实效。 二、扩张性财政政策的成本分析 扩张性财政政策会产生成本,有必要展开分析。随着财政预算赤字进一步扩大,政府部门杠杆率提升是财政支出短期大幅增加的直接结果。相较减税带来的财政收入减少,支出增加会导致预算赤字和政府部门杠杆率上升。自2019年起,我国财政预算赤字率明显上升,2020年突破3.6%几无悬念,增速有进一步加快的趋势(图表2)。2020年6月,中央政府、地方政府和政府部门整体杠杆率较2019年末分别上升1.0、3.0和4.0个百分点,达到17.8%、24.5%和42.3%(图表3),三者均为历史最高水平。 管国内政府部门杠杆水平创出历史新高,但以国际通常标准看,迄今为止我国财政赤字率和政府整体杠杆水平并不算高,增速也处于可控范围。与世界主要国家相比,我国财政赤字率和政府杠杆水平仍处在合理的较低水平。 以美国为例,由于新冠肺炎疫情影响远超预期,2020年美国财政赤字率预计将高达20%;而在《冠状病毒援助、救济和经济安全法案》(CARES法案,2万亿美元)和《薪资保护计划和医疗保健增强法》(PPPHCEA法案,4834亿美元)出台后,国际清算银行(BIS)预测,美国政府杠杆水平将从2019年的103.9%骤然升至2020年的130%附近。据国家发改委预测,日本2020年财政赤字率将达到7.9%。市场机构则估计,日本政府杠杆水平早在5月底就已经升至214%左右。BIS数据显示,欧元区2019年末政府杠杆率为96.9%,2020年突破100%是大概率事件,已经脱欧的英国在2019年底更是达到了110.9%。 相比之下,我国政府部门杠杆率属于较低水平。尽管下半年政府部门将继续举债,杠杆率也会有所抬升,即便加上可能存在的局部信息不对称因素,我国政府部门杠杆率也不会超过欧盟60%的警戒线。可见,虽然2019~2020年,我国经济遭受贸易摩擦和新冠肺炎疫情双重冲击,政府部门杠杆水平依然处于良好状态。6月国内财政收入重回正增长,有助于缓解市场对财政赤字率和政府杠杆水平提升的担忧。2020年6月,全国一般公共财政收入单月同比增长3.22%,重回正值区间。其中,中央和地方一般公共财政收入单月同比分别增长1.92%和4.31%,增速较前值分别提高16.28和9.87个百分点。政府基金收入增速也继续改善,尤其是地方本级政府基金收入累计增速止跌回升。 综上所述,中国当前财政赤字率和政府杠杆水平总体不高,而且财政收入增速已然转正,下半年收入状况有望进一步改善,政府债务风险爆发的概率几乎不存在。 一般认为,政府支出增加具有挤出效应。这是指政府发行债券为预算赤字融资,向私人借贷资金市场筹措资金,从而导致市场利率上升,私人投资和支出下降。通过对比发现,我国政府支出同比增速自2011年开始逐渐抬升至30%上方,而民间固定资产投资增速则触顶后快速回落,从2011年的42.47%降至2016年的最低点3.20%,与之一起回落的还有民间固定资产投资占比(图表4)。这一时期的状况通常被认为是政府支出挤出效应的典型表现。 政府支出增加对民营经济会有一定程度的挤出效应,但上述时期民间固定资产投资增速和占比下降背后的原因可能是很复杂的。一是国内资本回报率在2007年后开始进入下降趋势(图表5),可能影响了民间投资的积极性;二是人口红利消失和土地财政等因素导致国内要素成本逐年上升(图表6和7);三是中国经济增速下降叠加汇率波动导致资本在较短时期快速外流(图表8),制造业民间投资预期遂趋于保守;四是环保政策收紧和金融去杠杆可能影响了民间投资的融资环境和生存环境。因此,政府支出的挤出效应尽管存在,但在中国的实际影响远不如经济学理论描述的那样对等。 经济学还认为,政府支出增加具有收入分配效应,将会导致收入不平等程度加大。扩张性财政政策具有收入非均衡效应,不同行业和收入阶层的居民从中受益并不均等,的确有可能带来局部和一定程度的收入分配不公平。从历史上看,国内基尼系数通常与基建投资增速在趋势上保持基本一致(图表9)。