外交部发言人赵立坚表示，美国国务院和财政部以所谓破坏香港自治为由，宣布制裁11名中国中央政府部门和香港特区官员，美方有关行径公然插手香港事务，粗暴干涉中国内政，严重违反国际法和国际关系基本准则，中方对此坚决反对，予以强烈谴责。 他宣布，针对美方错误行径，中方决定从即日起，对在涉港问题上表现恶劣的美国联邦参议员卢比奥、克鲁兹、霍利、科顿、图米，联邦众议员史密斯，以及美国国家民主基金会总裁格什曼、美国国际事务民主协会总裁米德伟、美国国际共和研究所总裁特温宁、人权观察执行主席罗斯、自由之家总裁阿布拉莫维茨实施制裁。(澎湃)
美国国务院和财政部8月7日以所谓破坏香港自治为由宣布制裁11名中国中央政府部门和香港特区官员。对此，外交部发言人赵立坚10日表示，美方有关行径公然插手香港事务，粗暴干涉中国内政，严重违反国际法和国际关系基本准则，中方对此坚决反对、强烈谴责。他说，针对美方错误行径，中方决定即日起对在涉港问题上表现恶劣的美联邦参议员卢比奥、克鲁兹、霍利、科顿、图米，联邦众议员史密斯，以及美国国家民主基金会总裁格什曼、美国国际事务民主协会总裁米德伟、美国国际共和研究所总裁特温宁、“人权观察”执行主席罗斯、“自由之家”总裁阿布拉莫维茨实施制裁。
香港金管局：外国政府单方面制裁在香港无法律效力 【环球网报道】当地时间7日，美国宣布对部分中国内地及香港官员进行制裁。据港媒8日报道，香港金融管理局(金管局)今天(8日)表示，外国政府单方面的制裁，在港并无法律效力。 报道称，金管局明确表示，外国政府实施的单方面制裁举动，不属于国际针对性金融制裁制度的一部分，在香港亦无法律效力。 同时，金管局提到，由于过往未曾发生同样情况，因而致函认可机构及储值支付工具持牌人，说明金管局的相关要求。金管局表示，认可机构在评估是否继续向在港没有法律约束力的单方面制裁举动中所指定个人或实体提供银行服务时，其董事会和高级管理人员应注意考虑公平对待客户的原则。
美国通过SWIFT对香港地区、中国进行金融制裁的可能性极小，中美全面脱钩的现实条件尚不具备。中国要继续坚决推进改革开放，把中美、中欧，以及中国和世界的利益融合推向更高的水平。对于中国金融机构本身而言，应在美国法律框架内，积极维护自身利益。中国应顺势推动人民币国际化，同时积极推动国内金融市场的全产业链发展。在中美冲突的漫长历史进程中，欧洲国家是至为重要的第三方力量，一定要引起中国的高度重视。中国有必要努力尝试理解欧洲的核心价值理念，实现与欧洲国家求同存异、共谋发展。 近期美国针对香港地区的金融制裁条款引发了市场关注。近年来，笔者所在的研究团队对中等主权国家进行了大量调查和研究，有必要对一些问题进行澄清。 笔者认为，从美国全面制裁伊朗的例子来看，在国际金融市场上纵横几个世纪的欧洲老牌玩家，其尽管不情愿，但是也对美国对伊朗的金融制裁束手无策。因此，对于美国金融制裁的威力确实要有客观、理性的认识。美国对中国（香港地区）某个金融机构实施中等烈度的金融制裁，这种可能完全存在、而且可能性还在上升。 但是，中国已然具有突出的全球系统性重要，是一个“大而不能倒，太关联而不能倒（too big to fail、too connected to fail）”的存在。接下来的全面改革开放，无疑将使得中国的这一地位更加突出。 从美国推动对伊朗进行制裁的过程还可以看到，美伊博弈的天平本身就是极不平衡、极不对等的——在此背景下，美国仍然需要借助欧洲国家、SWIFT来实现整体上对伊朗的合围、封锁。在中美冲突之下，作为中美以外的最重要一极，欧洲是国际经济、金融体系均势当中的关键制衡力量。当前，欧洲国家的主权意识也正在上升和崛起，中国应努力实现与欧洲国家求同存异、共谋发展。 一、美国不能直接控制SWIFT SWIFT的全称是“环球同业银行金融电讯协会”（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications）。看这个名称就可以知道，SWIFT并不是结算体系，但是SWIFT同样非常重要。 即使是在日常最普通的收付款，也要同时进行交易信息的确认，只不过我们可能用微信、电话的方式。而在跨境支付业务中，由于语言不通、安全性和时效性要求高、交易次数和交易对手数量巨大等等原因，跨境支付的信息交互成本高，存在很大的效率问题。