北京商报讯（记者 陶凤 刘瀚琳）积极的财政政策更加积极有为，仍待“一竿子插到底”。6月9日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，确定新增财政资金直接惠企利民的特殊转移支付机制，将新增财政资金通过增加中央对地方转移支付、安排政府性基金转移支付等方式，第一时间全部下达市县。 “鉴于国内常规支付转移制度是保障一般用途、有稳定流向、时效性方面有按部就班的特点，此次中央对地方转移支付，更多强调一种特殊的转移支付机制，最大特点是保障特殊用途，有针对性和及时性，主要针对的是企业部门的弱势群体以及住户部门的弱势群体，是一笔更注重托底的资金，这也是特殊转移支付机制的主要突破。”中国财政科学研究院副研究员苏京春对北京商报记者表示。 为缓释疫情带来的经济冲击，本轮财政扩张力度更大，政策更加积极，直接表现为提高财政赤字率、发行特别国债、专项债扩容“三管齐下”。此次国常会指出，今年国家确定新增减税降费2.5万亿元，其中减免社保费将为市场主体减负1.6万多亿元，大部分在下半年实现，很多地方也在自主减税降费，这将有力支持企业特别是中小微企业纾困、解困难群众之急，但也给市县财力带来很大缺口。 为保证资金直达市县，中央财政会同相关部门强化管理。国常会强调，省级政府要当好“过路财神”，同时不做“甩手掌柜”，在加强资金监管的同时，将自身财力更多下沉基层，弥补基层财力缺口，以确保中央确定的保就业保民生保市场主体举措真正落到实处。市县政府要建立使用台账，确保资金流向明确、账目可查。财政部要同步建立全覆盖、全链条监控系统，各级国库要督促做到点对点直接拨付资金、确保账实相符，审计部门要开展专项审计。 6月8日召开的全国财政厅局长座谈会上也提到，要建立资金直达基层直达民生的机制，推动财税政策措施尽快落地见效。各级财政部门要切实压实工作责任，用好直达资金。 此前在接受媒体采访时，中国银行(行情601988,诊股)研究院资深经济学家周景彤指出，在使用“特殊转移支付”时，首先需提高政策效率、尽快产生效果，必须建立特殊机制、特殊安排，解决个人和企业的燃眉之急；支持减税降费、减租降息等；财政资金到达基层之后，思考如何实现“精准滴灌”，实现“雪中送炭”而非“锦上添花”，防止腐败现象发生。 政策落地后，如何保证这些资金真正惠及企业和百姓，避免空转？对此，苏京春进一步指出，在政策落地过程中，资金使用效果与群体范畴精准锁定、避免设租寻租、均等化保障水平、科学化保障路径等密切相关，尤其是对中小微企业的资金，不仅关系到企业自身，还关系到就业、市场经济活力以及可持续发展，应当在资金落到实处保障其活下来的同时，积极加入关系其中长期发展的措施考虑。 苏京春建议，在完善转移支付机制的过程中，可更多考虑发挥信息要素的作用。例如，结合数字化手段，考虑多部门融合联动，快速、便捷、精准到达目标群体手中，进而缓解后疫情阶段相关群体的燃眉之急；此外，还可考虑同步建立问卷系统，实现动态优化，及时解决不同群体可能遇到的细节问题。
主要观点 主要观点： 8月上半月，值得关注的是国务院出台的两份涉及对外开放的文件。 其一是《国务院发布关于同意全面深化服务贸易创新发展试点的批复》，同意在北京、天津、上海等28个省、市（区域）全面深化服务贸易创新发展试点。全面深化试点期限为3年。全面深化试点期间，根据发展需要，暂时调整实施相关行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章的部分规定。 其二是国务院发布《关于进一步做好稳外贸稳外资工作的意见》并召开发布会作解读。《意见》提出15项稳外贸稳外资政策措施，包括完善财税金融政策、发展贸易新业态新模式、提升通关和人员往来便利化水平、支持重点产业重点企业（引导加工贸易梯度转移，鼓励有条件的地方通过设立基金等方式支持加工贸易转移）。按照商务部研究院国际市场研究所副所长的白明解读，“做好稳外贸稳外资工作有很多重合之处，外资稳住了，有利于营造良好的营商环境，让外贸企业更好参与国际产业链，实现双循环的良性互动。” 具体各类会议、发布会、政策文件参见正文，较为值得关注的有如下几个： （一）各类会议：1）8月6日，习近平对“十四五”规划编制工作作出重要指示；2）8月11日，习近平作出重要指示强调：坚决制止餐饮浪费行为；3）十三届全国人大常委会第二十一次会议在京闭幕，表决通过城市维护建设税法、契税法，通过关于授予在抗击新冠肺炎疫情斗争中作出杰出贡献的人士国家勋章和国家荣誉称号的决定。 （二）各类发布会/重要文章：1）8月15日，《求是》发表总书记重要讲话《不断开拓当代中国马克思主义政治经济学新境界》。