近日，央行发布《中华人民共和国商业银行法（修改建议稿）》（以下简称《修改建议稿》），并向社会公开征求意见。业内人士认为，《修改建议稿》内容十分丰富，总资产逾250万亿元的商业银行或将迎来行业根本法的一次“大修”。 记者通过梳理发现，一方面，《修改建议稿》将已有的行业监管要求补充进来，提升了法律保障层次；另一方面，结合近年来银行业出现的新发展趋势和潜在风险点，《修改建议稿》修改删减了不合时宜的法律条款。 “《修改建议稿》有不少亮点，包括完善商业银行类别、支持实体经济、强化资本与风险管理、规范客户权益保护等都将在上位法中得到支持。”国家金融与发展实验室副主任曾刚在接受《金融时报》记者采访时表示。 新增差异化监管要求 “法律的修改往往滞后于实践，《修改建议稿》的很多内容并非改变现有银行监管框架和体系，更多是对目前监管环境、政策环境和银行业务创新进行适应性规范。特别是第五次全国金融工作会议对银行监管提出了一些新的要求，都要纳入法律中来。”曾刚表示。 记者了解到，此次受托起草《修改建议稿》是金融监管架构改革后，央行获得法律法规制定权后推动的首个法律修订。2018年3月出台的《国务院机构改革方案》中明确，“拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管制度的职责，划入中国人民银行”。 下一步，央行受托拟定草案后，还需要经国务院和全国人大常委会审核，列入常委会议程的法律案，一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决，表决通过后才正式生效。 “亮点很多，我比较关注的是《修改建议稿》突出强调差异化监管。”曾刚认为，我国银行业是个多层次市场，4000多家法人机构在经营范围、业务复杂度方面差异很大，而且这种趋势在未来也将更加明显。因此，在监管规则和强度上体现差异化，能够更好地适应银行差异化发展格局。“未来，在实践当中，如何更好地体现差异化，是监管部门要去研究的一件事情，是非常有意义的。” 《修改建议稿》新增差异化监管要求，明确银保监会根据银行资产负债规模、风险水平、系统重要性等因素，对银行实施全面持续的差异化监管，并明确要在风险监管指标、公司治理、信息披露事项和具体要求、现场检查频率和其他监管措施强度四方面制定具体的差异化监管标准。 增加商业银行经营自主权 多位受访专家认为，《修改建议稿》中不少条款突出强调金融服务实体经济。例如，删除现行《商业银行法》第三十六条借款人原则上需提供担保的规定；并修改利率规定，允许双方自主约定存贷款利率；确立授信审查尽职免责制度；延长商业银行处置担保物时限要求；删除企业仅能开立一个基本账户的规定等。 “这些修改有利于增加商业银行的经营自主权，减少对银行的行政约束，有助于商业银行更加市场化地配置金融资源，从而更好服务实体经济。”民银智库高级研究员应习文在接受《金融时报》记者采访时表示。 “删除借款人需提供担保的规定，主要目的是支持银行业发放信用贷款。”曾刚认为，支持实体经济融资、鼓励银行发放信用贷款，并非一味强调免担保，而是借助数字化平台和金融科技手段进行风险的识别和控制，也为银行进一步开展信用贷款创新创造了条件。目前来看，银行利用金融科技开发了大量纯信用贷款产品，且取得了不错的效果。 维持分业经营现有要求 值得关注的是，《修改建议稿》仍明确坚持分业经营的要求。 “坚持分业监管并不排斥银行以独立子公司的方式，在有防火墙的情况下开展综合化经营。从实践的层面上来看，部分银行的综合化经营已经进行到比较深入的程度。”曾刚表示。 应习文认为，与目前我国已有的母子公司或者金融控股公司模式实现综合经营相比，商业银行直接持有例如券商等金融牌照，仍存在不少问题，《修改建议稿》仍明确分业经营要求也体现了审慎原则。 “分业经营和混业经营并没有绝对的优劣之分，符合经济发展需要的经营模式就是最优模式。此次修订虽然仍坚持分业经营，但拓宽了业务范围，如新增办理衍生品交易业务、贵金属业务和离岸银行业务三项。”邮储银行研究员娄飞鹏认为，从金融业发展实际情况看，目前国内大型银行和部分股份制银行通过成立或控股非银行子公司的方式成立金融控股集团，也有互联网机构、实业主体、非银行金融机构成立金融控股集团，通过该方式实现了混业经营。
10月16日，央行网站发布《中华人民共和国商业银行法（修改建议稿）》（以下简称《修改建议稿》），并向社会公开征求意见。 现行《商业银行法》于1995年施行，2003年、2015年两次修订，共九章95条。央行表示，其中大量条款已不适应实际需求，亟待全面修订。有专家表示，近年来，我国银行业进入飞速发展时期，经营主体不断增加，金融业务产品不断创新，但《商业银行法》在银行业务范围、业务规则、银行治理和监管体系等方面存在立法滞后或空白。 此前，《商业银行法》修改工作已列入十三届全国人大常委会立法规划和2020年立法工作计划。为落实立法任务要求，加强金融法治顶层设计，人民银行起草了《修改建议稿》。《修改建议稿》共十一章127条，其中整合后新设或充实了四个章节，分别涵盖公司治理、资本与风险管理、客户权益保护、风险处置与市场退出。 央行表示，修改《商业银行法》，是支持我国银行业快速发展的客观需要，是引导银行回归本源、服务实体经济的内在要求，是防范化解金融风险、维护金融稳定的迫切需要，也是坚持市场化导向、建立完善多层次银行体系的必要条件。 完善商业银行公司治理 央行表示，修改《商业银行法》是防范化解金融风险、维护金融稳定的迫切需要。 防范化解重大金融风险是金融工作的核心目标和基本底线。近几年，中小银行风险事件中暴露出内部人控制、股东缺位越位等问题，这些问题均指向公司治理和内控失效。 《修改建议稿》新设第三章“商业银行的公司治理”，吸收现行监管制度中的有益做法，参考国际经验，落实商业银行公司治理要求，包括增设股东义务与股东禁止行为；突出董事会核心作用，规范董事会专门委员会、独立董事等事项；提升监事会独立性与监督作用，建立监事会向监管机构报告机制；健全内部控制，规范激励约束机制、信息披露与关联交易管理。 光大银行金融市场部分析师周茂华表示，增设“公司治理”章节，主要是针对近年暴露出的中小银行内部治理失灵，引发违规违法案件频发、内部风险积聚等问题。此举有利于引导银行加快健全内部治理，从根本上防范化解银行风险，推动高质量发展。 资本与风险管理方面，现行《商业银行法》对于银行资本监管仅提及了“资本充足率不得低于百分之八”的要求。《修改建议稿》则对银行提出了一系列详尽的资本充足率要求：“商业银行应当遵守国务院银行业监督管理机构、中国人民银行规定的资本充足率最低要求，并按规定计提储备资本、逆周期资本、系统重要性附加资本、第二支柱资本等。全球系统重要性商业银行还应当符合中国人民银行规定的总损失吸收能力要求。” 健全风险处置与市场退出机制 《修改建议稿》将原第七章整合充实为第九章“风险处置与市场退出”，参考国际准则，总结我国银行业处置经验，建立风险评级和预警、早期纠正、重组、接管、破产等有序处置和退出机制，规范处置程序，严格处置条件，完善职能分工。对结算最终性、终止净额结算、过桥商业银行作出规定。 “商业银行较一般企业特殊，具有很强的外溢效应，商业银行的风险处置、退出，对国民经济与市场体系以及宏观政策都具有很强的影响。因此，需要加快补齐银行的监管短板，建立健全分类准入、风险处置、市场退出机制。”