资料图：伊朗高级核物理科学家穆赫辛·法赫里扎德11月27日遇害现场。（图片来源：路透社）当地时间11月7日，英国、法国和德国三国外交部发表联合声明，反对伊朗扩大核计划。声明称，伊朗近期计划再安装3组离心机的行为与伊核协议“背道而驰”，这一举动“令人深感担忧”。此外，英法德三国认为，伊朗议会近日批准《反制裁战略法案》扩大伊朗核计划的举动，“与伊核协议和伊朗的广泛核承诺相左”。三国表示，如果伊朗还想“保留外交空间”，就不应该通过上述法案，否则将危及维持伊核协议所做的共同努力，并可能损害与即将上任的美国新政府恢复外交关系的重要机会。显然，在特朗普政府持续加大对伊朗制裁力度和伊朗高级核科学家法赫里扎德被暗杀所引发的紧张势态日益升级之际，一直极力斡旋、希望维系伊核协议的欧洲国家有些坐不住了。但从这份明显有“拉偏架”嫌疑的共同声明来看，欧洲国家也清楚，解决伊核问题的钥匙并不在自己手中。伊核协议2015年签署，到现在不过短短5年多时间，却已经面临生死关头，归根结底，是美国政府长期敌视伊朗、视国际协约如“粪土”、一切行动以“美国利益第一”的单边主义和霸权主义外交政策的结果。更为糟糕的是，过去数周以来，美国政府不但再度加大了针对伊朗的制裁力度，其滥用长臂管辖措施也达到了新的高度：12月3日，美国以参与化学武器研究为名，对伊朗一团体和一名个人实施制裁；11月28日，美国以涉嫌协助伊朗发展导弹计划，对中国及俄罗斯企业实施制裁；11月18日，美国宣布对包括伊朗最高领袖哈梅内伊旗下基金会在内的多个伊朗团体和个人实施经济制裁；11月10日，包括一家香港公司在内的6家公司和4名人士被美国财政部列入制裁名单。根据美国新闻网站Axios11月8日披露，特朗普政府计划到2021年1月20日之前，每周出台新的制裁措施。在英国《卫报》看来，这些措施的根本目的，就是确保拜登政府上台后，美国和伊朗不会重返谈判桌，而是被困在一个不停升级的危险游戏中。可以说，这种困局让一直努力在伊朗和美国之间扮演调停人角色的欧洲更加尴尬。作为伊核谈判的发起方和主要参与方，欧洲一直将伊核协议视为21世纪以来欧洲最重要的外交成果。但夹在美伊中间的欧洲，过去2年多时间里却几乎没有什么主动作为的空间。今年3月，法国、德国和英国三国成功通过“贸易互换支持工具”（INSTEX）完成了与伊朗的第一笔转账，然而在美国的制裁大棒和长臂管辖威胁之下，INSTEX机制始终未能发挥效用。伊朗《德黑兰时报》称，该机制“政治象征意义远大于经济意义”。原伊朗外交部发言人阿巴斯·穆萨维就曾讽刺说，欧洲国家采取的行动是“被动和软弱的”。对欧洲而言，伊核协议不是解决伊朗核问题的最佳路径，但却是一个符合欧洲利益的政治解决方案。然而，美国与伊朗持续40多年的对立导致两国信任难建，加上美国政府外交政策长期大幅摇摆的现状，决定了伊核问题的解决不会一帆风顺。特别是在当下伊美之间斗争加剧、美国现政府行为高度难以预测的情况下，新一届美国政府在应对伊核问题上的政治和外交空间也在被压缩，寄望于美国新政府回归外交途径、挽救伊核协议的欧洲，恐怕也很难在外交层面有更多作为。（聂舒翼）本文系版权作品，未经授权严禁转载。点击“海外网评”，读懂中国与世界。
我们奉劝美方，尽快收起制裁成瘾的把戏，尽早收敛霸道成性的做派，摒弃冷战思维和意识形态偏见，立即停止干涉中国内政，不要在错误的道路上越走越远 长期以来，单边制裁可谓美国外交“驰名全球”的招牌。近日，美方故伎重施，以中国全国人大推进涉港国安立法为借口，肆无忌惮地抛出制裁威胁，又上演了一出无视国际关系基本准则的霸凌闹剧。必须严正指出，中国政府和人民决不容许任何势力挑衅中国国家主权、安全、发展利益，无论过去、现在还是将来，任何干涉中国内政的企图都不会得逞。 美方炒作制裁的分贝越高，越暴露出他们背离国际道义的本质。涉港国安立法纯属中国内政，中国推进相关立法合情合理合法，符合包括香港同胞在内的全体中国人民的切身利益。显而易见，美国一些政客不甘心看到香港长期稳定发展，挖空心思罗织各种莫须有的罪名，威胁对香港实施制裁。美方出台措施限制中国留学人员赴美签证，又威胁调查在美上市的中国企业，上述做法严重违背市场竞争原则，完全违背中美两国人民开展友好交流的愿望，必将进一步损害中美经贸关系和两国关系的社会基础。越来越多人质问，美方一向高调标榜的“开放自由”跑到哪里去了？事实证明，美国一些政客的头脑里根本就没有什么国际道义和外交公理，只有“合则用、不合则弃”的市侩心态和卑劣手段。 “手里拿着锤子，看什么都是钉子。”对于美方的制裁把戏，世人早已看清。在处理国际事务时，美方一贯抱着唯我独尊的霸权心态，倚仗本国的某些优势，动辄对他国实施单边制裁，毫无国际规则意识可言，已成为影响正常国际秩序的破坏性因素。美国罗德岛大学教授尼科莱·佩特罗在《美国制裁成瘾》一文中认为，要理解“制裁”在美国外交中的角色，最好的方式是将其理解成一种“上瘾症”。佩特罗不无讽刺意味地指出，当美方看世界的视野仅仅“局限于华盛顿环城公路内”时，制裁就成了一种慰藉，并渐成习惯。 美国一些政客以谎言“塑造外敌”、在国际上拉帮结派搞对抗的危险做法，特别是在处理对华关系时极端亢奋的对抗性言行，已引发大量质疑和批评。许多分析人士一针见血地指出，美国一些政客沉迷于通过打造对中国示强的形象来捞取政治私利。哥伦比亚大学教授杰弗里·萨克斯警告，美国右翼当前对中国的指控是“鲁莽且危险的”，可能使世界陷入冲突。美国前驻华大使鲍卡斯将美方近来炮制“中国威胁论”的狂热，与昔日“麦卡锡时代”相提并论——世人评价，上世纪中叶美国政客约瑟夫·麦卡锡将“无比的大胆和某些方面的巧妙撒谎”结合在一起，其欺骗手法“与一般的颠倒黑白有天壤之别”，一度把美国拖入极端仇视与猖獗迫害的噩梦。 “前车覆，后车戒。”美方制裁成瘾，但充其量也就是一种政治“自嗨”，纯属枉费心机。道理不言自明：当今世界，早已不是美国一些政客所想象的、按照零和博弈逻辑运转的样子。国际体系自有规则和公义，今天的世界已经不可能轻易被美国的霸权意志所左右。近年来，美国外交屡屡上演“极限施压”，耍弄种种“退群”“断供”手段，但没有哪个国家和国际组织会真正向美方屈服，反倒是美国的国际信誉和影响力不断被销蚀。此次美方对华威胁制裁，也引发了国际社会正义力量的齐声谴责。俄罗斯外交部长拉夫罗夫直言，涉港国安立法问题完全是中国内部事务，美方扬言就中国全国人大推进涉港国安立法对中方实施制裁，充分暴露了他们的自我优越感和放肆任性，美方此举不利于他们在其他问题上同中方开展有效对话。 在新冠肺炎疫情给各国带来前所未有的公共卫生和经济发展挑战的当下，中美合作对于全球共克时艰的重要性更加凸显，美方理应选择同中方加强抗疫等领域合作，发展不冲突不对抗、相互尊重、合作共赢的关系。我们奉劝美方，尽快收起制裁成瘾的把戏，尽早收敛霸道成性的做派，摒弃冷战思维和意识形态偏见，立即停止干涉中国内政，不要在错误的道路上越走越远。