2）8月13日，财政部部长重要讲话《我国的中央和地方财政关系》。3）8月8日，证监会有关部门负责人就美国总统金融市场工作组发布《关于保护美国投资者防范中国公司重大风险的报告》事宜答记者问。4）8月10日，新华社记者专访了中国人民银行行长易纲。5）8月13日，新华社记者专访中国银保监会主席郭树清。6）8月13日，国务院新闻办就防汛救灾工作情况举行新闻发布会。7）8月13日，国务院新闻办就防汛救灾工作情况举行新闻发布会。 （三）各类政策：财政方面，契税与城建税两部法律获人大常委会表决通过，但主要内容与此前的施行条例差别不大。央行发布二季度货币政策执行报告，详细解读参见我们的点评《【华创宏观】从紧迫的逆周期调控到有定力的跨周期调节——2020Q2货币政策执行报告点评》。证监会发布公开募集基础设施证券投资基金指引。我们进一步予以关注的是三个文件。1）8月11日，银保监会有关部门负责人就《关于做好政府性融资担保机构监管工作的通知》答记者问。2）8月11日，国务院发布关于同意全面深化服务贸易创新发展试点的批复。3）8月12日，国务院发布《关于进一步做好稳外贸稳外资工作的意见》并召开发布会作解读。 风险提示：中美冲突加剧，消费修复进度低于预期。 报告目录 报告正文 一 8月上半月政策跟踪 （一）各类会议 8月上半月（8月5日-8月15日）召开的各类会议参见如下表格。本周人大常委会通过契税法、城建税法。此外总书记作出两份指示，内容涉及餐饮浪费以及“十四五”规划编制工作。我们简要摘录如下： 1、8月6日，习近平对“十四五”规划编制工作作出重要指示 编制和实施国民经济和社会发展五年规划，是我们党治国理政的重要方式。五年规划编制涉及经济和社会发展方方面面，同人民群众生产生活息息相关，要开门问策、集思广益，把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来，鼓励广大人民群众和社会各界以各种方式为“十四五”规划建言献策，切实把社会期盼、群众智慧、专家意见、基层经验充分吸收到“十四五”规划编制中来，齐心协力把“十四五”规划编制好。 2、8月11日，习近平作出重要指示强调：坚决制止餐饮浪费行为 要加强立法，强化监管，采取有效措施，建立长效机制，坚决制止餐饮浪费行为。要进一步加强宣传教育，切实培养节约习惯，在全社会营造浪费可耻、节约为荣的氛围。 （二）新闻发布会/公开演讲/重要文章 8月上半月（8月5日-8月15日）重要发布会及重要文章见如下表格。我们进一步摘录部分内容如下： 1、8月15日，《求是》发表总书记重要讲话《不断开拓当代中国马克思主义政治经济学新境界》 （注：这是习近平总书记2015年11月23日在十八届中央政治局第二十八次集体学习时的讲话） 主要内容如下： 学习马克思主义政治经济学，是为了更好指导我国经济发展实践，既要坚持其基本原理和方法论，更要同我国经济发展实际相结合，不断形成新的理论成果。 第一，坚持以人民为中心的发展思想。第二，坚持新的发展理念。第三，坚持和完善社会主义基本经济制度。 第四，坚持和完善社会主义基本分配制度。“由于种种原因，目前我国收入分配中还存在一些突出的问题，主要是收入差距拉大、劳动报酬在初次分配中的比重较低、居民收入在国民收入分配中的比重偏低。对此，我们要高度重视，努力推动居民收入增长和经济增长同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高同步，不断健全体制机制和具体政策，调整国民收入分配格局，持续增加城乡居民收入，不断缩小收入差距。” 第五，坚持社会主义市场经济改革方向。第六，坚持对外开放基本国策。 2、（财政）8月13日，财政部部长重要讲话《我国的中央和地方财政关系》 （注：这是财政部部长在十三届全国人大常委会上专题讲座的内容） 主要内容如下： 一般来讲，中央和地方财政关系包括三个方面：一是收入划分，也就是以税收为主体的政府收入在政府之间如何安排；二是财政事权和支出责任划分，也就是事该由哪级政府干，钱该由哪级政府出；三是转移支付制度，事和钱都分清楚之后，政府间的财力盈缺如何调节，如果地方收入不能满足干事的需求，如何通过科学规范的转移支付得到弥补。在此基础上，通过建立预算管理制度，明确财政收支活动的基本规则，保障财政发挥职能作用，促进中央和地方各级政府分工协作、有序运转、有效履职。 具体而言：收入划分方面，逐渐形成了目前的中央与地方收入划分格局：中央固定收入包括进口环节增值税和消费税、关税、国内消费税、车辆购置税、船舶吨税、海洋石油资源税、证券交易印花税等。