而SWIFT（环球同业银行金融电讯协会）支付报文系统覆盖了绝大部分跨境交易，基本掌握了全球跨境支付信息，可以提供高效率、低成本的解决方案。 从机构设置来看，SWIFT总部位于比利时，遵守欧盟和比利时法律。为保证其中立性，SWIFT的25个董事席位按照各国SWIFT报文使用量进行分配，每个国家不超过2个席位。在25个董事机构当中，欧洲国家占据17个席位，美国仅占2席，根据2018年的数据，中国的报文量在SWIFT系统中排名第10，有1个董事席位，目前由中国银行持有。此外，英国和多个欧洲大陆国家拥有和美国相同的董事席位。因此从理论上来看，美国在SWIFT并没有直接的决定权。 二、为什么美国能把伊朗两次踢出SWIFT系统？ 美国对伊朗的金融制裁分两步走，先禁止其使用CHIPS（纽约清算所银行同业支付系统）进行美元交易结算，再禁止其使用SWIFT报文系统。这从逻辑上也是可以理解的，因为动用CHIPS只需要美国单方面的决定，而动用SWIFT涉及到国际社会、尤其是欧洲国家的认可。具体来说： 第一步，2008年11月，美国以核扩散问题为借口对伊朗发起金融制裁，凭借手中的CHIPS系统，直接切断了伊朗使用美元、参与美国金融交易系统的联系。但是这还不够，因为伊朗还可以使用欧元等货币和其他国家的金融系统进行交易。于是第二步，2012年，美欧升级了对伊朗的金融制裁，将伊朗4家重要的银行从SWIFT系统中剔除。值得注意的是，在此之前的联合国安理会投票中，这一制裁方案得到了程序上的通过（中俄两国投了弃权票），因此这轮对伊朗的金融制裁在道义上也得到了欧洲国家和SWIFT的支持。 不过之后又有一些波折：2015年，各方在妥协之下签署了伊核条约，随后伊朗受到的金融制裁也被取消。但是2018年末，特朗普政府单方面宣布退出伊核条约，并再度要求将伊朗踢出SWIFT系统。否则，美国对伊朗的制裁是不彻底的，伊朗仍可以使用欧元等货币进行交易，以及SWIFT报文系统来完成交易。 2018年这一次对伊朗的金融制裁，是美国政府的单方面行为，在道义上联合国安理会没有通过制裁方案、欧洲国家并不支持，在利益上也不符合在伊朗有经济利益的欧盟国家和SWIFT公司的意愿。因此，欧洲国家的董事会机构、SWIFT均不支持对伊朗进行金融制裁。 但是，美国的CHIPS系统（纽约清算所银行美元同业支付系统）在国际支付清算体系中具有绝对优势地位，事实上SWIFT也难以脱离CHIPS而独立存在。这相当于跨境支付的信息业务本身，实际上难以脱离跨境支付业务本身。这就给了美国“挟天子以令诸侯”的潜在可能性。最后在美国的强迫、威胁之下，欧盟董事会机构和SWIFT只得两害相权取其轻，无奈地接受了美国的过份要求。 伊朗被踢出SWIFT之后的结果确实是严重的。SWIFT的网络效应强，而且各国金融机构的使用也具有路径依赖。因此，各国几乎都依赖于SWIFT进行跨境支付的报文传送服务，一旦切断某个金融机构与SWIFT系统的联系，则该机构的跨境业务报文成本将大幅上升、甚至难以进行。2012年、2018年经历两次被踢出SWIFT之后，伊朗经济、金融活动就受到了显著影响。仅从贸易角度来看，与金融制裁之前的2011年相比，2019年的伊朗-欧盟双边贸易规模下降了85%，降至57亿美元，2019年伊朗-美国的双边贸易规模下降了68%，降至0.75亿美元（数据来源为IMF，国际贸易方向DOT数据库）。 三、从伊朗被踢出SWIFT系统可以得到什么启示？ 从理论上来看，美国政府将伊朗踢出SWIFT需要有以下4个层面的行动。第一步，美国政府要具有明确的意愿。第二，在此背景下，美国使用单边的CHIPS系统对伊朗进行制裁，这具有更早的优先序、不需要其他国家的支持（本文聚焦于讨论SWIFT问题，CHIPS问题需要另外单独分析，但两者也有一些关联）。第三，在联合国通过制裁方案，得到国际社会的支持，尤其是要得到占有17/25董事席位欧洲国家的支持。第四，欧洲国家的态度，是美国通过SWIFT对伊朗进行制裁的关键第三方力量。如果欧洲国家和SWIFT不同意，美国就要使用其美元霸权和其他渠道的压力来威胁欧洲国家和SWIFT就范，这时候欧洲国家需要进行利弊权衡。从现实主义来看，由于伊朗的经济、金融体量小，与欧洲国家的往来关系也远远谈不上举足轻重，最后欧洲国家选择了接受美国的制裁方案。