目前和未来一个时期，中美摩擦进一步升级的概率正在加大。各界普遍担心美国会对中国发动全面的金融制裁，而制裁的焦点可能主要集中在美国能否将中国排除在SWIFT（环球银行间金融通信协会）系统之外和冻结中国的美元资产这两个问题上。本文将主要讨论上述三个问题，并提出应对策略。 1 美国对中国发动全面金融制裁存在五大障碍 随着针对华为、中兴、TikTok、微信等中国软件与中概股的总统行政令频繁发布，美国对中国实体的金融制裁已经走在路上。未来一个时期，美国对中国金融制裁的动作可能会继续演绎，大选之后也不会轻易收手。但综合考量，美国对中国发动全面金融制裁存在五大障碍，后者会直接和间接影响美国发动全面金融制裁的决策、程度和过程。 障碍一是美国企业和金融机构在华利益制约美国发动对中国的全面金融制裁。自1979年中美重新建交至2020年上半年，美国企业在华投资累计已超过7万家，年销售额达7000亿美元，其中97%都是盈利的，一大批美资知名企业都在中国落地生根且发展壮大，近两年来美资企业仍在陆续进入中国。中国加入WTO（世界贸易组织）以来，美国商业银行、投资银行和保险公司在华业务快速发展，盈利状况良好。如果要这些企业和金融机构短期内清理自身在华业务以配合全面的金融制裁，必将导致其遭受严重损失，因而是难以接受的。 障碍二是美国对中国全面金融制裁与中美经贸协议成果相悖。中美第一阶段经贸协议约定，中国加大从美国的进口规模，从而有助于改善中国与美国之间长期存在的贸易失衡。在这种情况下，美国对中国实施全面金融制裁，将会导致两国经贸往来的支付结算无法正常进行，将中美经贸协议拖入难以执行的地步，美国眼看可以到手的利益有可能难以兑现。仅此一点就可以认为，美国不可能将中国排除在美元支付结算体系之外。 障碍三是美国对中国全面金融制裁有损美元体系。如果美国对中国发动全面的金融制裁，中美之间的正常经贸往来将完全隔绝，而中美又是全球最大的两个经济体，两国之间经济来往的大幅减少必然导致美元使用的大幅下降。目前中国与其他国家经济往来的支付结算主要用的还是美元。由于中国是全球最大的市场，美国对中国实施全面金融制裁，其他经济体为了维持与中国的经贸往来，必然会选择其他币种或其他方式作为替代的交易媒介，欧元和人民币体系就有可能乘势而上，美元体系必将受到侵蚀。再则，全面金融制裁中的冻结美元资产也会使得全球投资者对于美元信用心存疑虑，投资者自然会担心自己的美元资产是否有朝一日也会因为“美国需要”而被冻结。这是美国不得不认真考量的风险。 障碍四是美国股票市场和债券市场将受到严重冲击。近年来，美国股市经历了有史以来最长的“牛市”，然而这是一场没有基本面支撑的人造牛市。疫情的到来迫使美国走上财政赤字货币化道路，美联储大幅增加货币发行、推行低利率，导致美元泛滥，推高股市。如果此时美国发动对中国的全面金融制裁，美元体系和美元信用遭遇压力很可能会对美国金融市场形成冲击，进而会捅破具有明显泡沫的美国股市，这是当下美国所不得不面对的一种可能性。 障碍五是美国盟国在华利益使其难以全力支持美国对中国的全面金融制裁。经计算，2019年中国贸易规模全球占比11.16%，为世界最大贸易国，中国对外直接投资和外商来华直接投资合计全球占比19.66%，美国的盟友如欧盟、英国、日本、韩国等经济体通过贸易、投资途径和中国也建立了非常密切的经贸联系，中国是一系列重要国家最大的出口市场。美国对中国发动全面金融制裁，这些国家就要被迫在中美之间进行选择，而无论如何中国作为全球最大消费市场的利益是难以割舍的，所以大部分盟国很可能不会全力支持美国的行为。如果得不到盟友的支持，美国发动全面金融制裁的最终目的——将中国隔离于主要经济循环之外——将难以完成。这一点是美国对中国实行全面金融制裁决策时不得不忌惮的。从总体上看，发展中国家与中国经济关系密切，应该不会支持美国全面金融制裁中国。 综合上述多方面因素看，美国对中国若实施全面的金融制裁，将会遇到方方面面的阻力，面临“冒天下之大不韪”的风险。 2 美国的全面金融制裁是项复杂而系统的工程 当前有一种流行的认识，以为全面金融制裁是美国总统特朗普个人及其团队“拍脑袋”的决策。与贸易摩擦有些不同，金融制裁是一项复杂而系统的工程。美国发起全面金融制裁的一般程序是：法律授权→国会和总统决策→制定制裁方案或总统行政令→制裁执行部门编制制裁清单→美国美元体系封锁→争取美国盟友支持→全球美元体系隔离。 国会和总统关于金融制裁的决策主要是基于战略目标、收益成本和战术可行性等方面进行充分考量。如前所述，现阶段中美联系十分紧密，美国发动对中国全面金融制裁有一定的障碍。如果站在美国的立场上动态分析美国国会和总统对于制裁中国的决策，就会发现其必须在美国自身利益的即时受损与长远利益、盟友可能的不支持以及由此引发的一系列反应等多种因素之间权衡。 美国的战略目标首先是保持自身的霸权地位及其带来的政治经济利益，要达成这一目标所以要打压和抑制中国。战略目标决定了美国的金融制裁策略的可选区间应该在“上限抑制中国发展至其一蹶不振，下限保证美国霸权地位”的原则范围内。美国非常有可能的策略是，先选择打击个别实体，再逐步扩大打击范围，直至最终取得全面性的成果。 制裁方案和总统行政令的执行主体机构一般由海外资产控制办公室（OFAC）承担。金融制裁的直接目标有两个：一是将被制裁对象完全排除在美元体系之外，使其成为美元孤岛，又因为美元是主要国际货币，排除在美元体系之外就意味着主要国际金融活动均被限制。二是冻结被制裁对象的美元资产，主要是通过被制裁对象在美资产。OFAC依据这两个目标制定被制裁实体清单和找到相应的资产托管机构进行资产冻结。 如果美国对中国发动全面金融制裁，相当于对一个大区域内的所有实体进行制裁，那么美国国会需要在基本法的基础上再出台针对中国金融制裁的专门法案，类似于《伊朗利比亚制裁法》，那么是否还需要制定制裁清单呢？根据前文的分析，短期内美国对中国实行全面制裁的概率较小，总统下行政令的清单式制裁可能较为符合美国的利益。如果美国真的要全面制裁中国，由于中国所涉及的经济实体太多，OFAC反而可能出一个制裁白名单。 3 中国在SWIFT系统可能是“大而不能走” 美国对中国实施金融制裁需要美元金融基础设施的支持，涉及的两个最关键基础设施是CHIPS（clearing house interbank payment system，纽约清算所银行同业支付系统）和SWIFT。虽然在全球有多个离岸结算清算中心，美元的最终端的清算都需要通过CHIPS系统完成。要想彻底堵死某行的美元交易，最直接的做法是将其从前端支付指令系统，即SWIFT系统中排除。 SWIFT是支付指令的信息系统，SWIFT不仅提供美元信息报文服务，也提供欧元、日元和人民币的服务，我国的跨境清算系统CIPS部分交易用的就是SWIFT报文。一旦被排除在SWIFT系统之外，该银行不但美元支付前端的信息系统被切断，其他币种的交易信息也会受到影响；那就意味着这家银行失去了与全球大部分银行的金融信息传输功能，也就无法服务于相应的国际经济交易行为。美国全面金融制裁的主要途径就是要将被制裁对象排除在SWIFT系统之外。 SWIFT并非是美资控股的实体，也不受美国政府管辖，而是一家非营利性的国际银行同业间的国际合作组织，总部设在比利时的布鲁塞尔。