中央与地方共享收入包括国内增值税、企业所得税、个人所得税。地方固定收入包括环境保护税、房产税、城镇土地使用税、城市维护建设税、土地增值税、资源税、印花税、车船税、耕地占用税、契税、烟叶税、教育费附加等。 财政事权和支出责任划分方面：除国防、外交、重大基本建设外，主要按照隶属关系确定支出范围。随着公共财政体制的确立和不断完善，基本养老保险、义务教育、医疗卫生等领域中央和地方财政事权和支出责任划分改革方案相继出台，采取“一事一议”的方式，划定支出责任，并主要根据各地区财政状况实行不同补助比例，东部地区多自行承担，中西部地区中央补助较多。 转移支付方面：在一般性转移支付和专项转移支付基础上，为与财政事权和支出责任划分改革相衔接，2019年新设共同财政事权转移支付，暂列一般性转移支付项下，待今后修订预算法时再作调整。 一是一般性转移支付。包括均衡性转移支付、老少边穷地区转移支付、重点生态功能区转移支付、资源枯竭城市转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金等，主要用于均衡地区间财力配置，保障地方日常运转和加快区域协调发展。2019年，一般性转移支付占转移支付总额的47%。 二是共同财政事权转移支付。包括城乡义务教育补助经费、学生资助补助经费、就业补助资金、困难群众救助补助资金、基本公共卫生服务补助资金、城镇保障性安居工程资金等，主要是配合财政事权和支出责任划分改革，用于履行中央承担的共同财政事权的支出责任，保障地方落实相关政策所需财力，提高地方履行共同财政事权的能力。2019年，共同财政事权转移支付占转移支付总额的43%。 三是专项转移支付。包括文化产业发展专项资金、可再生能源发展专项资金、城市管网及污水治理补助资金、农村环境整治资金等，主要用于保障中央决策部署的有效落实，引导地方干事创业。2019年，专项转移支付占转移支付总额的10%。 进一步理顺我国中央和地方财政关系的基本考虑：重点从以下七个方面予以推进：一是健全地方税、直接税体系，完善以共享税为主体的收入划分模式。二是完善共同财政事权体系，强化中央财政事权和支出责任。三是进一步完善转移支付，推动财力下沉，提升基层公共服务保障能力。四是规范省以下财政体制，构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的财政保障体系。五是健全基本公共服务保障标准，推进基本公共服务均等化和可及性。六是健全风险预警机制，确保不发生系统性风险。七是积极配合立法监督，提高中央和地方财政关系规范化、法治化水平。 3、（金融）8月8日，证监会有关部门负责人就美国总统金融市场工作组发布《关于保护美国投资者防范中国公司重大风险的报告》事宜答记者问 Q：近期美国财政部在其官网发布总统金融市场工作组《关于保护美国投资者防范中国公司重大风险的报告》，针对包括中国在内的美国公众公司会计监督委员会（PCAOB）无法实施检查的辖区，建议对来自这些辖区的公司提高上市门槛，加强信息披露要求，强化投资风险提示，并要求已在美上市公司最迟于2022年1月1日前满足PCAOB开展检查的相关要求。证监会对此有何评论？ A：最近2020年8月4日，中方监管部门根据美方的最新需求和想法向PCAOB发送了更新的方案建议。我们认为，通过对话解决共同关心的问题是实现双方共赢的唯一途径，只有这样，才能为全球资本市场健康有序运行创造良好的环境。 4、（金融）8月10日，新华社记者专访了中国人民银行行长易纲 主要内容如下： Q：如何判断当前中国的宏观经济形势？ A：我们也非常关注影响当前经济恢复的一些突出问题，比如稳企业保就业的压力比较大，中小微企业和个体工商户的恢复还面临一些困难等。 Q：下半年人民银行的工作重点是什么？ A：首先，货币政策要更加灵活适度、精准导向，切实抓好已经出台的稳企业保就业各项政策落实见效。在防范和化解金融风险方面，要守住风险底线，全力以赴推动三年攻坚战如期收官。 Q：面对更加复杂多变的国际形势，中国金融对外开放、国际合作以及人民币国际化会不会受到影响？ A：首先，要继续执行好中美第一阶段经贸协议，落实好近年来宣布的金融改革和开放措施，比如取消证券、基金管理、期货、人身险等领域外资的股比限制；取消合格境外投资者和人民币合格境外投资者的投资额度限制；批准运通、万事达卡、惠誉等机构进入中国市场等。其次要继续推动全面落实准入前国民待遇加负面清单管理制度，统一债券市场对外开放的外汇管理政策。 当前，人民币国际化的势头非常好。上半年，人民币跨境收付的金额是12.7万亿元，同比增长了36.7%，人民币连续8年成为我国第二大跨境收支货币。