但实际上美国的这种做法也引发了欧洲的强烈不满，欧洲也为此采取了行动。 可见，从欧洲国家以及SWIFT自身利益和独立性角度来看，一个多元化的国际货币体系显然对期更为有利。尤其是考虑到英、法、德三国金融机构都受到国美国巨额罚金的痛苦历史，欧洲国家对于国际货币体系的过度美元化也有着切肤之痛。在过去几年，法德等国家的高级别官员、欧盟重要领导人等均在不同场合就去美元化进行过呼吁。 而且这种口头呼吁也开始付诸行动，尽管相关做法的效果并不理想。2018年末、2019年初，英法德三国开始酝酿INSTEX系统（贸易互换支持工具），试图规避美国强加的金融制裁，继续和伊朗保持经济往来，不过实际上也收效甚微（关于INSTEX的具体内容请参见：徐奇渊、周学智《应对美国金融制裁：中期的现实主义、长期的理想主义》，《财经》，2019年8月）。 在国际金融市场上纵横几个世纪的欧洲老牌玩家，也对美国的金融制裁束手无策（当然，关键还是利弊权衡的天平完全倒向了美国）。从这一点来看，对于美国金融制裁的威力确实要有客观、理性的认识。但是欧洲国家毕竟迈出了重要的一步，已经表达了欧洲人对于美国使用霸权制裁伊朗的强烈不满立场。同一段时间开始，欧洲的政治人物和智库机构甚至超出金融领域范畴，从多个维度对“欧洲主权”问题进行反思。 四、为什么香港地区和中国被踢出SWIFT的可能性极小？ 香港地区和中国被踢出SWIFT的可能性极小，除非美国政府严重发疯。不过现在美国政府也差不多疯了，所以要对最糟糕的情况有所准备、要有理论研究和金融政策上的准备。但是，即便美国政府严重发疯，香港地区和中国被踢出SWIFT也不是没有条件的。从前面美国主导将伊朗踢出SWIFT系统的4步过程来看，有以下条件： 第一步，美国有没有意愿、美国这么做成本有多大？对于伊朗来说，其经济、贸易体量小，出口产品种类单一、以石油为主。而美国的石油产量在近年来持续上升，甚至有望实现能源独立。因此，美国在贸易方面对伊朗几乎没有依赖关系。2011年，在美国通过SWIFT对伊朗实施制裁之前，伊朗-美国双边贸易量仅为2.3亿美元，不及美国对外贸易总额的万分之一。金融往来方面，美国和伊朗的互相依赖关系更小。因此紧接着第二步，美国使用CHIPS系统，单边切断了伊朗通过美国金融系统进行美元交易的联系。 需要说明的是，伊朗是目前被踢出SWIFT系统的唯一经济体，虽然俄美关系曾经高度紧张，俄罗斯的部分金融机构也在美国的二级制裁名单当中，但是至今俄罗斯机构总体上仍然存在于SWIFT系统当中。。 第三步，要将香港地区和中国踢出SWIFT，还要获得国际社会的支持，尤其是得到占有17/25董事席位欧洲国家的支持。从道义的层面来看，中国本身就是联合国安理会常任理事会，因此不可能在多边层面通过制裁方案。 当然，如果美国要逼迫欧盟国家和SWIFT就范，对香港地区和中国实施制裁呢？（前述第四步）——可能性极小。 原因是，香港地区、中国与美国、欧洲国家都存在广泛的经贸、金融联系，甚至中国同时是全世界120多个经济体的最大贸易伙伴。在全球经济、金融体系中，中国已经是一个too big to fail、too connected to fail的存在。因此，在极端情况下，如果欧洲国家以及世界各国因为和中国存在交易，将导致欧洲和中国全都受到美国制裁，那相当于美国自动脱钩于整个世界了。 仅从贸易领域来看，2019年中美双边贸易总额为5589亿美元，是2011年伊朗-美国双边贸易总额的2386倍。2019年，中国和欧盟的贸易总额为6271亿美元，是2011年伊朗-欧盟双边贸易总额的16.5倍（粗略比较，没有考虑通胀因素）。香港地区与欧盟、美国的双边贸易，也远远超过伊朗。更重要的是，香港地区是远东地区的国际金融中心，汇聚了大量美国、欧洲的金融机构的中国区或亚太区总部。就中国内地而言，其在直接投资领域、金融投资领域与欧洲、美国的双向联系就更加密不可分。且不说中国在欧美持有的直接、间接投资的利益，美欧外资企业在中国同时都有巨大的商业利益。当前，外资金融机构已经持有中国A股流通股总市值的6%以上，同时持有中国国债市场市值的近10%，两者合计已经超过4万亿元人民币。而且至今外部资金还在持续流入香港地区市场，港元兑美元汇率正处于强方兑换保证区间。 