以2008年全球金融危机作为类比,“四万亿”计划在短期内快速推高基础设施建设投资增速,基尼系数出现趋势性上升似乎是国内收入分配差距加大的一种表现。 政府支出增加,尤其是基础建设投资增速上升确实能够直接对行业和居民的收入分配格局产生负面影响,从而可能带来收入分配差距的扩大。主要原因在于,与基础设施建设相关的行业、企业以及从业人员的经济收入将在短时间内显著上升。换言之,收入差距拉大可以视为政府支出增加拉动经济增长的微观证据。2008年底至2009年初,基建投资增速与固定资产投资增速之间的差距迅速拉大,资源配置明显向基建相关行业倾斜(图表10),随之而来的是城镇农民工月均工资增速远高于同期GDP增速,以及建筑业农民工人数占比明显上升(图表11)。 然而如前所述,政府当下大幅增加支出规模事出有因,且事关重大。在这样的背景下,收入分配问题显然并非国家宏观经济调控所要考虑的首要问题,决策层面对现阶段收入分配差距有所扩大的现象具有相对较高的容忍度。然而,随着“六保”和“六稳”工作的推进,尤其是财政支出和金融支持更加注重经济体中的薄弱环节,收入分配差距将会逐步缩小。 三、未来财政政策的方向和建议 今年5月的全国两会已经清晰地描绘了全年政府财政支出的规模、来源和大致去向,因此下半年财政政策确定性比较高。 受制于收入来源,今年财政收支将维持紧平衡。下半年可能的财政收入增长来源有三个:一是经济复苏有望进一步收窄一般公共预算收入和国有资本运营预算收入的下降幅度,而一、二线城市房地产市场复苏将对政府性基金形成一定的补充;二是部分2021年地方政府专项债额度有望提前至今年四季度下发,根据往年经验估算,这部分额度约为1.2万亿~1.5万亿元;三是将一般预算赤字水平显著提高至3.6%以上。 近期,有观点认为,应对当前宏观政策可能带来的副作用进行充分评估,并做好适时退出的准备。但我们认为,目前讨论扩张性财政政策退出还为时过早。 一是国民经济运行尚未完全恢复到疫情暴发前的状态,上半年GDP累计同比增速依然为负,尤其是消费的反弹力度明显偏弱,经济增长并未走上趋势性运行的轨道; 二是“六保”“六稳”和“三大攻坚战”等工作未来有待进一步推进和深化; 三是海外疫情总体尚无好转迹象,且分化十分严重,未来依然面临高度的不稳定性和不确定性; 四是2020年是全面建成小康社会的关键一年,财政政策将继续为实现这一目标提供坚实的保障。 为此,未来我国经济以内循环为主体,依然需要以政府支出为着力点的扩张性财政政策保驾护航。而我国政府部门的杠杆率和赤字水平仍处在良好状态,这为下半年乃至明年财政政策保持必要扩张态势提供了良好的条件和坚实的基础。 近年来,中国经济的宏观杠杆率较为稳定,在外部巨大的不确定性和压力下,适当抬高杠杆水平以保持经济平稳运行是从实际出发的正确举措,无可非议。然而,当下我国企业部门的杠杆水平较高并持续抬升。2008年末至2020年二季度,国内非金融企业部门和实体经济部门的杠杆率分别提高69.2和125.2个百分点,至164.4%和266.4%,从国际看已经属于较高水平。偏高的负债水平将会拖累企业经营和发展,并增加风险。截至2020年二季度,我国居民部门的杠杆率为59.7%,整体水平虽然不高,但近年来增速较快,较2008年末增幅超过200%(图表12),显然已不宜再大幅提升。为此,当前和未来一个时期,为应对可能出现的不稳定性和不确定性,保持内循环的良好格局,政府部门依然有必要、也有条件进一步合理加杠杆。 针对当前存在的问题和下半年面临的不稳定性和不确定性,有效促进以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,在此提出五点有关积极财政政策的建议。 一是适当扩大政府的针对性举债,促进先进制造业投资加快增长。制造业投资占我国投资的30%以上,制造业投资增长乏力,不利于“稳投资”。