近日，深圳市人大常委会公布了《深圳经济特区个人破产条例（征求意见稿）》，正式向社会各界征求意见。这意味着个人破产法在国内讨论十多年后，走出了标志性的一步。 对个人而言，诚信而不幸的个人将可以通过个人破产制度，避免集体债务向个人以及家庭无限转移。但个人破产制度绝不能成为老赖的保护伞。 对金融机构而言，表面上有可能增加坏账风险、增加运营成本，但只要金融机构加强风控能力、产品设计能力，只借出该借的钱给该借的人，就可以实现社会资源的效用最大化。 对整个社会而言，个人破产保护制度需要打破刚性兑付，才能更好地维护个人和金融机构的双向公平，才有利于社会信用系统的建立和防范金融风险。 一、千呼万唤始出来 个人破产，是指当自然人的全部资产不能全部清偿到期债务时，由法院依法宣告其破产，并对其财产进行清算和分配，或进行债务调整，对其债务进行豁免，以及确定当事人在破产过程中的权利义务关系的法律制度。这项制度起源于古罗马时期，已大部分等发达国家及中国香港和中国台湾等地区成熟运用。 长期以来，金融机构在给企业放贷时一般会要求其法定代表人、高级管理人甚至其家属签担保协议，而根据现有的中国法律，企业一旦破产，个人提供的债务担保不会免责。换句话说。企业有东山再起的机会，但个人没有。 2006年个人破产相关条款在新的《企业破产法》定稿中被删掉了，后来也没有单独立法，但近30年来，司法理论界、实务界呼吁的声音不断，立法机关的探索也未停歇。 2019年7月，国家发改委发布《加快完善市场主体退出制度改革方案》，其中提到：要重点解决企业破产产生的自然人连带责任担保债务问题。逐步推进建立自然人符合条件的消费负债可依法合理免责，最终建立全面的个人破产制度。 这为全国各地试点提供了政策依据。 这次，深圳在全国率先推出个人破产制度，具体内容为：单独或者共同对债务人持有50万元以上到期债权的债权人可以向人民法院提出对债务人进行破产清算的申请。此外，意见稿还明确，债务人不得担任上市公司、非上市公众公司和金融机构的董事、监事和高级管理人员职务。 在限制消费行为方面，意见稿主要参考了《最高人民法院关于限制被执行人高消费的若干规定》，债务人都将与包括高铁动车一等座、三星级以上宾馆、新购置不动产和机动车等高消费无缘。 关于债务人申请破产的条件，意见稿规定，在深圳经济特区居住，且参加深圳社会保险连续满三年的自然人，因生产经营、生活消费导致资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的。 深圳市人大常委会法工委称，建立个人破产制度，能够有效厘清框定市场主体承担风险的责任，促使金融机构完善信贷评估和风险防控制度以提高金融活动的价值；能够引导企业和社会公众增强对信用价值的认识，推动社会信用体系建立。 二、对个人是一种保护 救济是个人破产制度最本质的意义和属性。个人破产制度从某种意义上来说，是为诚实而不幸的债务人提供了一种可期待、可信赖的保障。 因此，个人破产立法要树立的基本价值导向是，只有诚实守信的债务人，在不幸陷入债务危机时，才能获得个人破产制度的保护，并帮助其从债务危机中解脱出来，重新参与社会经济活动，创造更多财富。 这对整个社会而言，不仅能最大限度解除创业者的后顾之忧，激发市场主体的创业热情，而且能建立社会信用体系。而对于那些恶意逃债或者实施破产欺诈的债务人，不仅不能通过破产逃避债务，还要通过法律手段加以预防和惩治。 中国执行信息公开网显示，目前全国共有592.45万失信被执行人，这占全国近14亿人口的0.0423%，相当于每2000个人里面不到1位是失信人。这要远低于国外的数据。 深圳大学齐砺杰的专著《债务危机、信用体系和中国的个人破产问题》，提到一个比例或许可以参考。这本书里提到，在将近两个世纪的时间里，美国的个人破产数量与人口之间的比例，保持着出奇地稳定，基本都是0.5% 。也就是说，在每2000个美国人中，就会有10个破产案件。 可以看出，无论是在哪一个社会老赖都是极其少数的，正常人都会非常珍惜自己的信用。只要诚实守信，社会应该给予宽容。 当然，个人破产制度推出后，对个体借款人也会产生另外一个影响，就是借款难度提升，有些原来可能获批的贷款，会出现被拒贷的情况，另外授信额度也可能出现下降。 三、对金融机构也是一种保护 那么，个人破产制度的推出，对金融机构又有什么影响呢？ 毫无疑问，只要是涉及到个人借贷业务的公司，都会受到影响，从房贷、车贷、消费贷、信用卡等贷款业务。个人破产本质上是用和解、清算和债务重整取代债务的无限责任，终究会降低贷款最终回款的金额，也会直接提高最终坏账的比例，影响金融机构的风险和坏账成本。 坏账成本增加非常考验金融机构的风控能力。