一季度人民币外汇储备的份额超过2%，比2016年加入特别提款权货币篮子（SDR）的时候增长了近一倍。我们将继续积极稳妥地推进人民币国际化和资本项目的开放。 5、（金融）8月13日，新华社记者专访中国银保监会主席郭树清 主要内容如下： Q1：关于金融支持实体 A：今年上半年我国新增人民币贷款12.09万亿元，同比多增2.42万亿元。资金重点投向制造业、基础设施、科技创新、小微三农等重点领域和薄弱环节。除了信贷支持，直接融资方面也在发力。上半年，银行业企业债券投资同比增长28.5%。保险业债券投资同比增长16.5%，长期股权投资同比增长18.2%。 Q2：关于不良反弹 A：上半年，受新冠肺炎疫情等因素影响，银行业新形成不良贷款较去年同期有所上升。当前，经济尚未全面恢复，疫情仍有较大不确定性，所带来的金融风险也存在一定时滞，预计有相当规模贷款的风险会延后暴露，未来不良贷款上升压力较大。预计今年全年银行业将处置不良贷款3.4万亿元，比去年的2.3万亿元加大了力度，明年的处置力度会更大，因为很多贷款延期了，一些问题明年才会暴露出来。 Q3：关于金融领域改革开放 A：近两年，银行业保险业共有34条对外开放措施陆续落地，形成了一批有示范性的实例，比如首家外资控股的理财公司、首家外资独资保险控股公司等均获准设立，今年上半年又批复友邦保险在内地设立首家外资独资寿险公司等。要以加快中小银行改革为突破口，提升金融机构体系稳健性。拓宽风险处置和资本补充资金来源。要大力支持直接融资，促进融资结构优化。引导信托、理财和保险公司等机构树立价值投资理念，做真正的专业投资、价值投资，成为促进资本市场发展、维护资本市场稳定的中坚力量。 6、（经济）8月13日，国务院新闻办就防汛救灾工作情况举行新闻发布会 主要内容如下： 今年的汛情灾情主要有“两超、一多、一少”四个特点：一是江淮流域梅雨超历史。江淮流域梅雨季降水量759.2毫米，持续时间62天，均为1961年以来历史第一位。二是长江淮河太湖水位超保证。三是蓄洪圩垸运用多。四是灾害损失重人员伤亡少。洪涝灾害造成6346万人次受灾、直接经济损失1789.6亿元，比前5年均值偏多12.7%和15.5%。因灾死亡失踪219人，倒塌房屋5.4万间，比前5年均值分别减少54.8%和65.3%。 提问环节： Q：在未来的几周之内，洪水、台风等自然灾害的风险增加，可能会持续到9月份，这些自然灾害风险的增加会不会加重现在的粮食危机？ A：今年洪涝灾害导致6032.6千公顷农作物受灾，其中绝收1140.8千公顷，主要集中在长江中下游和淮河地区。有一个规律，我们国家往往是大水之年是丰收之年。为什么丰收？因为我们国家水资源本来就短缺，丰水年水资源保障条件更好。通过各项救灾措施，加强种植的管理，通过一些农业技术手段，今年的洪涝灾害对我国粮食安全不会有影响。 7、（外贸外资）8月13日，商务部有关负责人介绍今年1-7月全国吸收外资情况 2020年1-7月，全国实际使用外资5356.5亿元人民币，同比增长0.5%。7月当月，全国实际使用外资634.7亿元人民币，同比增长15.8%。连续第4个月实现单月吸收外资金额增长。 分行业看，1-7月，服务业实际使用外资4145.9亿元人民币，同比增长11.6%，占我国吸收外资比重77.4%。在主要投资来源地中，1-7月，香港地区、新加坡、英国实际投入外资金额同比分别增长8.2%、4.6%和48.6%（含通过自由港投资数据）。 （三）法律法规及各类规范性文件 8月上半月（8月5日-8月15日）主要的法律法规相关文件见如下表格。财政方面，契税与城建税两部法律获人大常委会表决通过，但主要内容与此前的施行条例差别不大。央行发布二季度货币政策执行报告，详细解读参见我们的点评《【华创宏观】从紧迫的逆周期调控到有定力的跨周期调节——2020Q2货币政策执行报告点评》。证监会发布公开募集基础设施证券投资基金指引。我们重点关注国务院出台的两份对外开放方面的文件。 1、（金融）8月11日，银保监会有关部门负责人就《关于做好政府性融资担保机构监管工作的通知》答记者问 Q：制定出台《通知》的背景是什么？ A：截至2019年末，全国融资担保行业共有法人机构5562家，实收资本11745亿元，融资担保在保余额27017亿元，促进了资金融通，发挥了普惠金融作用。但是目前，政府性融资担保机构仍然面临着放大倍数不高，聚焦支小支农不够等问题。 Q：如何开展政府性融资担保机构确认工作？ A：政府性融资担保机构是指依法设立，由政府及其授权机构出资并实际控股，以服务小微企业和“三农”主体为主要经营目标的融资担保、再担保机构。