建议下半年允许一些制造业产业集聚程度较高的省份合计增发5000亿~7000亿元的地方专项债券,同时配以其他融资方式,重点加大对战略性新兴产业企业、高端装备制造企业、军工龙头企业、民营制造业产业链核心企业等实施固定资产加速折旧、研发费用加计扣除、技改补贴、上市补助、单列贷款计划、建设国家级和省级制造业创新中心、基础研究平台等全面扶持政策,推动制造加快投资,加快转型升级。 二是增发国债,加大力度实施支持全国基层医卫体系升级和南方重点地区防洪基础设施改造计划。新冠肺炎疫情对国内医疗卫生体系,尤其是基层卫生体系带来了严峻考验。长期以来,医疗卫生资源分布不均,优质医疗卫生资源大多集中于一线城市、省会及设区市,基层医疗设施和技术水平发展相对落后。6月以来南方多省份洪水泛滥,暴露出相关省市在防洪基建方面存在明显短板。建议下半年中央财政可考虑增发1万亿元国债,专项用于两大领域升级和建设:对全国县(区)及以下医疗卫生软、硬件体系进行全面升级改造;重点用于对四川、重庆、湖南、湖北、江西、安徽等长江中下游省市防洪水利设施的加固改造和流域治理工程。 三是继续实施精准减税,促进消费稳步复苏。为进一步拉动消费增长可考虑从税收让利着手。鉴于汽车在消费中占据举足轻重的作用,建议适当降低购置税、消费税等,以带动汽车消费增长。还可进一步降低餐饮、体育、旅游、住宿、院线等服务行业的所得税、城市维护建设税、教育附加费等税费,以刺激相关服务性消费加速回升。 四是以退税方式加大力度为出口企业纾困。2020年1~6月,全国累计办理出口退税8152亿元,较去年同期下降16.6%。下半年,面对错综复杂的国际政治经济形势和低迷的全球贸易前景,出于“稳外贸”、“保产业链供应链稳定”等考虑,建议下半年可加大对出口企业,尤其是具有全球影响的出口产业链供应链的支持力度,整体提升产品的出口退税率档位;加大财政对部分出口退税负担较重地区的补助力度,确保全年新增出口退税规模在去年基础上有适当增长。 五是积极扩大社会就业规模。建议对线上灵活就业出台税收、补贴等扶持措施,积极鼓励开展形式多样的在线创业和自主就业。对于具备一定规模的网络零售商、淘宝店家,地方政府和金融机构应按小微企业标准提供融资、税收优惠和补贴等扶持措施。建议以适当的补贴和税收优惠积极推动物业管理行业人员队伍优化升级,以此解决部分大学毕业生的就业问题。目前,全国物业管理行业从业人员已近千万人,但就业人员学历偏低和综合素质不强等问题阻碍了城市、社区和小区精细化管理水平的进一步提升。建议各地政府可指导物业行业,适当招募本科以上学历毕业生充实物业管理队伍,如规定物业管理机构拿出3%~5%的名额来定向吸收本科以上人员,以提升物业管理行业的整体素质。
今年两会部署的财政政策和货币政策的力度如何?财政政策理念是保民生还是稳投资?投资是新基建还是老基建?在近日中国财富管理50人论坛(CWM50)举办的“两会解读暨经济形势与政策展望”专题会议上,国家信息中心首席经济师祝宝良针对以上问题作出解读。 祝宝良表示,总理在记者招待会上提出的要发挥市场的作用,要改革、要开放,给其很大信心。他认为,今年的改革重点在两个方面:一是土地制度的改革,二是城镇化和城市群建设。此外,今年改革最大的亮点还在于“放管服”以及放开灵活就业。以下为发言全文: 财政政策和货币政策的力度如何? 总的来看,财政和货币政策在疫情应对方面的力度是足够的。 财政政策方面,这次两会公布的财政政策总量达到了我们的预期,甚至超出预期。我们当时预计财政赤字超过3.5%,发行抗疫特别国债1万亿。抗疫特别国债的用途跟市场预计的不完全一样,这次特别国债直接下达给市县两级政府,用于必要的卫生基础设施建设以及保民生。第三部分是专项债,专项债的规模超过了我们的预想。考虑到去年减税降费政策翘尾5000亿,今年为企业新增减负2.5万亿,财政政策总规模达到11.5万亿,占GDP的比重超过11%,财政政策总量是非常大的。 货币政策方面,政府工作报告对货币政策的描述比市场预期的更加积极,社融和货币供应总量要明显高于2019年,要创设直达实体经济的货币政策工具。 