SWIFT的最高权力机构为董事会，共25个董事席位，其中中国1席，欧洲17席，美国2席。决定重要事项以投票方式进行，获多数票即通过。虽然美国席位不多，但因为美元是主要货币，在SWIFT中的全球使用量超过40%，加之美国是最大经济体，SWIFT的董事长长期由美国人担任。更为重要的是美国控制了全球美元资金清算的总闸门CHIPS，从而可以在很大程度上制约SWIFT的运行。这一趋势在“9·11”事件后变得更加明显。 以全局的视角来看，将中国排除在SWIFT系统外并非易事。原因一是将中国排除在SWIFT系统之外缺乏正当理由。SWIFT将伊朗排除在系统之外是联合国安理会通过了制裁伊朗的议案后执行的，名义和程序上都是合法的。而中国不存在恐怖主义等反人类的行为，且中国为“五常国”之一，即便美国胁迫，联合国安理会也难以通过制裁中国的议案，这使得SWIFT全面制裁中国缺乏正当性。 二是SWIFT成员国从自身利益考量，中国经济规模巨大且与世界经济的联系紧密，将中国排除出该系统，SWIFT的成员国也会有很大损失。 三是如果中国被排除出SWIFT系统，而中国的经济体量决定了世界各国经济很难与中国脱钩，那么很可能出现的结果是，围绕着中国又出现另一套报文系统，那样SWIFT系统的重要性和地位将会降低，这是该机构自身不愿意看到的结果。 四是SWIFT会员主要是全球主要金融机构，这些金融机构与中资机构的利益联系十分密切，将中国排除在该系统之外，大部分金融机构的利益必然严重受损，会员可能会群起反对。 因此，有理由相信，美国将中国排除出SWIFT系统的提议在SWIFT董事会是难以通过的。中国经济体量“大而不能走”的效应同样对CHIPS意图打压中国也会形成制约。但不排除美国会在CHIPS系统中谋求对中国进行制裁，尤其是局部或个体的针对性的制裁。 4 美国冻结中国的美元资产可能“法难责众” 截至今年7月，中国官方的外汇储备约为3.15万亿美元，政府和机构持有美国国债约1.07万亿美元；全口径下一季度末中国的外债总额为2.09万亿美元，看起来中国持有的外汇净资产似乎只有一万多亿美元，其实不然。我国外债中有7869亿美元的本币外债，即这一部分外债实际是以人民币作为计价货币，还款时是归还人民币而不是外汇。因此，目前中国持有的外汇净资产约为1.8万亿美元。不少人担心，如果美国发动对中国全面的金融制裁，中国的美元资产可能被美国全部冻结甚或是罚没，对于中国而言无疑是巨大的损失。那么未来一个时期，出现这种局面的可能性有多大呢？ 从当前情形看，美国冻结中国美元资产的前置条件尚不具备。根据上述美国金融制裁的基本法，美国总统在紧急状态下有权力制定相关的金融制裁法案，最严重的是针对被制裁国家敌对性的经济制裁，包括冻结甚或是罚没被制裁方的资产。这里所指的资产不仅是美元资产，也包括存放在美国境内的所有资产。冻结被制裁国家在美资产的主要隐含条件是两国已经在交战。如果中美两国进入了战争状态，那么讨论美国是否会冻结中国在美的资产已经没有必要，需要考量的则是损失到底会有多大，如何有效地加以应对。未来需要警惕美国为达成冻结中国在美资产的目的而有意挑起局部冲突的风险。但局部冲突的风险之大，又是美国所不得不认真加以考量的。 从冻结程序上看，很有可能出现全球主要金融机构不配合的情形。美国冻结一个国家的资产，按不太严格的划分，一是被制裁国在美国境内的资产，二是被制裁国在美国境外的美元资产。前者包括美元资产也包括其他形式的一切资产，例如存储在美国的黄金。一旦启动冻结制裁，美国境内可以完全引用本国法律相关条款，冻结被制裁国在美国境内的一切资产。而在美国境外，美国无权也没有办法对被制裁国的资产进行处置，但是涉及的美元资产除外，这是因为“次级制裁”和“二级存储”增强了美国“长臂管辖”的“执法范围”。 如果美国发动对中国的全面金融制裁，在全面冻结中国资产这一问题上，可能遇到来自国内外金融机构不小的阻力。一般认为，美元资产在整个外汇资产中占比在六成左右，由中资金融机构、美资金融机构和其他金融机构等三类机构运营管理。中资金融机构一般会在美资或者其他金融机构开立美元账户，形成二级存储账户，中国存储于其他金融机构的资产也类似地会开立二级存储账户。但无论何种存放方式，美元资产最终都需要通过美元清算系统，这使得全面冻结在理论上是可行的。一旦冻结指令发出，美资金融机构通常会被要求率先执行，这必将给其带来很大经济利益损失；同时又会造成美资金融机构的国际信誉大损，其他主权国家同样会有自身美元资产在美资金融机构的担忧，这就使得美资金融机构对于金融制裁中国产生抵触情绪。 其他金融机构虽然可能因为惧怕美国而选择合作，但这些金融机构自身利益也会受到较大损失；而且不少国家都有针对美国金融制裁的反制法案，必要时这类方案的运用就会起到阻断美国金融制裁的效果。如果大多数金融机构都拒绝与美国合作，而美国又不可能将这些金融机构排除出美元体系，从而就会形成“法不责众”的态势。 中国持有的美元资产中的较大部分为美国国债，而国债的特点是不记名的法定偿付。虽然美国可能掌握了中国总体持有国债的数量，但无法精确了解这些国债都存储于哪些金融机构，事实上无法做到完全穿透。而如果要穿透到底，金融制裁又往往会与各国隐私法等国内法相违背，客观上会有较大的难度。 尤其重要的是，在非战争状态下，冻结或罚没规模如此巨大的美元资产，无异于“明抢”。在美国遭受新冠疫情而大规模执行货币量宽，甚至走上财政赤字货币化道路上的现阶段，这种“明抢”举动无疑会加剧美债信用和美元信用的下滑，使得各国开始纷纷选择回避使用美元。截至8月26日，美国国债总规模为26.6万亿美元，而美国国债利率在1.95%~3.07%区间，如果平均以十年期国债利率2.89%计，每年国债付息的金额超6000亿美元，而美国联邦2019年财政收入为3.46万亿美元，财政支出为4.45万亿美元，已是严重的入不敷出。国债付息已经成为其财政沉重的负担，国债还本基本上靠“借新还旧”，从而使得债务规模不断扩大。因此，美国的政府债券市场将成为美国政府的生命线，任何会直接或间接损害美元美债信用的举措，美国政府均会十分审慎。 近期，惠誉虽然保持了美国主权信用AAA评级，但却将美国评级展望调为“负面”。惠誉认为，美债信用和美元信用正在受到联邦政府日益增加的巨额赤字威胁。近期，美元指数呈趋势性下跌似乎印证了这种态势。如果此时美国在非战争状态下冻结中国的美元资产，无疑更是会加剧这种威胁，进一步损害美元和美债信用体系，严重的话会带来美国金融体系的灾难。 5 中国可以做些什么？ 综合以上分析可以判断，当前和未来一个时期，美国发动对中国全面的金融制裁可能性并不大，但有可能执行“先选择打击个别实体，再逐步扩大打击范围，逐步将中国排除在美元体系之外”的策略。近期不断爆出的美国针对中国内地和中国香港机构和个人的金融制裁，可能是其策略的具体表现。金融制裁和反制裁可能成为下一阶段中美摩擦的主战场。因此，中国应该积极主动地采取措施加以应对。 一是做好思想上和战略上的谋划。美国对外金融制裁已经成为打压对手的战略性和系统性工具，这是美国长期形成的主导性优势。