开展确认工作应遵循以下原则：一是坚守准公共定位。二是强调业务合规和风险可控。三是做好公布工作，各地应当于2020年9月底前确定第一批名单，并在省级财政部门官方网站上予以公布。 Q：如何完善银担合作机制？ A：银行业金融机构要进一步加大与政府性融资担保机构的合作力度。一是可探索开展与政府性融资担保机构的并行审批，建立全流程限时制度，压减贷款审批时间，提高贷款发放效率。二是对有政府性融资担保机构担保的贷款提高相关贷款的风险容忍度。 2、（对外开放）8月11日，国务院发布关于同意全面深化服务贸易创新发展试点的批复 主要内容如下： 同意在北京、天津、上海、重庆（涪陵区等21个市辖区）、海南、大连、厦门、青岛、深圳、石家庄、长春、哈尔滨、南京、苏州、杭州、合肥、济南、威海、武汉、广州、成都、贵阳、昆明、西安、乌鲁木齐和河北雄安新区、贵州贵安新区、陕西西咸新区等28个省、市（区域）全面深化服务贸易创新发展试点。全面深化试点期限为3年，自批复之日起算。 试点地区人民政府（管委会）要加强组织领导，负责试点工作的实施推动、综合协调、政策支持及组织保障，重点在改革管理体制、扩大对外开放、完善政策体系、健全促进机制、创新发展模式、优化监管制度等方面先行先试，为全国服务贸易创新发展探索路径。各相关省级人民政府要加强对试点工作的统筹谋划，加大政策保障力度。 全面深化试点期间，根据发展需要，暂时调整实施相关行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章的部分规定，具体由国务院另行印发。国务院有关部门根据《总体方案》相应调整本部门制定的规章和规范性文件。试点中的重大问题，商务部要及时向国务院请示报告。 3、（对外开放）8月12日，国务院发布《关于进一步做好稳外贸稳外资工作的意见》并召开发布会作解读 文件主要内容如下： 提出15项稳外贸稳外资政策措施。这15项措施包括：1）更好发挥出口信用保险作用，积极保障出运前订单被取消的风险；2）支持有条件的地方复制或扩大“信保+担保”的融资模式；3）以多种方式为外贸企业融资提供增信支持；4）进一步扩大对中小微外贸企业出口信贷投放；5）支持贸易新业态发展；6）引导加工贸易梯度转移；7）加大对劳动密集型企业支持力度；8）助力大型骨干外贸企业破解难题；9）拓展对外贸易线上渠道；10）进一步提升通关便利化水平；11）提高外籍商务人员来华便利度；12）给予重点外资企业金融支持；13）加大重点外资项目支持服务力度；14）鼓励外资更多投向高新技术产业；15）降低外资研发中心享受优惠政策门槛。 发布会上主要内容如下： Q：近期有一些国家专门向自己的企业提供“搬家费”，帮助他们转移产业链，比如日本的经济产业省，他们公布了87个企业的名单，并且承诺要提供700亿日元，帮助他们将中国的产业链转移到日本或者是东南亚国家。这样的背景下，中国会采取怎样的措施来提升在华投资的外企的信心？ A：根据初步了解，获得日本政府补贴的第一批87家企业中，有30多家在华有投资，而且目前也没有发现这些在华企业关停的情况，多数属于分散投资。事实上，近几年，受中美经贸摩擦以及要素成本上升等因素的影响，我国已经有一些劳动密集型产业陆续向东南亚等地区转移。我们认为，一些企业基于要素成本、贸易环境、供应链稳定等方面的考虑，调整产业布局和全球资源配置，多属正常的市场行为。另据商务部统计，今年1-7月，外商在华新设企业18838家，其中日本在华新设企业415家，美国860家，韩国849家，新加坡584家，英国296家，德国245家。这些数据充分证明了中国市场的吸引力。 Q：中国此前提出了以国内大循环为主、国际国内双循环相互促进的新发展格局这样的提法，想请问具体在外资外贸领域会有哪些具体的工作来促进形成这一格局？ A：促进国内国际双循环，就是要推进更高水平对外开放，更好利用国际国内两个市场、两种资源。重点抓好五方面工作：一是推进贸易高质量发展。二是积极有效利用外资。落实好外资准入负面清单，增加鼓励外商投资范围。三是打造开放新高地。深入推进自贸试验区试点。加快海南自由贸易港建设，推进贸易投资自由化便利化。推进国家级经开区开放创新、科技创新、制度创新，提升发展质量。四是高质量共建“一带一路”。五是推动贸易投资自由化便利化。推进完善全球经济治理，坚定维护多边贸易体制，反对单边主义、保护主义，积极参与世贸组织改革。构建面向全球的高标准自贸区网络，推动签署RCEP，推进中日韩等自贸谈判。 Q：请问今年下半年中国引资形势如何，商务部下一步将如何更好稳住外资？ A：主要从以下三个方面抓好稳外资工作：一，稳存量政策再强化。二，促增量方法再创新。坚持对外开放基本国策，以我国坚定不移扩大对外开放的确定性，削减外部环境的不确定性。主要是抓好新版全国和自贸试验区负面清单落地，加快修订实施《鼓励外商投资产业目录》，深化服务业扩大开放试点，发挥好自贸试验区、国家级经开区等开放平台作用。持续扩大外资市场准入，同时创新招商引资方式，加大投资促进力度，争取再谈成、签约一批重点外资项目。三是优环境措施再加力。