同时，中国的金融市场也越来越具有全球系统性的重要性。2015年夏天的股灾和外汇市场压力，直接导致当年9月美联储罕见地考虑了外部因素、推迟加息时间。在全球商业银行的总资产排名中，中国四大行基本占据了第一方阵。在全球银行业监管机构圈定的“全球系统重要性银行”当中，四大行全部入选其中。还有一个重要的事实是，由于巨大的经济体量和跨境交易活动，中国金融机构总体上仍然是美元系统当中最重要清算商之一。 可以说，只要香港地区、中国保持与美国、欧盟具有这种紧密的经济、金融联系，美国就难以切断CHIPS系统，从而更加难以劝说欧盟国家支持其切断SWIFT系统。由于中国同时是全世界120多个国家的最大贸易伙伴，并且与世界各国存在广泛的直接投资、金融交易联系，甚至对中国机构进行全面的、整体的长臂管辖也是不现实的（关于长臂管辖及其与金融制裁的关系，请参见：徐奇渊、周学智《应对美国金融制裁：中期的现实主义、长期的理想主义》，《财经》，2019年8月）。 五、美国《香港自治法案》关于金融制裁到底说了什么？ 7月14日，特朗普签署的《香港自治法案》成为法律。对此法案的曲解甚广，一时间，误导式的解读甚嚣尘上。但实际上，这一法案到底说了什么？从原文来看： 其一，该法案全文都没有提及SWIFT，正如前文所述，这也是美国单方面法律无权涉及的内容。其二，与美国针对伊朗等国的制裁法案不同，法案似乎有意避免使用“冻结”（block）一词，也避免使用“designate”一词（具体参见任清、霍凝馨，《美国《香港自治法案》主要内容及简要分析》，环球律师事务所，2020年7月15日）。 其三，根据该《法案》的第7（b）条第5点，直接相关的制裁措施是“对于被制裁的外国金融机构，禁止其与任何其他金融机构之间的信用转让或支付，只要该转让或支付在美国管辖权范围内、且涉及到这一受制裁的外国金融机构”。值得注意的是，这里的支付交易禁止也在“受美国管辖权”的范围内。 何为“管辖权”（jurisdiction）？一般的来说，管辖权分为属人的管辖权（personal jurisdiction）、属事项的管辖权（subject matter jurisdiction）。其中，前者是指一国对有其国籍的自然人、法人和船舶享有管辖权。而后者是指，需要起诉原因事项发生在美国，或者合同签订或主要履行地在美国等等情况。法院要综合情况具体案例具体分析。如果上述两点都满足，则一般情况下美国就对这个案子具有管辖权，进而符合7（b）第5点的制裁条件。近似地来说，被禁止的交易在美国的管辖权范围之内，因此其范围就受到了一定的限制和约束。 其四，对于被列入制裁范围的机构，不一定马上进入受制裁状态，可以有最长1年时间的延迟。此外，该法案还有专门的豁免、终止、例外内容，为后续操作留下了诸多回旋空间。 六、五点结论 第一，美国通过SWIFT对香港地区、中国进行金融制裁的可能性极小，中美全面脱钩的现实条件尚不具备。回顾美国制裁伊朗的过程，美国从2005年开始对伊朗实施经济制裁，三年后切断CHIPS，2012年切断SWIFT。从伊朗受制裁的渐进升级过程来看，冷战、热战的前提是：第一步双边经济脱钩、第二步双边金融脱钩。而目前，中国与美国、欧盟的经贸、金融联系极为紧密，我们需要保持这种联系。 第二，对中国的另一个启示，要继续坚决推进改革开放。除了改革开放本身的应有之义以外，我们还要注意：一方面做大，做到更加too big to fail，另一方面要继续融入世界经济，做到更加too connected to fail。而且，融入世界经济的方式是双向的，美国关上了一扇窗户，这并不妨碍中美经济进一步融合，中国可以向美国多开一扇窗户，把中美、中欧，以及中国和世界的利益融合推向更高的水平，而不是相反。 第三，即使对香港地区、中国内地的全面金融制裁风险极小，但是对单个金融机构来说，局部、中等烈度的精准制裁完全是有可能的，而且这种可能性正在上升，这是一个比较现实的问题。对于中国金融机构本身而言，应在美国法律框架内，积极维护自身利益。 第四，中国应顺势推动人民币国际化，同时积极推动国内金融市场的全产业链发展。（1）美元已经开启了弱周期，要抓住这一有利时间窗口期，推动人民币汇率形成机制向充分的弹性汇率制转变，同时完善人民币外汇市场的风险对冲工具及其流动性。