而国内对此研究还停留在较为宏观和粗线条的层面，对于美国所谓的“聪明的制裁”理解尚待深入，认识上的不足很有可能导致战略上的误判和战术上的被动。 二是制定相应的“阻断法”。“9·11”事件后，美国加强了“次级制裁”和“二级存储”的管理，严重侵害了欧盟的利益，欧盟为此制定了“阻断法”，以法律形式不承认美国域外管辖对本国企业的适用，以此降低美国金融制裁的不可预见性和随意性。建议中国学习欧盟，也制定类似“阻断法”的法律，同时前瞻性地研究可能遭受制裁的中资企业类型和所处领域，针对性地做好预案。 三是开展一定程度的反制动作。理论上动态博弈的纳什均衡是“以牙还牙”，但不是最优解。而放到中美两国关系上，则体现为中国“不惹事但也不怕事”。美国金融制裁中国是无理的，中国理应予以反制，但程度应该相应控制，主旨在于打疼美国，使其纠正错误行为。应尽快制定相应的中国对美金融反制的清单，随着时间和摩擦发展而动态调整。 四是争取欧洲的观望和中立。中美摩擦，欧洲的态度非常重要。中国应该进一步扩大与欧洲的经贸往来，加强中国对欧洲的利益联系，以此争取欧洲在美国金融制裁中保持观望，或至少是中立。 五是进一步加大市场开放尤其是金融市场和行业的开放力度，以增加对各国金融机构的“黏性”。以我国目前金融市场的规模和管理能力，不必担忧外资金融机构加大力度进入市场会带来冲击和压力。下一阶段的开放，应该更加侧重于金融开放领域中金融科技的对外合作与交流，同时更好更快地建设和完善数字金融基础设施，以现代技术更新传统金融运行模式，形成更加高效的有利于我国的全球金融网络。 六是加快人民币国际化步伐。当前和未来一个时期，人民币国际化可能迎来了较好的发展机遇。通过完善人民币支付清算体系，进一步发挥人民币在中国对外经贸往来中的跨境使用，一方面可以在美国金融制裁之时进行缓冲，另一方面也是未来国际货币多元化发展的方向。具体举措包括：鼓励外贸、投资中加大力度使用，尤其是在“一带一路”国家；促进中资银行全球布局，更加便利人民币跨境使用；完善人民币CIPS系统，更大范围地在全球落地；扩大与主要国际金融中心之间的交流，促进全球离岸人民币市场的发展；加强与主要经贸合作经济体货币当局的联系，推动人民币跨境使用。 七是适当增加美元外债，尤其是对美国的债务。为避免中国外汇资产尤其是美元资产敞口过大，未来可以适当增加对美元债务，尤其是对美国的债务。这在美国对中国实施金融制裁时可以发挥“筹码”的作用，使美国实施对中国的全面金融制裁时不得不有所顾忌。今年以来，中国的外债增长较为明显，有人为此忧心忡忡。我认为这可能不是坏事，至少可以在一定程度上提升海外资产的安全性。 八是合理安排和有序管理对外投资。当前逆全球化过程正在展开，跨国投资必然会遭遇比过去多的沟壑和风险；国际金融大环境笼罩在美国金融制裁的阴霾中，中国境外资产所面临的冻结风险正在加大。由前文可知，目前中国的外汇净资产敞口较大，未来有必要合理安排和有序管理对外投资，包括直接投资和证券投资。从发展以内循环为主体的双循环新发展格局考虑，未来应更多地鼓励和加大国内投资的力度，更好地促进内需和供给的发展和匹配，推动经济高质量发展。 邓志超系植信投资研究院秘书长。植信投资研究院副院长刘涛对此文亦有贡献。 本文首发于第一财经
中美贸易摩擦以来，美国对多家中国企业实施出口管制，号令诸多非美企业撤销与受美制裁中国企业的合作，如台积电停止与华为合作。 美国之所以能号令他国企业与其站在同一阵线，依仗的正是自身发明的“长臂管辖”权。 什么是长臂管辖？美国如何使用长臂管辖机制？历史上有哪些国家或企业深受其害？中国应如何应对？ 1 长臂管辖含义与实现机制 1.1 起源及内涵：从处理国内跨州事件延伸至国际问题 长臂管辖（long arm jurisdiction），源于美国民事诉讼中的概念，最初用于处理美国跨州的管辖权问题，之后扩展至跨国管辖。长臂管辖，即将原本不属于管辖范围内的案件纳入管辖，其概念最早源于1945年国际鞋业诉华盛顿州案，该案判决确立了“最低限度联系”的跨州管辖原则，即只要被告人以某种行为有目的地在法院所在州从事活动，且该活动与原告相关联，则法院即有权管辖被告。“最低限度联系”原则的模糊性和灵活性使其内涵在实践中无限扩大，甚至延伸至通话、邮件或银行转账等关系，其应用领域也从国内扩展至国外，管辖事由从商贸扩展至反腐败、反垄断等。 根据针对范围和实施目的的变化，美国长臂管辖具体可划分为四个阶段： 1）冷战初期至20世纪70年代，美国“长臂管辖”的海外针对对象为西方盟国，主要目的是防止盟国对社会主义阵营国家出口高科技。美国出台《出口控制法》、《出口管理条例》（EAR）等出口相关法规，控制西方盟友的高科技产品及技术出口。 2）70年代末至90年代末，美国的“长臂管辖”范围扩展到其他国家，以打击商业腐败形式为主。1977年《反海外腐败法案》（FCPA）通过，美国将反腐败的管制范围从美国企业拓展到与美国具有“最低限度联系”的外国企业。 3）2001年-2008年，“911”事件后，美国“长臂管辖”范围大幅扩张、重心转向打击全球恐怖主义，实践原则从“最低联系原则”发展为“效果原则”以及“公平公正原则”。“效果原则”下，不论行为人是否有美国国籍或住所，也不论该行为是否符合行为发生地法律，只要行为在美国境内产生“效果”，美国法院即可行使管辖权。“公平公正原则”下，美国国会可主观认定“威胁美国国家安全或可能具有全球性危害的行为”，将对应实体纳入“长臂管辖”范围。本阶段，美国高度关注与恐怖主义相关的经济、金融活动，在两大原则下，美国对涉嫌恐怖主义的俄罗斯、伊朗、苏丹等予以制裁。 4）2008年至今，美国“长臂管辖”范围全面扩张，管制手段复合化。长臂管辖领域扩大至涉毒、涉恐洗钱等十余个。这一阶段，美国基于欧美经贸紧密联系，常在二者高度竞争领域使用“长臂管辖”，欧洲受制裁企业较多。 随着中国经济快速崛起，我国企业受制裁数量显著增加，根据美国WESTLAW等法律数据库，涉及中国的“长臂管辖”案例自2010年起大幅增加，尤其2018年中美贸易摩擦加剧以来，美国使用“长臂管辖”着重打击中国出口重点产业的核心企业、高科技行业、5G核心竞争领域等。 1.2 实现机制：立法、司法、执法环环相扣，同时寻求海外联盟 美国长臂管辖的实现机制由国内立法、司法、执法的严密配合和海外同盟扩展法律法规适用范围两部分组成。 1）立法方面：完善法理基础 国会立法权和行政部门“准立法权”下制定的法律法规奠定长臂管辖法理基础。一方面，美国国会是制定成文法的最高权力机关，出台有关他国实体及个人的跨国经贸活动法案，为长臂管辖提供完备的法理基础。另一方面，行政部门在国会的授权下，可制定宽泛的执法规则，即“准立法权”。其中，美国国会出台的《美国海外反腐败法》和萨班斯法案、美国商务部制定的《出口管理条例》是长臂管辖的三大重要法律武器，分别从商业腐败、内控合规、进出口管理等方面对国内外企业实施监管。 2）司法方面：建立宽泛的司法管辖权依据原则 在司法实践中，美国法院不断调整适用标准，尽可能延伸域外管辖范围。