如果金融机构不做出相应业务调整，在个人破产法的影响下，必然利润下跌，进而把增加的成本转嫁给借款人，造成借款利率上升，最后在同行竞争中失去客户。 优秀的金融公司需要把个人破产因素作为重要参数放入贷款利率计算模型中，尤其要强调对个人破产的风险监控和预测，让借款坏账风险和收取的利息相一致。譬如说，金融公司今后对借款人的筛选就会更加严格。有破产记录的申请人，再申请贷款的难度会增加，即使申请到贷款，授信额度也会降低，贷款利率也会上涨。 个人破产法促使借贷行为更加市场化，让金融机构没有“无限偿债”的保护伞，只借出该借的钱给该借的人，实现社会资源效用的最大化。 但是个人破产法并不是万能解药，它也有一定的负面影响。 个人破产法是用来解救诚信却不幸的人，不是老赖的保护伞。如果个人破产法过多保护个人，对债务人的限制和惩罚过少，这就偏离了个人破产法的本意，最终金融机构不得不减少个人贷款，并把贷款成本转移到债务人头上，这样反而恶化了金融发展环境，不利整体经济健康发展。 推出个人破产法不仅要区分诚信借款人和老赖，把握惩戒尺度，同时也兼顾个人和金融企业的公平。 个人破产法本质上是平衡个人借款人和贷款机构的利益，避免双输的局面。换一种角度看，个人破产法可以理解为打破反向的刚性兑付。 一般我们理解中的刚性兑付，是指个人到金融机构购买的理财产品，不论风险高低，都要求金融机构承担无限连带责任并保本保息。这是一种违背市场经济的陋习。反过来说，金融机构要求借款人无限连带偿付，也是另一种意义上的刚性兑付。 既然个人投资者不应该要求金融机构对理财产品刚性兑付，那金融机构也没有理由要求借款人负无限连带责任。因此个人破产法的实施，需要配套打破刚性兑付的举措，做到对金融机构和个人的双向公平。 没有理由一边要求金融机构对个人投资理财刚性兑付，另一边，却要求金融机构不能无限追偿借款人的债务。 对任何一方的过渡保护，都会造成借贷市场的天平失衡，催生畸形投资和借贷市场。 所以推出个人破产法是迈向市场经济的重要一步，但任重道远，需要全盘规划，稳步推进。
今年两会，央行系统的代表委员所提交的议案建议中，加快金融立法、加强信息保护等是多数代表委员共同关心的话题。金融立法是一个系统性工程，既有对现有相关法律的修订完善，如一些代表委员建议修订《人民银行法》、《商业银行法》等，也包括面对金融发展新形势制定新的法律法规。全国人大代表、央行广州分行行长白鹤祥关注的金融立法重点就在后者，近两年他多次呼吁要尽快制定《金融机构破产法》。证券时报记者两会期间专访白鹤祥，详解其对金融立法的深入思考。 证券时报记者：近两年您多次呼吁尽快制定《金融机构破产法》，您认为我国当前为何如此迫切地需要推动该立法？ 白鹤祥：随着我国改革开放和市场经济的不断发展，金融业竞争加剧，金融机构出现风险、经营失败乃至破产将成为不可避免的经济现象，允许金融机构有序破产退出是市场经济的必然要求。当前《企业破产法》不能完全适用于金融机构破产处置，现有涉及金融机构破产处置的法律法规也缺乏系统性和可操作性，且制定《金融机构破产法》的条件已成熟。 首先，金融机构破产退出是市场经济竞争环境下优胜劣汰的必然。其一，金融机构破产退出是市场经济主体退出机制的重要组成部分。其二，完善金融机构破产机制是利率市场化的必然要求，利率市场化必然使金融机构面临更为激烈的竞争环境，流动性风险的不确定性增多，建立和完善金融机构破产法律体系，促进金融机构优胜劣汰有序破产退出，是全面完成利率市场化改革的重要条件。其三，允许金融机构有序破产是有效保护债权人权利和金融消费者合法权益的内在要求，但在目前，由于没有系统的金融机构破产法律制度，我国对倒闭的金融机构只能采取行政关闭、撤销等方式退出市场。 实践证明，依靠行政手段的市场退出存在成本高、效率低、程序不规范等缺陷，导致债权人权利和金融消费者合法权益得不到充分保护，直接危及社会公众利益和金融稳定。因此，建立完善的金融机构破产法律体系，是实现金融机构有序市场退出的重要前提。 其次，《企业破产法》不能完全适用于金融机构破产处置。金融机构破产总体上属于企业破产，要适用《企业破产法》。但《企业破产法》第134条只是提出了金融机构破产的规定，对诸如破产界限的标准、破产管理人以及破产清偿顺序等具体问题都未细化和明确，缺乏可行性和可操作性。同时，金融行业的特殊性使其在经营产品和公共服务等方面区别于其他企业，金融机构破产涉及普通金融消费者、投资者、债权人、债务人等众多法律关系，破产债务涉及公众存款、投保金、信托财产、证券类投资、保证金、投资人、职工利益等多个方面。在实践中，囿于金融机构提供金融产品服务的特殊性、复杂性、公众性等，金融机构破产处置的内涵上与普通企业有较大差别，无法完全适用《企业破产法》的相关规定。 再次，现有涉及金融机构破产处置的法律法规缺乏系统性和可操作性。