（2）在贸易和投资领域，对于中国有谈判能力和定价权的情况，应争取更多使用人民币计价和结算。（3）完善熊猫债的基础设施建设，推动境外和多边金融机构在华发行人民币债券。（4）对于已经陷入美国金融制裁的中国金融机构，既来之则安之，要让这些机构充分发挥其应有的作用。（5）中国迫切需要打造完整的现代金融服务体系产业链，尤其是海运金融服务体系这类卡脖子的环节。不过总体上，中国金融体系在开放的过程中，还要补很多课，需要协调好对内改革和对外开放的顺序问题，国内金融市场改革也需要加速、加力。 第五，在中美冲突的漫长历史进程中，欧洲国家是至为重要的第三方力量，一定要引起中国的高度重视。从推动伊朗金融制裁的过程可以看到，美伊博弈的天平本身就是不平衡、不对等的。在此背景下，美国仍然需要借助欧洲国家、SWIFT的力度来实现整体上对伊朗的合围、封锁。在中美冲突之下，作为中美以外的国际经济、金融秩序的最重要一极，欧洲是国际均势当中的关键制衡力量。而且欧洲国家的主权意识也正在崛起和上升，中国有必要努力尝试理解欧洲的核心价值理念，实现与欧洲国家求同存异、共谋发展。 本文发表于《财经》2020年7月21日
走出去智库观察 7月以来，特朗普签署《香港自治法》、美国政府发布南海声明、对华为等中国科技公司员工实施签证限制……一系列事件接踵而来，而其中“香港有可能被除名美国国际支付体系SWIFT”的影响更广泛。 走出去智库（CGGT）观察到，美国对朝鲜、伊朗、俄罗斯等国发动了长达数年的金融制裁，违反禁令的金融机构受到美国的严厉处罚，包括巨额罚款、吊销执照，甚至被追究刑事责任等。为摆脱被美国束缚或制裁的被动处境，不少国家都尝试建立自己主导的新国际收付清算体系。 针对美国对华政策及相关措施，走出去智库（CGGT）特约法律专家、北京大成总部高级合伙人蔡开明律师团队每天进行跟踪分析，并发布《出口管制、经济制裁、数据保护、贸易救济、反商业贿赂快讯》，如有需要可在智库公众号后台留言。 中国如何应对美国的金融制裁？今天，走出去智库（CGGT）刊发国家金融与发展实验室高级研究员郑联盛的文章，供关注美国金融制裁的企业管理者参考。 要 点 1、在美国金融制裁的政策框架中，美国可以就一个国家的私人部门银行、国有或国家控制银行以及中央银行这三类机构进行差别化、针对性的制裁。 2、根据美国紧急状态的相关法律，美国总统具有宣布紧急状态的权力并可实施与紧急状态相关的政策，包括对相关实体进行各种程度的金融制裁。其中最高级别的制裁就是针对特定国家的敌对性经济制裁，包括冻结甚至罚没该国资产，罚没的范围包括但不限于银行存款、股票和债权等。 3、出于未来风险防范的要求，相关部门、机构应该针对美国金融制裁清单进行全面梳理，明晰与美国金融制裁对象的关联程度、制裁内容、潜在影响以及应对之策。 正 文 国家金融与发展实验室高级研究员 一、美国金融制裁的主要模式和影响 美国财政部主导了美国对外金融制裁的政策制定和实施，通过国家制裁、清单制裁和行业制裁等类别对外实施不同程度的金融制裁，甚至在对伊朗金融制裁中采用次级制裁。国家制裁、清单制裁和行业制裁等类别的制裁项目经常出现交叉，比如对一个国家的制裁可能有清单制裁也可能有行业制裁。为了进一步了解美国金融制裁的影响，本文根据被制裁方来进行模式区分，梳理对个人和私人部门银行、国有大型金融机构、中央银行以及整个国家金融资产等进行制裁的影响。值得注意的是，经过数十年的实践和发展，美国金融制裁体系已经比较复杂，因此，类别划分和模式区分不是十分严格。 对个人和私人部门银行的单点制裁 在制裁措施和清单方面，美国根据制裁名目、特定国家和严重程度等构建了以SDN清单和综合制裁清单为支撑的制裁措施和清单体系。根据过去较长时间的经验，针对中国相关实体的制裁主要涉及核武器与大规模杀伤性武器（NPWMD）、毒品交易（SDNT）、全球恐怖主义（SDGT）等主题型制裁项目以及针对朝鲜、伊朗、叙利亚、俄罗斯等国别型制裁项目，其中与针对朝鲜、伊朗等国的制裁相关的最多。 综合制裁清单以及SDN清单制裁的对象主要是个人、企业、私人部门金融机构等。这些措施可能会对相关实体本身产生较大的影响，但仍是一种个案式的制裁，不会对一个经济体带来重大的金融风险和金融安全问题。比如，2014年6月法国巴黎银行为美国实施制裁的国家转移资金而被罚款89.7亿美元，一度使该银行经营陷入波动。