周茂华说。 一位股份制银行研究人士表示，现行《商业银行法》虽然在第七章中对银行接管和终止的流程等进行了阐述，但仅集中于产生风险之后的接管和终止业务方面，且对于金融机构处置和破产的相关规定也较为粗略。《修改建议稿》则从风险监测开始，完善了对金融机构早期纠正、重组、接管直至破产退出的全流程管控。这为构建金融机构市场化退出渠道奠定了基础。 对于资本充足率大幅下降，但还不至于进行重组或接管的银行，《修改建议稿》分类给予了监管部门相应的早期纠正权限，也完善了监管部门对于银行建立风险预警机制的要求。上述人士表示，根据国际经验，早期纠正措施和风险预警机制是有效防范银行风险恶化、演变为高风险银行的重要方式。《修改建议稿》对于早期纠正机制和风险预警机制的完善，将有效助力监管机构防范化解银行风险。 对于已经出现严重风险的商业银行，《修改建议稿》丰富了重组和过桥银行等风险处置手段，并明确了银行破产之后的债券清偿顺序。例如，《修改建议稿》明确，商业银行出现严重风险的，可以向国务院银行业监督管理机构申请重组，或者由国务院银行业监督管理机构责令重组。存款保险基金管理机构可以成立过桥商业银行，阶段性收购或者承接被接管商业银行的全部或者部分业务、资产和负债。 上述人士表示，自行重组和过桥银行等处置措施均为国际上较为成熟和完备的银行处置方式，能够较好地防止单一银行风险演变为系统性金融风险，以上措施将有利于监管机构更为灵活多样化地处置风险。 引导银行回归本源 支持实体经济是金融工作的出发点和落脚点。央行表示，修改《商业银行法》，亟待从制度设计上督促商业银行回归本源，下沉服务，增强服务实体经济的能力。 近十余年来，我国银行业飞速发展，参与主体数量急剧增加，规模持续壮大，业务范围逐步扩展，创新性、交叉性金融业务不断涌现。《修改建议稿》完善了商业银行业务范围与业务规则。值得注意的是，村镇银行法律地位首次得以明确。 《修改建议稿》强调，城市商业银行、农村商业银行、村镇银行等区域性商业银行应当在住所地范围内依法开展经营活动，未经批准，不得跨区域展业。此举有利于推动商业银行立足当地、回归本源。 利率机制方面，现行《商业银行法》规定：“商业银行应当按照中国人民银行规定的贷款利率的上下限，确定贷款利率。”而此次《修改建议稿》明确，商业银行按照中国人民银行有关规定，可以与客户自主协商确定存贷款利率。专家表示，这充分体现了利率市场化的方向与原则。 此外，《修改建议稿》还删除了原第三十六条借款人原则上需提供担保的规定。 在金融消费者权益保护方面，央行表示，现行《商业银行法》仅对存款人保护作出较为原则的规定，缺乏对客户保护义务的具体规范，亟待进一步完善。 《修改建议稿》新设第六章“客户权益保护”，对商业银行营销、信息披露、风险分级与适当性管理、个人信息保护、收费管理等客户保护规范作出具体规定。上述人士表示，《修改建议稿》丰富、完善、细化了对于金融消费者权益保护的要求，预示着未来金融消费者权益保护监管强度的上升，金融领域个人信息保护的力度也将强化。
《美国独立宣言》的起草人、美国第三任总统杰斐逊曾断言，没有哪个社会能够制订一部永远适用的宪法，甚至1条永远适用的法律。作为我国金融领域的大法之一，《商业银行法》自1995年面世至今，已走过了25个年头。随着金融格局的变化、金融活动边界的拓展、金融业务复杂性的增强，《商业银行法》现有的诸多条款与现实的不适应、不匹配问题日渐凸显，有些甚至已成为金融创新发展的桎梏。期间虽经历两次微调，但诸多条款的合理性、有效性和适宜性仍频受实践的敲打，改革的呼声日高。 10月16日，央行发布了《商业银行法（修改建议稿）》（以下简称修改建议稿），面向社会公众征求意见。虽略感意外，但尽在情理之中。