财政政策的理念更多是保民生还是稳投资? 这一轮扩大财政支出里面,用于投资的部分超出了我们的预期。中央财政一般预算支出增加6000亿,比去年多增224亿,安排地方政府专项债券3.75万亿;地方政府一般性预算,财政赤字9800亿,比2019年增加500亿,地方政府一般性财政赤字不能用于经常性支出,必须用于基础设施建设支出。另外抗疫特别国债1万亿,其中3000亿划入一般性预算,7000亿用于基建和保企业、保民生。整体来看,将有5万多亿资金用于基础设施建设,接近财政政策总规模的一半,这个量是很大的。 在保民生方面,我有些担心。对于城镇居民,去年的社保盈余5000亿,今年社保预计短收5000亿,这1万亿可以用在城镇居民的失业保险上,对缴纳社保不超过一年的城镇中的农民工,也可以纳入失业保险,这样就可以覆盖有社保的城镇居民。我最担心的是农村的民生保障问题。农村现在有1700多万农民工没有返城,还有在本地的农民工1.2亿人,这部分人因为疫情受到的损失比较大,用于这部分人的保民生的资金规模可能略显不足。 保市场主体方面,我认为政府应当偿还拖欠企业的两笔钱。一部分是增值税留抵退税,到去年年底预计超过1万亿。另外一部分是新能源企业的补贴款。如果这部分款项能偿还给企业,相当一部分企业可能就可以保住,如果迟迟得不到解决,前期大量投资的资本密集型、技术密集型的制造业企业,将面临非常大的困难。地方政府应当按时偿还企业这两部分款项,但问题在于地方政府是否有能力偿还,目前这部分资金还没有着落。此外,还有政府对一部分银行的注资如何解决的问题。 总的来说,财政政策的力度足够大,其中将近一半资金用于投资也是可行的。但是,用于保企业、保民生的这两部分资金的规模是否足够?这是我比较担心的。 投资“新基建”还是“老基建”? 政府工作报告提出“两新一重”,这个思路是正确的,但是可能实际执行中会以老基建为主,包括城市群的建设和老旧城区改造等。这对于长期拉动经济有好处,但是对于投资的方向还是要做好引导工作。 新基建方面,要通过市场化的手段来引导企业投资,引导产业数据化。 要发挥市场的作用 坚持改革开放 这次总理在记者招待会上提出的给我很大信心的一点是要发挥市场的作用,要改革、要开放。我认为,今年的改革重点在两个方面:一是土地制度的改革,二是城镇化和城市群建设。这两方面应该出台更加细化的政策,把改革推动下去。在推进过程中可能传统基建投资会比较多,要注意将来地方政府隐性债务的问题。此外,今年改革最大的亮点还在于“放管服”以及放开灵活就业。 今年经济相对来说比较困难,我们要留有政策空间,相机抉择,根据疫情走势进行应对。希望下一步政策可以在保民生、保企业方面做得更多、更细。
习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上强调,积极的财政政策要更加积极有为,已经出台的财政贴息、大规模降费、缓缴税款等政策要尽快落实到企业。这是党中央科学把握国内外发展大势、深刻分析新冠肺炎疫情对经济造成的冲击、统揽经济社会发展全局作出的重大决策部署,为今年的财政政策指明了方向路径,提供了根本遵循。2020年积极的财政政策要更加积极有为,大力提质增效,加大逆周期调节力度,扎实做好“六稳”工作,全面落实“六保”任务,确保完成决战决胜脱贫攻坚目标任务,全面建成小康社会。 一、积极的财政政策更加积极有为,是当前经济社会发展的客观需要 积极的财政政策更加积极有为,是全面建成小康社会的必然要求。当前,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,民生领域还有不少短板,脱贫攻坚任务艰巨。今年是全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年,积极的财政政策更加积极有为,有利于推动解决民生领域的突出短板,坚决打赢疫情防控阻击战,打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战,为全面建成小康社会提供坚实支撑。 