再比如，美国对中国某银行等的制裁主要是由针对伊朗的金融制裁项目所产生的“连带”制裁，对该银行的经营产生了显著的负面影响。对个人和私人部门银行的单点式制裁是美国“聪明制裁”的基本支撑。 对国有大型金融机构的制裁 在美国金融制裁的政策框架中，美国可以就一个国家的私人部门银行、国有或国家控制银行以及中央银行这三类机构进行差别化、针对性的制裁。在相关制裁项目下对个人、企业、私人金融机构或小型金融机构进行制裁之后，如果事态升级，那么美国可能根据相关法律和制裁项目对国有或国家控制的金融机构进行制裁。比如，特朗普政府退出伊朗核协议后，伊朗首家政府全资控股银行——伊朗商业银行（Tejarat Bank）受到美国金融制裁且进入SDN清单，这使得该银行无法在伊朗国外进行业务操作。在以中国为国别的制裁清单中，伊朗商业银行亦在列，这代表中国金融机构不能与其发生业务关系，否则就将成为美国金融制裁的连带实体。 由于国有或国家控制金融机构一般为大型机构或系统重要性机构，针对国有或国家控制金融机构进行制裁，会带有一定甚至明显的政治和安全意图，是一种针对性强、打击度高、破坏力大的金融制裁。第一，可能引发系统重要性问题。一般而言，国有大型金融机构都是各个经济体具有系统重要性的金融机构，倘若被制裁特别是进入SDN清单，那么对这些银行可能带来重大的打击，甚至可能引发系统重要性问题，以至爆发系统性金融风险以及整个金融体系的崩溃。第二，可能形成“金融孤岛”。假如一家国有银行被制裁，特别是进入SDN清单，绝大部分国际和国内金融机构都不敢与其发生业务往来，被制裁机构将成为“金融孤岛”。第三，可能更广泛地引发经济社会问题。大型国有或国家控制金融机构涉及较大规模的金融消费者，比如规模巨大的储户。一旦该机构被制裁导致业务运行停摆，那么可能引发严重的挤兑事件，甚至演化为严重的社会稳定问题。 美国对俄罗斯的金融制裁就采用了对大型企业和银行重点打击的方式，给俄罗斯造成了较为严重的冲击。2014年3月克里米亚地区脱离乌克兰独立并申请加入俄罗斯联邦，以美国为首的西方国家对俄罗斯发起多轮制裁，其中的金融制裁力度空前。美国率先冻结了7名俄罗斯官员和包括国有企业在内的17家俄罗斯企业在美境内资产，之后美国和欧盟又联合禁止俄罗斯国有金融机构参与欧洲金融市场交易，要求维萨（Visa）和万事达（MasterCard）停止向俄罗斯被制裁银行提供支付服务，限制俄罗斯能源和科技企业等的融资。其中，2014年7月俄罗斯前两大银行（俄罗斯联邦储蓄银行和俄罗斯外贸银行）被欧盟制裁，随后9月俄罗斯联邦储备银行被美国制裁。金融制裁给俄罗斯金融体系的稳定性带来了较大冲击，评级机构下调俄罗斯主权信用评级，卢布出现大幅度贬值，2014年当年超过1515亿美元资金流出俄罗斯，俄罗斯与外部的支付清算受到重大破坏。 对中央银行的破坏式制裁 中央银行是一个国家主权重要的支撑机构，对中央银行实施制裁可能使得两个经济体进入一种准战争状态。因此，对于中央银行的制裁一般十分慎重。2019年9月20日，美国宣布对伊朗实施“最高级别制裁”，即对伊朗中央银行、伊朗国家发展基金以及一家伊朗企业进行制裁。这是美国首次针对一家中央银行进行的全面制裁。伊朗中央银行在美国的资产将被冻结，更严重的是，绝大部分其他中央银行不敢与伊朗中央银行进行交流合作，使得伊朗中央银行的外部连接被破坏，而美国的政策目标就是要对伊朗中央银行的对外合作进行破坏式打击。 中央银行受制裁可能引发重大的金融稳定和金融安全问题。首先，中央银行境外资产被冻结将弱化金融稳定的基础。部分央行的境外资产，比如外汇储备投资，是其所在国家金融稳定和金融安全的物质保障。境外资产被冻结以至罚没，将动摇金融稳定的基础。其次，央行被制裁可能引发信用评级下调。央行是一个经济体金融体系的核心，央行受制裁可能会使金融稳定受到较大破坏，评级机构可能下调所在国家的主权信用评级，引发重大信用风险。再次，央行被制裁基本上代表所在国丧失国际融资机会。由于资产被冻结、评级下调以及信用风险加剧等原因，该央行、所在国商业银行以及其他企业难以在国际金融市场开展融资。最后，央行被制裁可能弱化了央行职能。该央行的货币政策、金融稳定等职能可能受到破坏，比如，市场对其最后贷款人职能的发挥将持怀疑态度。部分投机资金可能刻意做空所在国的金融资产，冲击其汇率制度等。 