《修改建议稿》围绕完善商业银行类别、建立分类准入和差异化监管机制、健全风险处置与市场退出机制等八个方面进行修改，内容涉及：完善商业银行类别，扩大立法调整范围；建立分类准入和差异化监管机制；完善商业银行公司治理；强化资本与风险管理；完善业务经营规则，突出金融服务实体经济；规范客户权益保护；健全风险处置与市场退出机制；加大违法处罚力度等。 总体上，《修改建议稿》突出了金融服务实体经济的导向，更加注重商业银行公司治理特别是股东行为的治理，更加强调资本监管和功能监管，更加重视对客户权益的保护。尽管市场寄予厚望的分业与混业经营问题尚未得到突破，但《修改建议稿》总体上充分回应了金融实践中的呼声，补齐了系列监管短板，将给我国商业银行乃至整体金融运行带来系列深刻变化。 其一：将推动整体金融生态的净化。 一方面，《修改建议稿》强化了功能监管的要求，将进一步避免监管真空，减少监管套利。《修改意见稿》明确了村镇银行的市场定位，将其纳入银行正规军序列；同时，针对近年来很多机构没有“商业银行”名称但依然开展存贷款业务的现状，明确提出，开发性金融机构、政策性银行、农村信用合作社、农村合作银行、企业集团财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、消费金融公司等办理本法规定的商业银行业务的，适用本法有关规定。这充分体现功能监管原则，将有助于避免监管套利。 另一方面，《修改建议稿》针对长期以来困扰监管的区域性商业银行跨域经营问题，明确提出了本地化经营的规范性要求，这将有利于规范市场竞争行为，抑制盲目跨区域经营，推动金融服务实体经济。《修改建议稿》明确提出：商业银行应当根据本银行类型、规模和业务实际，制定特色化、专业化的发展战略。城市商业银 行、农村商业银行、村镇银行等区域性商业银行应当在住所地范围内依法开展经营活动，未经批准，不得跨区域展业。这将推动区域性商业银行立足当地、回归本源，更好地服务实体经济。 其二：将引领民间资本回归本源。 近年来，在实体经济下行、资本收益率下降情况下，部分企业纷纷布局金融行业，试图通过投资入股赚快钱，甚至把银行变成“提款机”。少部分企业向金融业盲目扩张，组织架构复杂、隐匿股权架构，交叉持股、循环注资、虚假注资，导致资本乱象环生。更有少数股东干预金融机构的经营，利用关联交易隐蔽输送利益、套取金融机构资金，破坏金融生态。 究其根源，在于部分银行主要是中小银行股权结构不合理、股权关系不清、股东行为失范围。因此，强化银行股权公司治理，通过提高股东违法违规成本、端正股东入股动机，加强银行股权管理，加大股东股权乱象整治力度，成为亟需弥补的监管短板。在前期先后出台的《商业银行股权管理暂行办法》《金融控股公司监督管理试行办法》等办法基础上，这次《修改建议稿》进一步强化了对银行股权治理及股东管理。 一是划定持股银行的监管红线。明确持有商业银行5%以上股份需事先报备获批。《修改意见稿》新增了一条规定：任何单位、个人通过证券交易场所，单独或者通过协议、其他安排与他人共同持有商业银行已发行的有表决权股份达到百分之五的，应当自该事实发生之日起三日内，报国务院银行业监督管理机构批准，并依照《中华人民共和国证券法》的规定进行信息披露。获得批准前，投资人不得继续增持该商业银行股份。 二是设定银行股东资质禁入。《修改建议稿》新增了对股东资质和禁入情形的规定。在设立商业银行的条件中，明确了股东禁入情形，包括负有数额较大的债务到期未清偿的、因提供虚假材料、不实陈述或者其他欺诈行为，被有关部门依法追究责任不满五年的等；增设了股东义务与股东禁止行为，如商业银行的主要股东、控股股东不得有以下行为：以委托资金、负债资金等非自有资金或者资产管理产品、投资基金等金融产品所募集的资金出资；虚假出资、循环出资、抽逃出资等。 