例如实践原则从“最低联系原则”发展为“效果原则”和“公平公正原则”。在越发宽泛的司法管辖原则下，美国法院多次凌驾于他国司法管辖权之上，即便案件涉及的人员、地点等均与美国无关，只要被告在美国有营业活动，美国法院都能以此作为借口受理案件，与他国法院争夺司法管辖权。 3）执法方面：部门配合严密 除授予联邦行政部门“准立法权”外，国会还充分授予其执法权，各部门相互协作，共同开展“长臂管辖”。总统、国务院、司法部、财政部、商务部和国防部等多部门构成一个严密的执行体系。总统和国务院被赋予冻结资产、限制贸易等大量执法权利，指导整体制裁工作，司法部、财政部、商务部、国防部各司其职、相互配合。 4）寻求海外同盟，增加长臂管辖的范围和强度 美国还在全球寻求同盟以推动“长臂管辖”公约化和合理化，并加强其长臂管辖能力。一方面，推动其“长臂管辖”法律出口，说服其他国家成为“执法同盟”。国会和总统积极游说其他国家政府，促使其接受美国的长臂管辖相关法律或制定类似法律。如《海外反腐败法案》出台后，美国积极推广法案的全球适用。在其游说下，1997年12月经合组织33个成员国共同签署《打击行贿外国公职人员公约》并承诺将公约内容转化为各国国内立法。另一方面，跨国合作扩张美国长臂管辖范围和管辖强度。美国与超过100个国家和地区签订引渡协议，美国司法部犯罪司在多国设立法律顾问，联邦调查局和联邦缉毒局在多国设立海外办公室。 2 美国长臂管辖实践 2.1 管辖事由：常用反腐败和违反制裁规定 美国通常以五大借口实行长臂管辖，其中反腐败和违反制裁规定是最常用理由。随着美国霸权主义全球渗透，美国“手臂”越伸越长，为合理化长臂管辖，美国通常从反腐败等事由出发，依据司法、行政程序发起管辖。管辖对象不限于强有力竞争国家，也不限于有在美业务的企业，只要实体行为与美国发生最低联系，产生“效果”，长臂就会到达。 2.1.1 借口一：反腐败 基于《海外反腐败法案》，美国以打击商业腐败之名，对全球企业和个人展开调查和诉讼。1977年美国国会通过《反海外腐败法》（FCPA），初衷为禁止美国公司向外国政府人员行贿。经过1988年、1994年和1998年三次修订后，适用范围扩展到外国公司和个人。自此美国不断利用《反海外腐败法》对外国企业进行调查。 法国阿尔斯通腐败案中，阿尔斯通被美国司法部处以巨额罚款、最终将核心资产出售给美国通用。阿尔斯通曾为电气领域的世界巨头，自2010年起，美国司法部以阿尔斯通部分行贿款通过美国子公司支付和部分融资在美国完成作为对其管辖的理由，对其展开反腐败调查。2014年出具调查结果，指控阿尔斯通伪造账簿和记录，未有适当内部控制，违反《海外反腐败法》。事件以阿尔斯通接受7.72亿美元巨额罚款、并于2015年将电气业务低价出售给美国通用公司告终。期间美国司法部采取极限手段施压：1）收集违法证据，调查阿尔斯通在美国境外获取的数十亿美元合同，收集其向境外其他政府官员行贿、伪造账簿等证据；2）抓捕涉案高管，以恶劣的监狱环境、漫长的诉讼过程和高额诉讼费用、认罪可轻判的条件威逼利诱高管认罪；3）以被抓捕高管作为“经济人质”，迫使企业认罪，2014年法国政府拒绝通用收购阿尔斯通时其在押高管也被延迟保释；4）迫使其低价出售核心资产给美国企业，以仍在调查为由阻碍阿尔斯通以更高价格将核心资产卖给德国西门子等他国企业，同时暗示业务出售给美国企业将有助于减轻惩罚。 美国司法部调查服从于美国商业利益，《反海外腐败法》实则成为美国获取巨额罚金和打击美国企业竞争对手的工具，危害全球企业的公平竞争。以反腐败调查为名，美国可以获取巨额罚金、打击本国企业竞争者的正常经营，强迫其接受美国政府派驻专员监督、上交私密账户和财务明细，甚至被迫出售资产或业务等。从反腐败领域的长臂管辖所针对国家看，美国对待盟友和竞争国家无差别。德国、英国等欧洲国家是美国盟友，但欧洲企业是主要受害者。在与美国高度竞争的产业上，受到处罚最频繁、金额最多的企业大部分是欧洲的各行业龙头，2008-2018年美国通过《反海外腐败法案》实施的罚金近110亿美元，其中前十大罚金案例欧洲企业占6席，包括德国西门子、法国阿尔斯通等。 2.1.2 借口二：违反制裁规定 基于长臂管辖，美国要求受制裁对象的第三方商业往来对象也遵守美国制裁规定。1）美国通常以威胁国家安全、恐怖主义和侵犯人权等名义，对违反规定的主体实施直接制裁，限制本国主体与受制裁主体的经济、金融往来，其中经济制裁主要和贸易管制相关，金融制裁主要指在美国管辖范围内实施交易管制和资产冻结。据吉布森、邓恩和克鲁特律师事务所统计，美国持续扩大制裁规模，近三年美国对外国实体和个人实施制裁已超过3200项，其中处罚包括巨额民事罚金、追究刑事责任等。2）长臂管辖运用下，美国也限制第三方与受制裁主体进行金融和贸易往来，否则将施加处罚或予以制裁，即次级制裁。截至2020年8月20日，OFAC的制裁名单（SDN List）共约6300个。 1）经济（贸易）制裁：以违反出口管制规定为名 美国的经济制裁以贸易制裁居多，基于《出口管理条例》等法规，限制外国企业或个人与被制裁主体贸易途经美国、限制转销来自美国成分或技术超出一定比例的产品。《出口控制法》和基于此法案的《出口管理条例》、《出口管制改革法案》共同确立了部分敏感技术和产品出口的原则和范围，对于违反规定的实体将予以处罚或制裁。美国出口管制规则的义务主体是美国企业，但外国企业若触及法案禁止条款也可能基于“最低限度联系”原则被纳入长臂管辖的范围。 中兴通讯事件中，中兴因出口美国电子产品至受美国制裁主体伊朗受到次级制裁，交纳高额罚金后才得以解除。2016年3月，美国BIS认定中兴通讯违反美国出口管制政策，未经许可向伊朗转出口受管制的美国电子产品，将中兴及其三家关联企业纳入“实体清单”，要求美国企业向中兴通讯出口产品时必须获得BIS的特殊许可，一年后双方和解，中兴支付罚金8.9亿美元以消除出口禁令。2018年4月，美国商务部指控中兴通讯对涉及历史出口管制违规行为的某些员工未及时处罚、违反和解协议，再次启动出口禁令，中兴通讯缴纳14亿美元巨额罚款及保证金后出口禁令获得解除。 2）金融制裁 全球金融体系以美国和美元为中心，美国以此迫使非美国实体遵循美国的制裁规定、接受违规的惩罚。美国利用其在全球金融体系的中心地位实现金融制裁：一是冻结或封锁受制裁实体在美资产、减少或停止对受制裁实体的信贷支持、限制其在美投资等；二是禁止与受制裁实体进行过重大金融交易的非美国金融机构进入美国金融系统；三是切断受制裁对象的美元获取能力和使用美元的渠道，禁止其使用美国的支付清算系统，而目前全球金融机构尚不能脱离美国支付清算体系，尤其是环球同业银行金融电讯协会（SWIFT）、联邦储备通信系统（Fedwire）、纽约清算所银行同业支付系统（CHIPS）等，因此金融机构往往屈服于美国的处罚以谋求和解。 英国阿拉伯商业银行次级金融制裁案中，阿拉伯商业银行因与受美国制裁的苏丹客户汇款途经纽约的分行而遭受“长臂管辖”。2010年9月至2014年8月，英国阿拉伯商业银行（BACB）代表7家苏丹金融机构（包括苏丹中央银行）办理了72笔总额达1.907亿美元的大宗资金支付。