目前，由于没有金融机构破产的专门立法，我国金融机构破产的法律体系主要由《企业破产法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等法律以及相关法规、规章组成。这些法律法规关于金融机构破产只有简单规则，多为支离破碎的原则性和分散性规定，缺乏系统性和可操作性。 证券时报记者：对于制定《金融机构破产法》，您有何建议？ 白鹤祥：从立法体例看，我国《企业破产法》第134条已经明确了金融机构适用于企业破产法。可以依据《企业破产法》和其他有关法律的规定制定实施办法。因此，国务院可先制定颁布《金融机构破产条例》，再总结摸索经验加速推动全国人大制定《金融机构破产法》，应是立法成本较小和最理想的路径选择。 从立法模式看，依据《企业破产法》对金融机构的原则规定和我国国情，以兼顾行政主导型破产和司法主导型破产的折衷模式更适合我国金融业发展和监管的实际需求。在金融机构破产程序中，涉及专业性、技术性的事项由监管部门来决定，而涉及破产金融机构财产或财产性权利确认、变更和终止的事项由法院来决定，这样的模式既快捷、灵活、权威，又能遵守司法程序的规定，有利于提高金融机构破产处置效率。 长期以来，我国对金融机构的范畴界定比较笼统，应当结合金融机构破产法律的制定，严格界定金融机构的破产范围和破产标准，在不违反《企业破产法》原则与基本规定的情况下，对于一些《企业破产法》没有涉及的问题予以明确，并对不同类别和行业特点金融机构从市场退出的标准、方式、程序等方面予以规范。 立法的过程中还有一些细节问题需要考虑。例如，目前我国已有证券投资者保护基金和存款保险基金，建议尽快建立投保者保护基金，为在金融机构破产中维护金融消费者权益提供支持。一般性市场化管理机构和个人在接管金融机构财产和处理金融机构破产事宜时，不具有专业优势，并且缺乏控制与处理金融风险与危机的经验，因此，金融机构破产管理人应考虑由金融投资者保护部门与专业人士组成。 此外，《金融机构破产法》应区分个人债权与金融债权，考虑存贷人、股票投资者、期货投资者、投保人等不同债权与股权的特点，并适当考虑金融机构员工债权的保护问题。 相关专题：聚焦2020年全国两会财经报道
全国人大代表、中国人民银行广州分行行长白鹤祥建议，尽快制定我国金融机构破产法，建立适合我国国情的金融机构破产处置法律体系，保护债权人和社会公众的合法权益，维护我国的金融安全。 白鹤祥认为，出台金融机构破产法可从以下着力点入手：在立法体例上，国务院可先制定颁布金融机构破产条例，再总结摸索经验，加速推动全国人大制定金融机构破产法。在立法模式上，依据企业破产法对金融机构的原则规定和我国国情，兼顾行政主导型破产和司法主导型破产的折衷模式更适合我国金融业发展和监管的实际。在金融机构破产程序中，涉及专业性、技术性的事项由监管部门决定，而涉及破产金融机构财产或财产性权利确认、变更和终止的事项由法院决定。这样的模式既快捷、灵活、权威，又能遵守司法程序的规定，有利于提高金融机构破产处置效率。 长期以来，我国对金融机构的范畴界定比较笼统，应当结合金融机构破产法律的制定，严格界定金融机构的破产范围和破产标准。在不违反企业破产法原则与基本规定的情况下，对于一些企业破产法没有涉及的问题予以明确，并考虑金融机构不同类别和行业特点，从市场退出的标准、方式、程序等方面予以规范。 相关专题：聚焦2020年全国两会财经报道
全国人大代表、中国人民银行广州分行行长白鹤祥建议，尽快制定我国金融机构破产法，建立适合我国国情的金融机构破产处置法律体系，保护债权人和社会公众的合法权益，维护我国的金融安全。 白鹤祥认为，出台金融机构破产法可从以下着力点入手：在立法体例上，国务院可先制定颁布金融机构破产条例，再总结摸索经验，加速推动全国人大制定金融机构破产法。在立法模式上，依据企业破产法对金融机构的原则规定和我国国情，兼顾行政主导型破产和司法主导型破产的折衷模式更适合我国金融业发展和监管的实际。在金融机构破产程序中，涉及专业性、技术性的事项由监管部门决定，而涉及破产金融机构财产或财产性权利确认、变更和终止的事项由法院决定。这样的模式既快捷、灵活、权威，又能遵守司法程序的规定，有利于提高金融机构破产处置效率。 长期以来，我国对金融机构的范畴界定比较笼统，应当结合金融机构破产法律的制定，严格界定金融机构的破产范围和破产标准。在不违反企业破产法原则与基本规定的情况下，对于一些企业破产法没有涉及的问题予以明确，并考虑金融机构不同类别和行业特点，从市场退出的标准、方式、程序等方面予以规范。 (文章来源：中国证券报)
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