对特定国家的紧急资产冻结 根据美国紧急状态的相关法律，美国总统具有宣布紧急状态的权力并可实施与紧急状态相关的政策，包括对相关实体进行各种程度的金融制裁。其中最高级别的制裁就是针对特定国家的敌对性经济制裁，包括冻结甚至罚没该国资产，罚没的范围包括但不限于银行存款、股票和债权等。 1941年12月7日珍珠港被偷袭后，美国于12月26日宣布冻结日本在美国的全部资产，总数约1.3亿美元，并将日本所有的金融资产、进出口贸易资金都置于美国政府的管制之下。朝鲜战争爆发之后，因中国参战，1950年12月16日美国宣布冻结中国在美国的财产和资金。2018年6月底，特朗普总统一度企图启动《国际紧急经济权力法》的紧急状态条款对中国极限施压。一旦该法的紧急状态条款被开启使用，美国就可以对被制裁国实行贸易禁令、冻结并没收该国持有的美国资产。 美国冻结海外实体资产主要依托贸易隔离、美元结算账户系统冻结特定账户资产和依托第三方机构冻结资产等方式分别或者交织进行。在贸易隔离方面，主要是阻断两个经济体之间的贸易和资金往来，这使得被制裁方通过贸易渠道转移资产十分困难。在美元结算账户体系方面，国家和个人都可以设立美元账户，并且账户相互独立。资金结算账户系统分为一级存储和二级存储，一级存储是实体直接在美国金融系统开设的账户，二级存储是实体在其他国家金融机构在美国的分支机构或在其他国家金融机构开设的美元账户。二级存储账户一般需要通过美国的金融机构通汇账户连接美元结算体系。美国启动对特定实体的资产冻结时，就可以直接冻结一级存储账户上的资产，同时可以通过第三方来冻结二级存储账户上的资产。虽然大部分第三方金融机构不属于美国金融监管或司法管辖的对象，但是，它们与美元支付结算体系相连接且担忧被美国直接制裁，基本上采取与美国政府合作的态度，配合美国实施资产冻结，这使得美国实施的资产冻结可以跨越美国本土。紧急状态下的敌对式资产冻结，对于一个经济体的海外资产将带来致命性损害。但是，美国在考虑该政策选项时，需要考虑被制裁方的实力与反应，特别是从金融摩擦转变为全面对抗甚至战争的可能性。因此，针对一个国家的全面资产冻结应当是一个非常审慎的决策。 二、中国的政策应对 从美国对外政策的变化趋势来看，特朗普政府的行为方式发生了重大变化，美国可能使用包括金融制裁在内的诸多政策工具来实现其政策目标，而不管这种政策是否符合美国长期的行为路径或者其自身设定的规则体系。近期，美国政府单边主义有所强化，对金融制裁的运用更加频繁，对中国的各类制裁也在强化。在一个不平等、不平衡和不稳定的美元霸权体系中，中国应该运筹帷幄、多措并举、前瞻布局，从而有效应对包括金融制裁在内的美国多样化制裁的潜在风险。 积极深化多边合作，维系国际秩序稳定性 美国近期发起的诸多贸易摩擦、金融制裁等体现了美国的单边主义，与国际社会多边化和合作化的趋势背道而驰，美国正试图改变第二次世界大战以来的国际政治经济秩序。中国应该充分利用国际金融组织的相对中立性来评估美国政府在金融货币领域的政策公信力。中国应当积极主动地与联合国国际货币和金融体系改革专家委员会、国际货币基金组织、世界银行、国际清算银行等国际组织进行合作，强化国际社会对人民币汇率政策和币值决定市场化改革的认识，强化人民币汇率与经济基本面相符的基本判断，强化国际社会对美联储独立性和公信力的讨论，同时致力于维系现有国际金融体系规则与秩序的相对稳定性，并寻求多边合作来改善现有秩序。最后，中国应当与美方保持沟通和交流，求同存异，共同维护国际金融体系的稳定性。 全面跟踪美国金融制裁政策、工具及其影响 建议常态化跟踪美国金融制裁的政策演进。过去几年，美国金融制裁政策发生了较大的变化，尤其是特朗普政府单方面破坏伊朗核协议后，美国对伊朗的金融制裁不断升级，伊朗国民卫队和伊朗中央银行先后成为首个被制裁的政府机构和中央银行。美国的制裁政策、工具和力度都在不断变化。2019年3月美国财政部调整了制裁的清单体系，相关的政策框架、制裁举措和政策的影响可能会发生新的变化。 系统梳理美国金融制裁涉及的中方人员和机构 目前中国有多个实体被美国制裁。虽然这对国家的整体冲击还不大，但是，出于未来风险防范的要求，相关部门、机构应该针对美国金融制裁清单进行全面梳理，明晰与美国金融制裁对象的关联程度、制裁内容、潜在影响以及应对之策。