可以预期，新修订后《商业银行法》的实施，将从根本上改变资本取向，净化资本入股银行的动机，推动回归本源，降低资本脱实向虚风险。 其三：将促进银行经营行为的理性与规范。 《修改建议稿》从商业银行业务经营的规则、客户权益保护等方面对银行信贷行为提出了一系列规范性要求。这些要求的实施，将有助于推动银行信贷行为的规范与理性，有助于提高金融服务质效。 一是弱化了信贷对担保的硬性要求，有助于纠偏商业银行“唯担保”的信贷文化，推动信贷回归本源。在贷款条件方面，《修改建议稿》删除了原第三十六条借款人原则上需提供担保的规定，不再硬性要求借款人应提供担保。这将有助于引导商业银行更新信贷理念，逐渐走出唯担保的藩篱，摆脱对抵押担保的依赖性，引导信贷回归本源。 二是规范商业银行的风险问责，为纠偏商业银行客户经理因风险问责而“惧贷”“惜贷”的行为提供制度保障。《修改建议稿》首次以法的形式要求商业银行确立授信审查尽职免责制度，这将推动从制度层面促进商业银行信贷行为的审慎与理性，避免盲目的抽贷、压贷行为，更好地服务实体经济。 三是从保护客户权益角度，强化了对商业银行的营销行为的规范。《修改建议稿》从营销、信息披露、客户适当性管理、个人信息与数据保护等方面，对商业银行提出了明确的规范性要求。如明确银行向客户提供与其风险承受能力不相匹配的产品和服务，造成客户损失的，应当承担赔偿责任；不得过度放贷和掠夺性放贷，应合理确定授信额度和利率，不得提供明显超出客户还款能力的授信；不得捆绑销售，不得篡改、倒卖、违法使用个人信息；等等。按照《修改建议稿》关于功能监管的要求，这些要求同样适用于消费金融等其他类型金融机构。 其四：将引领商业银行考核激励的理性回归。纵观各类金融风险事件，不合理的考核激励机制往往成为潜在的触发因素。而金融高风险的滞后性与高管高薪酬的当期性、风险处置与风险问责的不匹配性是商业银行考核激励机制的症结所在。因此，《修改建议稿》在新增加的公司治理部分特别强调了优化激励约束的要求，首次引入了薪酬追索扣回机制。 要求商业银行应当建立科学合理的薪酬、绩效考核等激励约束机制，确保薪酬水平和结构与本银行长期经营业绩相匹配，并建立与本银行风险水平相适应的薪酬延期支付和追索扣回机制。同时，强化了风险责任追究机制。《修改建议稿》增设了对商业银行股东、实际控制人以及风险事件直接责任人员的罚则。薪酬追索扣回机制和风险责任问责机制无疑将推动上述薪酬收入与责任风险不匹配状况的改善，当然也会降低银行“金饭碗”的含金量，一定程度上改变社会择业偏好。 其五：将加快利率市场化的进程。尽管逻辑上，2015年10月央行宣布对商业银行和农村合作金融机构不再设置利率浮动限制就标志着我国存贷款的利率市场化已基本实现；尽管今年8月30日已完成存量贷款利率定价基准向LPR的转换，标志着利率“并轨”的基本完成；但是从利率市场化的基本内核即“自主协商定价”看，利率市场化尚在路上。《修改建议稿》首次从法的层面为利率市场化提供了保障，明确“商业银行按照中国人民银行有关规定，可以与客户自主协商确定存贷款利率。”新《商业银行法》的实施将进一步加快利率市场化的进程，促进商业银行定价的科学合理性，体现互惠性原则。 “法者，天下之公器也；变者，天下之公理也。”我们无法也不必追求任何一部法律的尽善尽美，但我们可以期待变法带来的变革与变化。有理由相信，此番《商业银行法》的进一步修改完善，将会给我国银行业乃至金融业带来新格局、新秩序、新生态。
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