相关部门加紧部署落实 确保资金使用“一竿子插到底” 特殊之年钱怎么来、怎么花？筹钱用钱都要探索新路径。记者获悉，连日来，为确保两个“一万亿”直达基层民生，把每笔钱都用在要紧处，财政部等相关部门已经开始密集部署落实。特殊转移支付机制敲定路径图，中央部门明确带头过紧日子，财政部门研究细化方案层层部署，相关监管制度建设提速扎紧“笼子”……各方发力多措并举确保财力下沉，兜牢民生底线，落实“六稳”“六保”。 按照政府工作报告的安排，今年我国财政赤字规模增加1万亿元，发行抗疫特别国债1万亿元，上述2万亿元要坐上“直通车”，直达市县基层、直接惠企利民。 “直通车”如何设计？如何确保资金直达基层？需要一系列制度创新和配套举措。记者了解到，目前，财政部等相关部门已经下发文件、召开会议、细化方案、密集部署落实。 前不久，财政部召开全国财政厅（局）长座谈会进行部署。会议明确，今年积极的财政政策资金规模和力度大，要把准方向，聚焦贯彻落实新发展理念、推进供给侧结构性改革、打好三大攻坚战、产业转型升级等党中央重大决策部署，围绕做好“六稳”工作、落实“六保”任务，集中发力。 资金使用“一竿子插到底”，是宏观调控方式的创新，也对财政资金管理提出了新的更高要求。目前，特殊转移支付机制路径图已然明晰。在国新办日前举行的吹风会上，财政部副部长许宏才对“特殊转移支付”进行详解。他表示，特殊转移支付机制是在保持现行财政管理体制不变、地方保障主体责任不变、资金分配权限不变的前提下，按照“中央切块、省级细化、备案同意、快速直达”的原则，完善相关资金分配程序，压实地方的主体责任，建立健全监督问责机制。 据悉，财政部正在抓紧落实建立特殊转移支付机制有关要求，日前财政部已经会同有关部门进行研究，明晰了特殊转移支付机制的具体操作方案。地方也在积极上报各地细化方案。许宏才表示，将抓紧将直达资金下达到位，同时健全资金管理制度和监督机制，确保直达资金对“六保”特别是保居民就业、保基本民生、保市场主体的重要作用。 “中央财政宏观调控、省级财政居中协调、县级财政优先安排，就能够形成财力向基层倾斜、财政资金惠企利民的现代财政制度。”中央财经大学教授白彦锋指出，为了兜实兜牢三保底线，国家财政在努力将财力向基层下沉。除了将两个“一万亿”全部转给地方，2020年国家阶段性提高地方财政资金留用比例，2020年3月1日至6月底，在已核定的各地当年留用比例基础上统一提高5个百分点；中央对地方转移支付达到83915亿元，比上年增长12.8%，增量和增幅都是近年来最高的，并重点向中西部和困难地区倾斜。 中国社科院财经战略研究院副院长杨志勇指出，“六保”中的任何一项，都需要财政的保障。在地方财政普遍困难的同时，“六稳”“六保”工作压力加大。按照财政事权、财权、财力相匹配的原则，大幅度增加转移支付、建立特殊转移支付机制、强调省级财政的主体责任和县级财政的保障责任等举措推动了财力下沉，为“六稳”“六保”工作保驾护航。 当前，面对吃紧的财政收支形势，每一分钱都更加弥足珍贵，要把每一分钱都花在要紧处。 近日，102个中央部门集体“晒”出今年“账本”，大幅压缩“三公”经费，非急需非刚性支出压减50%以上，践行了带头过紧日子的要求。“非常时期，非常举措。2020年中央部门预算安排彰显了更加积极有为的财政政策。”中国财政科学研究院研究员王泽彩对记者表示，可以说，中央部门预算公开架设了立体的“三面镜子”，强化了规范透明的公共预算特征。 具体而言，一是“放大镜”：让社会公众找得到，看得懂，能监督；二是“多棱镜”：加减有度，突出绩效。今年中央本级预算支出下降0.2%，对地方转移支付增长12.8%，充分体现向基层让度财力的特征。三是“望远镜”：立足长远，积极有为。例如，人力资源和社会保障部、发展改革委、工信任部等部委的重大项目支出预算出现了结构性增加。此外，财政部、商务部、国家知识产权局、农业农村部等部门预算中安排的一些延续的示范项目支出，如电子商务进农村、冷链物流、知识产权转化、农村环境综合整治等项目预算没有削减，且这些专项资金都是提前下达，将为保基本民生、激发市场主体注入活力。 