积极的财政政策更加积极有为,是对冲经济下行压力的现实需要。当前我国经济社会发展仍然面临较大的不确定性,经济下行压力仍在加大。积极的财政政策更加积极有为,通过适当提高赤字率、发行抗疫特别国债、增加地方政府专项债券规模、巩固和拓展减税降费成效等,有助于进一步推动供给侧结构性改革,挖掘内需潜力,激发市场活力,培育内生动力,有效应对经济运行中出现的短期冲击和挑战,实现经济社会持续健康发展。 积极的财政政策更加积极有为,是财政更好发挥国家治理的基础和重要支柱作用的应有之义。新冠肺炎疫情对财政收入增长带来了巨大冲击。今年一季度财政收入出现负增长,预计2020年全年一般公共预算收入将低于上年。与此同时,统筹推进疫情防控和经济社会发展工作,全力保障完成决战决胜脱贫攻坚目标任务、全面建成小康社会,财政支出仍要保持一定强度。积极财政政策更加积极有为,有利于统筹做好疫情防控和经济社会发展工作,保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转。 二、积极的财政政策更加积极有为的主要内涵 积极的财政政策要更加积极有为,大力提质增效,加大逆周期调节力度,有效对冲疫情影响;有保有压,优化财政支出结构,全面实施预算绩效管理;用好地方政府专项债券,防范化解地方政府隐性债务风险。 (一)做好“加法”,坚持“更加积极”的取向。一是增加赤字规模,明确释放积极信号,缓解财政收支矛盾,稳定并提振市场信心。二是落实减税降费,对冲企业经营困难。三是扩大政府投资,对冲经济下行压力。通过抗疫特别国债、地方政府专项债券等多种渠道,增加政府投资,发挥政府投资的撬动作用,有效支持补短板、惠民生、促消费、扩内需。四是加大转移支付,对冲基层“六保”资金需求。进一步加大对地方转移支付力度,在分配时向受疫情影响较大的地区倾斜,落实库款资金提前调度制度及阶段性提高财政资金留用比例等政策以增加地方留用的现金流。五是加强预算平衡,对冲疫情减收影响。全面盘活财政存量资金资产,增加调入中央预算稳定调节基金,大力压减一般性支出,有效对冲疫情带来的减收影响。 (二)做好“乘法”,坚持“提质增效”的发力点。进一步向内挖潜,切实提高财政资源配置效率和使用效益。坚持以收定支的基本原则,运用零基预算理念科学核定支出。财政资金进一步优化使用结构和方式,聚焦民生以及供需共同受益、具有乘数效应的先进制造、民生建设、基础设施短板等领域,集中资金予以精准保障。强化绩效管理,把钱用在刀刃上,防止截留挪用。 (三)做好“减法”,坚持政府过紧日子。节用裕民,中央政府部门带头过紧日子,严控各种一般性支出;地方财政继续压减“三公”经费,严控会议差旅等经费,严禁新建、扩建政府性楼堂馆所。 (四)做好“除法”,坚持防范化解政府债务风险隐患。健全地方政府债务常态化监测机制,强化监督问责,妥善处置地方高风险金融机构风险,着力防范国内风险与外部输入性风险叠加共振,坚决守住不发生系统性、区域性风险的底线。 三、积极的财政政策更加积极有为的具体举措 积极的财政政策更加积极有为,必须坚持以供给侧结构性改革为主线,扎实做好“六稳”工作,全面落实“六保”任务,推动经济高质量发展迈出更大步伐,促进人民生活改善。 (一)保市场主体,重点支持中小微企业和受疫情冲击较大的产业纾困和发展。保市场主体就是保经济基本盘。要不折不扣落实落细各项减税降费政策措施,进一步出台精准、有力度、阶段性的助企纾困政策,加快推动各类企业复工复产和经济社会恢复正常运行。一是加大减税降费力度。通过制度性安排和阶段性政策并举,重点减轻中小微企业、个体工商户和困难行业企业税费负担。继续执行下调增值税税率和企业养老保险费率等制度,适当延长前期出台的部分阶段性减税降费政策的执行期限。二是降低企业生产经营成本。减免国有房产租金,鼓励各类业主减免或缓收房租。