同时，针对受到制裁影响的不同类型的人员、机构及企业等采取差异化政策，尽力支持与国家经济发展、金融稳定和国家安全紧密相关的实体，并且尽量避免中国实体被列入美国金融制裁清单。 加速完善人民币支付清算系统 支付清算下的隔离式制裁以及对个人和金融机构的单点式制裁是美国惯用、常用的金融制裁手段。受到此类制裁时，相关支付清算系统陷入困境，一些经贸活动被迫中止。因此，应该加快推进人民币支付清算体系建设，尤其是将与国家安全紧密相关的能源、粮食、矿产、基础原材料等的经贸交易、支付、清算纳入其中，形成一个完善的支付清算系统。2019年1月31日英国、法国和德国宣布建立“支持贸易往来工具”（INSTEX），这是一个以迂回方式来与伊朗或其他经济体进行交易的系统，也是一个备份系统。此系统的开启主要是对美国将SWIFT等全球金融公共基础设施予以私用的一种应对。INSTEX的系统总部设在法国并于2019年6月正式开启，但由于受制于各种因素，该系统至2019年9月底还没有实质性地开展业务。中国应当借鉴欧洲经验，考虑构建一个“备份”支付清算体系。 加快“阻断法”立法，对冲域外管辖权 “阻断法”是某一司法管辖区用于阻止外部其他司法管辖区的法律在其境内生效的法律，专门用于应对域外管辖。美国的域外管辖在“9·11”事件后取得重大突破，未来可能进一步强化。欧盟的应对之策是制定“阻断法”。制定“阻断法”就是以法律形式明确不承认美国法律对于本国企业的适用性，通过立法的方式打破美国单边制裁的有效性，维护本国企业和个人在海内外的合法经营权益。“阻断法”可能无法完全应对域外管辖的风险，但是，可以给相关企业、机构提供一种缓冲机制，在一定程度上降低美国金融制裁不可预见性和随意选择性的损害程度。 考虑构建中国版金融制裁政策体系 中国与世界经济互动不断深化，外国金融机构和大型跨国公司对于中国经济的依赖程度在不断深化。因此，特定的金融制裁政策可作为“针锋相对”“以牙还牙”的政策储备。可借鉴美国、英国、欧盟等发达经济体的经验，构建中国金融制裁政策框架特别是设置被制裁实体清单及其标准。 深化金融体系市场化改革 在美元霸权体系下，金融制裁具有不对称效应。即使被制裁方作出完备的政策应对，美国仍具有一定的优势地位。对于与中国直接相关的金融制裁，尤其是针对国有金融机构、中央银行以及全面的“敌对式”制裁，美国会十分谨慎，因为这不仅可能对中国金融体系造成系统性冲击，也可能给美国自身金融体系以及全球金融体系造成巨大的破坏。当然，对于这种金融安全领域的小概率但具有系统破坏性的外部冲击，中国应当做好相应的政策应对准备。 更重要的是，中国应该做好“家庭作业”，深化经济金融体制和机制改革，进一步深化金融开放，完善利率市场化、汇率形成机制与国债收益率曲线建设，提升内部金融体系的韧性和弹性。中国应当完善会计和审计制度，防止美国以此为借口制裁中国的相关实体；加快推进金融市场开放，更多地引入美国、英国、欧盟等经济体的金融机构，形成微观层面的经济金融利益共同体。同时，以内外两个市场统筹为支撑，对金融市场开放进行再评估，在金融安全和稳定的前提下，加快推进金融市场开放，提升内外市场一体化水平。未来国家之间的合作共融是大趋势，中国应该进一步深化改革开放，构建中国与世界经济互动的开放型经济新体制。
外交部发言人汪文斌20日在例行记者会上表示，美方根据国内法对他国实施单边制裁和所谓“长臂管辖”，违反国际法和国际关系基本准则，损害别国正当、合法权益，这是不得人心的，中方对此一贯坚决反对。 有记者问：据报道，欧盟外交与安全政策高级代表博雷利17日发表声明表示，对美国越发频繁地制裁或威胁制裁欧洲公司深表关切。在伊朗、古巴、国际刑事法院以及近期的“北溪2号”、“土耳其流”项目等问题上均出现该趋势。欧盟反对第三国对从事合法业务的欧洲公司实施制裁，认为制裁的域外适用违反国际法。中方对此有何评论？ 汪文斌表示，我们注意到欧盟方面有关声明。美方根据国内法对他国实施单边制裁和所谓“长臂管辖”，违反国际法和国际关系基本准则，损害别国正当、合法权益，这是不得人心的。中方对此一贯坚决反对。中方支持世界各国按现行国际通行规则开展正常的国际合作。
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