杨志勇表示，各级政府都要过紧日子，这也意味着省级财政同样要压减非刚性支出，从而为县级财政提供更多的可用财力。除此之外，还要盘活存量财政资金，各类结余、沉淀资金要应收尽收、重新安排。优化财政支出结构，大力提质增效，让财政资金效率尽可能提升。 如何确保钱能花到位？这离不开扎紧监管制度的“笼子”。6月9日召开的国务院常务会议明确，市县政府要建立使用台账，确保资金流向明确、账目可查。财政部要同步建立全覆盖、全链条监控系统，各级国库要督促做到点对点直接拨付资金、确保账实相符，审计部门要开展专项审计。对截留挪用、虚报冒领的要依法依规严肃问责，坚决处理。 “我们已经建立了一个比较严密的监控系统，对资金分配、拨付、使用等实现全链条的跟踪，坚决防止弄虚作假、截留挪用、套取骗取等行为的发生。”许宏才表示。据介绍，具体包括实现全链条的监控、推进市县实名台账制、健全部门的联动机制、同步加强审计监督、强化公开公示制度等五个方面的系列举措。
文/意见领袖专栏作家 程实、钱智俊 “玉经琢磨多成器，剑拔沉埋便倚天。” 以2020年两会为起点，中国经济政策开启“直达性”工具创新。6月1日货币政策的直达性工具率先落地，而作为财政直达性工具，特殊转移支付机制的“特殊之处”尚待揭晓，更加令市场翘首以待。 我们预测，特殊转移支付机制不会是粗放式的“直接撒钱”，而是将着力处理好四对关系：一是融合宏观目标与微观激励，实现上下同欲的政策效能；二是平衡短期效益和长期潜力，奠定高质量发展基础；三是联动国家力量和社会力量，扩大政策乘数效应；四是兼顾保护存量和激活增量，在变革中实现稳定。 以此为基础，特殊转移支付机制中的财政资金料将主要投向三大方向。第一，扩大以工代赈，呵护农村与农民。第二，增强政府性融资担保机制，与货币政策直达性工具形成协同，纾困中小微企业。第三，在直接救助弱势群体的同时，推动其对接数字经济的时代红利。 综合来看，特殊转移支付机制不仅是一项纾困举措，更是一场深度改革，有望加速中国财税体系和基层治理的升级步伐。 构建特殊转移支付机制，核心在于处理好四对关系。根据近期李克强总理答记者问等政策信号，本轮中国经济的规模性政策旨在“为企业纾困和激发市场活力”，强调直达政策靶点、顺应市场规律、突出政策效率，避免政策干预产生长期成本。由此可见，作为本次规模性政策的支柱之一，特殊转移支付机制不会是粗放式的“直接撒钱”。我们预测，处理好以下四对关系将是这一机制的核心所在： 第一，宏观目标与微观激励。今年中国宏观政策目标的重心已从增长转向就业，而宏观目标的转换不能缺少微观基础的支持。从学术理论和近期市场调研来看，在总需求不足的压力下，企业行为会更倾向于裁员而非减薪。其微观激励机制在于，这一举措保留了劳动生产率最高的尖端员工（效益最大化），同时削减了与订单规模不相匹配的人力成本、管理成本、运营成本（成本最小化）。但是，这显然与当前的宏观目标相悖，因此需要特殊转移支付机制精准发力，通过对企业稳岗的成本进行补偿、对吸纳就业的成果进行奖励，重塑微观激励机制，使“保就业”进入企业的目标函数。由此，宏观目标与微观激励相一致，才能形成上下同欲、万众一心的政策力量。 第二，短期效益与长期潜力。在今年经济增速走弱的情况下，全力保障就业，意味着短期的劳动生产率（单位工时薪酬）料将有一定下滑。从长远来看，这既是压力，也是机遇。对于中国经济而言，存在众多“短期效益低、长期潜力高”的重要领域，例如公共服务均等化、基层治理、国土综合治理、职业技能培训等。在经济高增长时期，这些领域的短期收益落后于居民的短期劳动生产率，因此难以得到充分的劳动力供给，进而制约了中国经济的长期高质量发展。随着当前短期劳动生产率的下降，特殊转移支付机制一方面需要对其进行适度托底、稳住居民收入，另一方面则可以顺势推动劳动力投入上述领域，在创造就业的同时，有望构建长效化的体系和设施，为未来全社会长期劳动生产率的提升奠定基础。 第三，国家力量与社会力量。从规模来看，两万亿的转移支付是在稳住当前经济运行、预留未来政策储备之间的合理平衡，并非欧美式的超常规刺激，力度亦低于2008年政策组合。在有限的政策空间中，放大政策效果有赖于发挥国家力量对社会力量的引领和带动效应。在资金来源层面，转移支付在无收益的领域需要直接纾困，在有一定收益的领域则需要主动履行“担成本、减风险、增收益”的作用，吸引更多社会资本进入，形成“挤入效应”。在资金投向层面，转移支付资金在直达基层后，需要避免沉淀于居民储蓄账户或陷入金融套利，尽快进入实体经济循环，从而撬动更多社会经济活动，形成“乘数效应”。 第四，保护存量与激活增量。在疫情防控常态化的背景下，实体经济资金链普遍趋于脆弱。