尽管BACB与苏丹客户之间的美元交易本身未直接使用美国金融系统，且所有涉及苏丹的美元交易均在非美国金融机构且在美国境外处理，但美元资金汇转的途中，经由的非美金融机构在美国开立了美元清算账户，OFAC认定此环节涉及美国金融系统，因此对该银行进行次级金融制裁，并处以2.2884亿美元罚款，后经英国审慎监管局（PRA）协商和该行积极补救，才将罚金降至400万美元。 美国凭借自身在全球贸易体系和金融体系的中心地位，以次级制裁威胁全球。美国过往次级制裁案例表明，由于美国处于世界经济金融中心，凡涉及跨国贸易、跨境资金流通、高精尖科技的实体与美国不存在“最低限度联系”的难度很高，与美国站在对立面的成本也很高。基于此，美国容易从金融和贸易上对他国实体发难，一方面，美国可通过直接制裁打断他国实体产品和资金链，另一方面，以次级制裁威胁跨国企业和金融机构遵守制裁规定，切断第三方与受制裁实体往来，加大制裁力度。 2.1.3 借口三：反垄断、反洗钱、财务合规等经济犯罪防治 反垄断、反洗钱、上市公司财务合规等也是美国实施长臂管辖的常用借口。 1）反垄断领域，基于《谢尔曼反托拉斯法》、《联邦贸易委员会法》和《克莱顿法》，美国法院获得管辖国内外垄断事务的权力。 1980年铀卡特尔案中，美国只许本国垄断而禁止他国垄断行为。彼时美国对外国铀生产商关闭了占世界铀市场70%份额的美国市场，因此外国铀生产商成立卡特尔，联合限制美国铀产品在美国境外的销售。而美国政府和法院则以此指控外国铀生产商实施垄断行为，损害美国生产商利益，并判决外国企业对美国生产商支付三倍的损害赔偿。 2）反洗钱领域，基于《爱国者法案》，美国相关部门可肆意核查在美开立代理账户的银行账户明细，依据该法案，法院可向任何开设代理账户的外国银行发出传票、核查或冻结该账户美国境内外所有资金，该条款通常与金融制裁联用。 英国汇丰银行洗钱案中，美国将反洗钱与违反制裁规定联用。2012年美国参议院发布《美国在洗钱、贩毒和恐怖组织融资管理的缺陷-汇丰案例》调查报告，指控英国汇丰银行为叙利亚、伊朗等制裁国家提供资金交易通道和为墨西哥毒贩提供金融服务。最终汇丰银行支付了19.2亿美元才得与美国监管当局和解。 3）以促进上市企业财务合规为名，基于《萨班斯法案》，美国可管辖所有在美上市企业，即使其在美国没有经营活动。由于条款多且复杂，企业需要耗费大量人力物力用于内部控制建设，对于版图庞大、业务分散的跨国企业成本极高，完全满足内控要求难度大，因此容易被监管机构找出漏洞。根据《法人》报道，国际CFO组织对321家企业的调查显示，每家美国大型企业为遵守法案404款要求的内控措施，在实施第一年的总成本平均超过460万美元。 2.2 中美贸易摩擦以来，美国对中国的超级“长臂管辖” 中美贸易摩擦以来，中美经济对抗进入白热化阶段，美国恣意使用制裁手段针对中国，挑起贸易与科技剧烈纷争。 从美国打击中国企业的主要目的来看：1）封锁中国当前出口重点产业中的核心企业，削减中国出口、打击中国全球贸易竞争力。电子设备产业是中国对全球出口的主要产业之一，2018年美国自中国进口的电子设备约占美国此类进口总额的41.4%。美国为扶植本国企业，行政部门以宽泛的“国家安全”为由对我国重点企业展开调查，宣称其违反美国对第三国的制裁或知识产权保护法令，进而管制该类企业。2）遏制中国5G技术领先优势，保护自身竞争力。5G是当前世界各国新一轮科技革命和产业变革的重要支撑及竞争焦点，中国华为和美国高通是5G领域两大巨头，且全球普遍认为华为拥有更大优势，华为因而成为美国制裁的重点对象。 为实现这两大目的，美国以常用借口——威胁国家安全、违反美国制裁规定等发难，通过巨额罚金、限制中国企业在美发展、技术封锁等方式实现对中国科技领域发展的遏制。 1）巨额罚金重创中国企业经营。2018年中兴通讯缴纳14亿美元巨额罚款及保证金后出口禁令才获得解除，而中兴2015-2017年的净利润总额约为12亿美元，巨额罚金极大影响了公司的正常运营。2018年12月，美国OFAC以中国烟台杰瑞石油服务集团股份有限公司及其联属公司与伊朗保持商业关系为由，处以277万美元的罚款。 2）限制中国企业海外业务发展，封锁中国5G、无人机等领先技术的海外应用、收紧海外社交媒体限制。美国高度关注科技领域的领先，无法容忍信息科技领域传统优势被挑战。一是联合盟友等封锁5G技术应用，一方面美国邀请“五眼联盟”（包括美国、英国、澳大利亚、加拿大、新西兰）共享情报、协同行动，2018年7月后成员国陆续开始排斥华为产品和技术。另一方面，美国政府一直企图通过劝说、警告、威胁使英国、德国、日本、意大利等盟友停止使用华为设备。2019年5月，特朗普签署《保障信息与通信技术及服务供应链安全》的行政令，宣布进入国家紧急状态，禁止美国使用“国外对手”提供的电信网络设备和服务，剑指华为。二是清退美国网络中的中国应用程序和电信企业，强迫其剥离海外核心业务，2020年8月特朗普签署行政令，以移动应用程序TikTok（抖音海外版）和微信对美国国家安全构成威胁为由，禁止任何美国个人或实体与二者及其母公司交易。此外，政府要求字节跳动剥离TikTok业务，竞购人则主要是美国企业。 3）实行技术封锁，一是以威胁国家安全等名义直接制裁重点企业，美国将部分中国企业列入出口管制清单，限制其从美国进口关键零部件。目前被美国商务部列入“出口管制实体清单”的机构和个人数目已超200，包括华为、海康威视、科大讯飞等一大批高科技企业，被列入“未经验证实体清单”的机构超过50家，包括中国科学院、同济大学等知名科研院所。美国针对华为的举措更是超常，在初步封锁后制造“孟晚舟事件”，指控华为严重违反美国制裁伊朗法令、孟晚舟作为华为CFO涉嫌欺诈银行，试图予以严厉制裁。二是以次级制裁风险震慑被制裁企业的合作伙伴，使其断供中国重点企业，双重夹击下实现对我国的技术封锁和国际供应链隔离。部分供应华为关键零部件的企业恐受到次级制裁而与华为等企业划清界限、断绝往来，如台积电声明若美国禁令不变，2020年9月14日起断供华为。 3 实质：美国霸权主义、单边主义和强权政治的体现 从美国长臂管辖的实践，尤其是中美贸易摩擦以来美国的所作所为来看，长臂管辖背后是赤裸裸的霸权主义和强权政治： 一是将美国国内法运用成国际法，侵犯他国的司法管辖主权和司法独立性。美国将国内法的法律效力从美国企业扩张至在美国有经营活动或有分支机构的企业，甚至是使用美国芯片和设备的企业，几乎覆盖全球80%以上的跨国企业。其长臂管辖看起来合规合法，而实际上其法律依据本身并不合理，是将其管辖权凌驾于他国管辖权之上。按照国际法，各国应通过《海牙取证公约》或双边渠道向其他国家提出司法协助请求。而美国基于长臂管辖原则，以打击恐怖主义、经济犯罪、核扩散等名义实行域外管辖，本质是绕过正常国际司法协助，侵犯他国司法主权、破坏国际秩序的行为。 二是内外有别，压制美国和美国企业的竞争对手，以保持自身领先地位。完备的长臂管辖法律体系使美国能以任意模棱两可的罪名调查外国企业的经营和账户信息，获取高额罚金，重创美国企业的竞争者，甚至抢占被制裁实体的市场份额或收购被制裁实体。