政府性融资担保行业减半收费,将综合融资担保费率降至1%以下。三是持续激发市场主体活力。支持打造全链条、专业化的公共服务平台,落实鼓励创业投资发展的税收优惠政策,积极实施小微企业融资担保降费奖补政策。 (二)把保居民就业作为重中之重,千方百计稳定和扩大就业。就业是民生之本,就业优先政策要全面强化。一是统筹用好就业补助资金、职业技能提升行动资金和失业保险基金,调整和加快使用工业企业结构调整专项奖补资金,支持企业稳定现有就业岗位。二是突出支持做好高校毕业生、农民工、退役军人等重点人群就业工作,多渠道促进就业创业。三是加强失业人员基本生活保障和再就业服务,扩大失业保险保障范围。 (三)支持创新发展和产业升级,稳定外贸外资基本盘,保障产业链供应链稳定。坚持巩固、增强、提升、畅通的方针,发挥好财税政策的结构性调控优势,打通产业链供应链上的“堵点”,补上“断点”,推动企业尽快转起来,增强我国经济质量优势。一是推动制造业高质量发展。引导资本、资源向战略关键领域聚焦,促进产业链向中高端迈进。继续支持页岩气、煤层气等非常规天然气开采利用,支持可再生能源健康发展,促进能源结构调整。二是支持科技创新。加大对新冠肺炎疫苗和药物科研攻关的支持力度,健全鼓励支持基础研究、原始创新的体制机制,组建国家实验室,开展赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点。三是稳定外贸外资基本盘。继续支持引导跨境电子商务综合试验区建设,加快培育外贸新增长点。建立健全外商投资促进公共服务体系,引导有序开展对外投资合作。 (四)支持贯彻实施乡村振兴战略,全力保障粮食和重要农产品供应,确保粮食安全。粮食安全是关系经济社会发展全局性、战略性问题。一是构建完善财政支持实施乡村振兴战略的政策体系和体制机制,推动城乡区域融合发展。二是提升国家粮食安全保障能力。强化耕地保护与农田水利建设,深化粮食收储制度改革,完善稻谷、小麦最低收购价政策和玉米、大豆市场化收购加生产者补贴机制。三是落实扶持生猪生产恢复政策,稳定和保障国内猪肉市场供应。 (五)做好打赢脱贫攻坚战财力保障,进一步保障和改善民生。保障基本民生,做好普惠性、基础性、兜底性民生建设。一是坚决打赢脱贫攻坚战。进一步加大财政扶贫投入力度,重点向“三区三州”等深度贫困地区、挂牌督战地区和受疫情影响较重的地区倾斜。继续落实贫困县涉农资金整合试点、产业扶贫、就业扶贫等政策。加快建立健全防止返贫机制。二是支持发展公平而有质量的教育。进一步优化教育支出结构,巩固城乡义务教育经费保障机制,推动解决进城务工人员子女上学难问题。三是推进健康中国战略。巩固完善基本医保住院费用异地就医直接结算机制,稳步提高医疗保险基金统筹层次,继续支持深化公立医院综合改革,加强公共卫生体系建设,推动建设平战结合的重大疫情防控救治体系和应急物资保障体系。四是稳步提高养老保障水平。加快推进全国统筹,加大企业职工基本养老保险基金中央调剂力度,继续划转部分国有资本充实社保基金,确保退休人员基本养老金按时足额发放。大力发展社区养老服务项目。五是全力做好困难群众基本生活保障工作。支持各地做好低保、特困人员救助供养、临时救助等工作。将符合条件的未参加失业保险失业人员按规定纳入低保等救助保障范围。及时启动社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制,努力降低物价上涨对困难群众基本生活的影响。 (六)加大对地方财力的支持力度,兜牢兜实保工资、保运转、保基本民生“三保”底线,确保基层正常运转。中央财政统筹新增赤字、以前年度结转资金、压减本级支出腾出的财力等渠道,切实加大对地方的财力支持力度,有力保障基层运转。积极创新财政资金分配方式,确保资金直达市县基层,直达民生领域。另外,实施好支持湖北省经济社会发展的各项财税政策,推动加快复工复产、复市复业和产业链供应链稳定运行,促进湖北省经济社会全面恢复。 (作者为财政部部长 刘昆)