以一定的资金稳住现存企业的资金链，能够避免更大规模社会资本存量的消解。这比从零开始积累资本增量更为有效，将对“六稳”“六保”发挥事半功倍的作用，在这一层面上，存量重于增量。但是，在另一层面，我们也需要清醒地认识到，本次疫情已经重塑全球经济金融格局，一些岗位、业态甚至行业将永久性地被新生者替代。因此，“修旧如旧”式的一味保存量将会刻舟求剑，积极地在新兴经济中激活增量，以新岗位、新业态的发展去抵补旧部分的消逝，才能在变革中实现稳定。 用好特殊转移支付机制，关键在于聚焦三个方向。从施策方向来看，相对有限的政策空间亟待优先纾困中国经济社会的短板领域，以支撑经济的持续循环和自我修复。从施策方式来看，不同短板领域需要对症下药、直达痛点，并最大限度地打通多项政策工具，形成政策合力。由此，我们预测，以下三个方向将成为特殊转移支付机制的关键发力点： 第一，农村农民。基于两方面因素，保障农村民生是特殊转移支付机制的优先项。从整体来看，本次疫情对农村民生的冲击大于城市。2020年一季度，全国农村人均可支配收入的同比增速为-4.7%，较城市多减0.8个百分点，逆转了此前维持多年的增速优势。同时，一季度农民工数量同比缩减30.6%，收入下滑7.9%，料将对年内农村收入产生持续拖累。从局部来看，部分农村地区在近年刚完成脱贫摘帽、家底较薄，存在因疫情返贫的客观压力，因此亟待针对性地纾困，以保证2020年“决战决胜脱贫攻坚目标任务”。考虑到农村经济缺少自行创造就业的能力，以工代赈料将成为这一领域的主力措施：一方面有助于为返乡农民工就近提供岗位，另一方面则有利于补上国土综合治理、农村公共服务设施建设的历史短板，为新一轮的农地制度改革、新型城镇化建设提供支持。 第二，产业短板。根据一季度上市公司财报、工业企业利润数据以及PMI数据的相互验证，结合对不同企业的承压能力分析[1]，我们认为，当前中国经济的修复呈现差异化格局，内需驱动产业快于外需驱动产业，大企业快于中小微企业。由此，外贸产业链条以及低端服务业内的中小微企业，料将成为年内中国产业体系中最薄弱的环节，亟待通过扩大普惠小微信用贷款投放，进行针对性纾困。但是在微观机制上，这一举措面临两大束缚：一是流动性约束，金融机构在客观上“没钱借”；二是风险约束，小微企业信用风险较大，导致金融机构在主观上“不敢借”。6月1日起，人民银行开始购买4000亿元的普惠小微信用贷款，本质上是通过暂时（一年期）提供流动性的方式，打破第一层约束。但是，受制于政策独立性的要求，央行并不能去分担信用风险，因此无法打破第二层约束。为了补上这一政策空白，亟待财政政策下的特殊转移支付机制，发挥自身独特作用。我们认为，通过本次特殊转移支付机制，财政资金有望着力加强政府性担保机制，补足资本金和风险“补偿池”。这不仅有助于扩大融资担保机制的放大倍数，也将改善风险分担机制，激活金融机构的信贷投放意愿，从而与货币政策的直达性工具产生协同，撬动数倍于政策资金投入的普惠小微信贷，强化救济纾困效果。 第三，弱势人群。从历史经验来看[2]，大规模疫情对居民部门的冲击具有非对称性，弱势人群（低收入、低技能、低教育人群等）受到的冲击更为剧烈且持久。从中国国情来看，这一非对称性已有一定程度的显现。数据显示，一季度全国人均可支配收入的名义同比增速为0.8%，而收入中位数同比增速则降至-0.7%。并且，财产净收入的同比增速高于工资性收入和经营净收入。由此，为了对冲上述非对称影响，本次特殊转移支付机制亟需加大对弱势人群的纾困力度。我们认为，除了提供补助等直接“输血”渠道外，这一领域的纾困政策需要与数字经济的下沉相结合，形成稳定“造血”机制。借助特殊转移支付机制，为弱势人群大规模提供接入数字经济的基本设备、技能和渠道，定向减免移动互联网费用，并加速基层治理的数字化、智能化转型，助力弱势人群分享疫情后数字经济兴起在社会基层所催生的新岗位、新业态、新机遇。由此顺势而为，数字经济的时代红利将成为收入差异的抑制器，而非放大器。 参考文献 [1]程实、钱智俊．“直达性”政策如何纾困中小微企业？[R]． 2020年5月． [2] IMF． How Pandemics Leave the Poor Even Farther Behind [R]． May， 2020． [3]全国工商联、国家金融与发展实验室等． 2019-2020年小微融资状况报告[R]． 2020年5月． (本文作者介绍：工银国际研究部主管，首席经济学家。研究领域为全球宏观、中国宏观和金融市场。)
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