美国看似正直的“全球执法”行为，均只针对外国企业，尤其是本国企业的竞争对手，对本国企业则不然。如美国政府在限制所有外国企业与古巴交易的同时，批准美国电话电报公司在古巴开展业务，又如法国阿尔斯通反腐败案最终迫使阿尔斯通将电器业务出售给美国通用，均是典型美式霸权的体现。 三是其域外管辖看似司法独立、有法可依，实则受到政府的操纵和滥用，作为美国与企业、与他国政府的谈判筹码。美国号称司法独立，但在众多域外管辖事件中其执法机关不是法院，而是美国行政部门，例如孟晚舟事件和阿尔斯通案中外国企业高管人员的逮捕由行政机关而非法院实施。又如“301条款调查”的各种措施和美国牵头“五眼联盟”对华为围剿的外交行为，均远远超出合理的司法程序。美国总统特朗普曾称，若华为公司首席财务官孟晚舟在加拿大被拘押一事有助于与中国达成贸易协议，他将对此案进行干预。将外国企业高管人员逮捕扣押，并以此作为与企业或是与他国政府的谈判筹码，是全然违反司法公正的强盗行径。 4 中国未来如何应对 4.1 国家层面 1）政策方面，为预防和降低制裁所带来的经济、金融冲击，改革开放和完善金融制度仍是重中之重。经济方面，中国应始终坚持对外开放，对内大力改革推进经济转型升级，在全球形势愈发复杂下，大力发展“新基建”，促进“双循环”，增强自身经济实力与战略空间。金融方面，完善金融制度，加强人民币跨境支付体系建设，减少对美国主导的支付体系依赖，逐步推进人民币国际化，提高国内金融机构的竞争力，加强公司治理、促进国企改革等，使中国金融体系稳健发展。 2）立法方面，一是制定保护中国企业免受长臂管辖生效的域外适用法律，二是适度建立中国域外管辖法律，为反制美国制裁提供法律依据。 制定规避长臂管辖的域外适用法规，使中国企业在面临美国制裁引发的诉讼时，有合理的法律依据予以抗辩。欧盟、英国、加拿大、澳大利亚、墨西哥、阿根廷、南非等国均针对美国经济制裁政策的域外适用制定了相应的反制法规。欧盟1996年制定的《反对第三国立法域外适用的条例》，明确禁止外国具有域外管辖权的法律法规在欧盟境内发生效力。 国际法并未禁止一国法律的域外适用，中国同样有权利建立和完善相应法律法规，形成更加公平合理的国际法规则实践，对美国予以反击。包括扩充《涉外民事关系法律适用法》的内容、制定《国际私法典》，明确规定中国民事法律的域外适用效力；完善中国刑法、部分社会法域外适用制度等。 3）行政方面，一是对特定行业企业给予税费减免和研发补贴，以维系其生存和促进产业发展，二是要为企业提供关于美国制裁政策的辅导。 对于已经受到美国制裁波及的企业和行业，政府应促进本国相关产业链的生产研发，如半导体等，在资金方面应给予帮助、减轻负担，帮助企业渡过难关。可考虑继续出台类似《新时期促进集成电路产业和软件产业高质量发展的若干政策》等政策，以税收减免等方式予以支持。 对于尚未被波及到的企业，政府应加强对企业的窗口指导。美国制裁政策的域外适用有一定条件，例如产品中美国零部件或技术的比例等，达到相应条件才会被其纳入美国管辖范围，了解相关政策会更好地帮助企业规避经济制裁风险。目前相关部门仅对联合国的制裁政策有一定指导和监督，应进一步加强针对美国制裁政策的窗口辅导。 4）对外合作方面，积极拓展国际经济、金融、外交等方面合作，赢取国际支持，实现“去美元化”、去美国中心化。加强国际多边组织合作，捍卫自身利益，不断争取、巩固支持全球化、市场开放与自由贸易的话语权。加强与欧盟、俄罗斯等经济体的协调，倡导构建公平、包容的全球企业合规治理机制，积极促成其他不以美元为中心或不受美国控制的支付系统如INSTEX的建设、加强中国“人民币跨境支付系统”（CIPS）与其他国家如俄罗斯“金融信息传输系统”（SPFS）的互联互通，以合作共赢的实际行动回击美国长臂管辖下的单边霸权主义行为。 此外，针对已制裁企业，可以以打促和，使美国重新回到谈判桌上。例如，中国商务部设立“不可靠实体清单”，将不遵守市场规则、背离契约精神、出于非商业对中国企业实施封锁或断供、严重损害中国企业正当权益的外国企业组织或个人列入清单，实质上对照了美国的“实体清单”。 4.2 企业层面 1）针对涉外业务，企业要加强域外法律意识，建立完善的合规体系，进行业务转移或防患于未然。 面对非刻意针对中国的制裁，中国企业只需注意不要违反美国相关制裁规定即可。即使遭受制裁，也有可能通过缴纳罚款等方式达成和解协议、解除制裁。企业应充分了解美国长臂管辖适用范围，重点关注反腐败、制裁、反垄断等领域的规定，并在内部建立涉美业务风险评估机制，确保不触及美国黑名单国家或违反相关政策，并通过交易结构及合同条款安排规避制裁。 2）针对企业被制裁导致的产业链断裂风险，短期大量囤货，长期增强自身研发实力。 短期来看，企业应当在保障自身资金流的前提下，适当超前囤积可能受到美国制裁的、精度较高或较难找到替代品的零部件，并在美国以外的地区积极寻找更多替代供应商。华为在美国政府对其实施制裁前几个月，大量囤积晶片、多种被动元件和光学元件，出口管制风险较低零组件囤积了至少3个月库存，风险较高零组件囤积了6个月至1年以上的库存，同时积极寻找替代供应商，才能保障受到美国制裁后两年内的正常生产。 长期来看，减少核心技术对外依赖度是企业极限条件下的生存保障，增强自身研发实力才是让美国解封的根本。涉外企业应致力于加强技术、零部件自主化，尤其是在产业线的高精尖领域。当企业的技术无可替代而又是美国所需，美国政府自然会解除制裁。2017年美国陆军司令部以大疆无人机窃取数据为由封禁大疆，2018年8月美国对大疆启动337调查。但芬兰、以色列、印度等国依旧大量购买大疆无人机，美国军方也不例外，2020年8月21日美国国际贸易委员会（ITC）宣布针对大疆的337调查最终裁定：不会对大疆发布禁令。
联合国安理会轮值主席、印度尼西亚常驻联合国代表达贾尼当地时间8月25日宣布，由于安理会成员国意见分歧，安理会主席不会依美国要求重启对伊朗的制裁机制。这是继8月14日安理会驳回美国关于延长对伊武器禁运提议草案之后，美国外交遭到的又一记重大打击，也令美国国务卿蓬佩奥强行将伊核问题与美国大选捆绑的行动再告失败。 中国现代国际关系研究院美国所副研究员王锦分析指出，特朗普近来在伊核问题上频繁发力，意在大选前加强对伊朗施压，以显示自己“很能干”。无论结果如何，这一过程将加深安理会的裂隙，并可能加速伊核协议的坍塌。 安理会15个成员国中13个反对 8月25日，联合国安理会召开视频会议讨论中东局势。中国常驻联合国代表张军、俄罗斯常驻联合国代表瓦西里等询问印尼常驻联合国代表达贾尼，作为安理会主席，将如何处理美国稍早前提出的重启对伊制裁要求？达贾尼明确回应表示，他与安理会成员进行了沟通，发现只有一个安理会成员持特定立场，绝大多数成员对美方的要求持有异议。他说：“在我看来，安理会没有共识。因此，本主席无法(就美方要求)采取进一步的行动。” 此前的8月20日，美国国务卿蓬佩奥向本月联合国安理会轮值主席致函，正式要求启动安理会第2231号决议规定的“快速恢复制裁”机制，并宣称30天内安理会将恢复以往的全部对伊制裁措施。蓬佩奥称，特朗普总统及其政府已经“抛弃了”伊朗只是寻求和平核项目的“虚构说法”，“美国永远不会允许伊朗拥有核武器”。在向安理会主席提交的信函中，蓬佩奥还列举了几个伊朗铀浓缩水平和库存超过了核协议限制的例子，但这一切都发生在2018年5月之后，当时美国已宣布退出《联合全面行动计划》(JCPOA，伊朗核协议的全称)。 美方的这一要求很快遭到安理会成员的反对。当地时间8月21日，联合国安理会15个成员国中的13国致函安理会，反对美方寻求重启对伊朗“快速恢复制裁”机制，认为美国在退出伊核协议后无权启动该机制。在25日的安理会会议上，包括伊核协议参与方英国、法国、俄罗斯、中国、德国在内的众多安理会成员均重申，美国于2018年5月退出了伊核协议，不再具有启动“快速恢复制裁”机制的资格。 对于安理会拒绝美方要求，美国常驻联合国代表凯利·克拉夫特8月25日表示：“特朗普政府不害怕在这个问题上与有限的国家站在一起……我唯一遗憾的是，安理会的其他成员迷失了方向，现在和恐怖分子站在了一起。”她还攻击了中国和俄罗斯，称安理会的这种“迷失”令中俄“狂欢”，扬言美国会为了制裁伊朗而一直坚持下去。 虽然凯利·克拉夫特没有透露美国下一步将采取什么行动，不过有外交官猜测，特朗普政府不会就此善罢甘休，可能会转而向下个月安理会轮值主席国尼日尔施压，要求其采取行动。 强行恢复制裁将令伊核协议破裂 国际外交界人士警告，如果美国对伊朗强行恢复制裁，几乎肯定会导致伊核协议的彻底破裂。 2015年7月，伊朗与美国、英国、法国、俄罗斯、中国和德国达成伊朗核问题全面协议。根据协议，伊朗承诺限制其核计划，国际社会解除对伊制裁。联合国安理会随后通过第2231号决议，对伊核协议加以核准。该决议第11执行段中有“快速恢复制裁”机制内容，但规定只有伊核协议参与方才有权启动这一机制。 随着安理会第2231号决议规定的联合国对伊武器禁运截止日期(2020年10月18日)迫近，特朗普政府开始在伊核问题上频繁发力。8月14日，美国试图让安理会通过一项决议，恢复对伊朗的武器禁运，但这项提议在安理会中仅获多米尼加一国的支持。8月20日，特朗普以美国作为伊核协议的最初签署国之一、有恢复制裁权为由，要求重启快速恢复制裁程序，以重新实施对伊禁运及其它一系列制裁。美国伊朗问题特别代表胡克21日宣称，联合国恢复对伊制裁将可以对伊朗施加更大压力，使其“以正常国家的姿态”返回谈判桌。 分析人士普遍认为，特朗普政府此举难有成效，反而可能引发安理会内部的分裂。因为，一旦启动恢复对伊制裁机制，将意味着伊朗全面退出核协议，也意味着伊朗2015年与伊核问题六方签署的历史性核协议被彻底摧毁。而这是除美国之外的相关五方包括伊朗都不愿看到的。 “我们坚信保护伊核协议至关重要。”德国常驻联合国副代表索特大使25日表示，“与伊朗的核协议是不完美的，但它仍然是国际社会防止中东出现核军备竞赛的的最佳工具。”俄罗斯常驻联合国代表瓦西里·尼本齐亚也表示，希望安理会主席的决定将是这件事的结束，并希望美国“不要在这条路上继续走下去。” 大选前，美国对伊三个动向引人关注 尽管美国在安理会的涉伊提案接连失败，但中国现代国际关系研究院美国所副研究员王锦在接受中青报·中青网记者采访时表示，在今年11月美国大选之前，特朗普政府仍将继续拿伊核问题做文章，其中有三个动向尤其引人关注。 王锦分析说，未来两个多月，特朗普政府还会在联合国第2231号决议上做文章。一方面，美国会在安理会反复递交涉伊制裁提案，哪怕这些提案会遭到英、法、德、中、俄的反对；另一方面，美国也会阻挠其他常任理事国的涉伊提案。这一过程将加深安理会内部的分裂，进而加速伊核协议的坍塌。 其次，特朗普政府会继续加强推进对伊朗的“全球孤立”。王锦认为，蓬佩奥8月6日宣布代表“主谈派”的美国国务院伊朗问题特使布赖恩·胡克去职，相当于排除了美国与伊朗在今年内进行外交活动的可能性。而由对伊态度强硬的埃利奥特·艾布拉姆斯接替胡克，则意味着在对伊朗政策方面，特朗普和蓬佩奥已剔除了最后的反对声音和政策羁绊，下阶段可以肆无忌惮地加大对伊朗的“极限施压”和“外交孤立”。 第三，在大选之前，美现任政府一定会将“中东牌”“伊朗牌”打到底。王锦认为，在抗疫不力、经济不振的背景下，特朗普急切地希望转移国内注意力，在外交上作出点“成绩”，中东是其努力的重要方向之一。不论是推动以色列与阿联酋签署关系正常化协议，还是邀请伊拉克新总理卡迪米访问白宫，或者是在伊朗议题上持续发力，特朗普都是为了在选民前显示自己“很能干”。
当地时间8月25日，联合国安理会召开视频会议讨论中东局势。中国常驻联合国代表张军、俄罗斯常驻联合国代表瓦西里等要求安理会轮值主席就美国要求联合国启动针对伊朗制裁的“快速恢复”表明立场。 安理会轮值主席、印尼常驻联合国代表达贾尼（Dian Triansyah Djani）表示，由于安理会成员国意见分歧，因此安理会主席不会采取相关措施，启动制裁机制。 美国常驻联合国代表克拉夫特指责俄罗斯及中国需要为安理会无法正常运作负责，并表示对其他成员国“与恐怖主义为伍”感到遗憾。 张军对以上言论进行驳斥，他表示中国支持安理会主席立场，中国拒绝美方颠倒黑白的指控，美方行径不会成功。不管美国如何说，中国都决心捍卫多边主义、捍卫伊核协议及中东的和平与稳定。 8月20日，美国国务卿蓬佩奥访问联合国，告知秘书长及安理会主席，要求安理会启动“快速对伊恢复制裁”机制，在30天内对伊朗恢复国际制裁。安理会绝大多数成员国认为，美国已经单方面退出伊核协议，美方要求不具备任何法律基础。
据俄罗斯卫星通讯社网站报道，当地时间8月20日，13个联合国安理会理事国都对美国要求对伊朗启动“快速恢复制裁”机制表示反对，并指出美国单方面退出伊核协议，早已丧失了协议参与方的资格。 报道称，伊朗外交部长扎里夫在社交媒体推特上发布了一段包括美国总统特朗普、国务卿蓬佩奥在内的多位美国政府高级官员的视频，用这些人自己的话来解释为什么美国在联合国是否对伊朗实施严厉的“快速制裁”这一问题上没有丝毫的发言权。 视频引用了一段前美国总统国家安全事务助理约翰·博尔顿在2018年的讲话，他表示美国无法启动“快速恢复制裁”机制，“因为我们已经退出了（伊核）协议”。2019年，时任美国伊朗事务特别代表布莱恩·胡克也对记者表示，美国无法参与“快速恢复制裁”机制，伊朗核协议的参与方将会做出决定。 扎里夫也在视频中指出，在正式退出伊核协议、违反该协议和联合国安全理事会第2231号决议的每一项义务和责任之后，美国不能再狂妄地主张自己在该决议内的任何权利。 视频结尾是美国国务卿蓬佩奥回忆自己担任中情局局长的日子，他调侃说：“我们撒谎，我们作弊，我们偷窃。” 20日，法国、德国和英国也发表联合声明称，美国在2018年5月8日单方面退出伊核协议之时，就已经不再是协议的参与方，因此无法要求立即实施制裁。
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