文/新浪财经意见领袖专栏作家 董登新 近几年来，OECD国家的基本养老保险给付绝对水平虽然没有下降，但养老金给付水平的增长速度却普遍都在下降。 目前全国已有2/3的省份实现职工基本养老保险基金全省统收统支，剩下的省份年底前必须实现。——从全省统收统支转向中央统收统支，已是一步之遥，只差临门一脚。 2017年10月，十九大报告明确提出：“完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹。”为此，人社部、财政部已作出相应部署，2020年底之前，必须完成职工基本养老保险省级统筹，而且第三轮国资划转充实社保基金的工作必须全面落实到位。养老保险全国统筹是实现制度公平与效率至关重要的一步。那么，养老保险全国统筹，未来的模样究竟是怎样的？ （一）养老保险全国统筹的实质是全国统收统支 众所周知，我国现行养老保险是双轨制的，它由两个制度构成：一是职工基本养老保险，主要覆盖对象为机关、事业单位、企业职工，以及部分灵活就业人员；二是城乡居民基本养老保险，其覆盖对象是没有资格或没有能力参加职工基本养老保险、年满16周岁、不在校的全部适龄劳动力人口。这两个制度相互补充，并形成了我国养老保险的“全覆盖”。 从终极目标来看，无论是职工基本养老保险，抑或是城乡居民基本养老保险，最终都必须实现全国统筹，这是一个不可逆转的大方向。但就目前而言，实现职工基本养老保险全国统筹更急迫，而且更有可行性。 目前，我国职工基本养老保险统筹层次较低，主要以县（市）统筹为主，也有少数省份实现了省级统筹，但全国统筹单位仍多达2000多个，职工基本养老保险基金零星分散地分布在2000多个“小水池”中，无法形成规模效应，各个分散的“小水池”各自为阵、余缺不均，这不仅导致行政管理成本高昂，制度效率低下，而且直接影响了养老保险互助共济的作用发挥，抗风险能力较弱。因此，我们急需将职工基本养老保险基金集中到一个“大水池”，实现全国统筹，以增强养老保险基金互助共济作用以及防范支付风险的能力。 职工基本养老保险全国统筹，其标志性特征是全国统收统支，具体地讲，就是全国所有参保人的缴费直接上缴给中央政府，并由中央政府直接给全国所有退休者发放养老金，其基金收付不与地方政府相干，它是完全独立于地方政府的。这样的养老保险制度是全国统一的，它没有地区差别，也没有行业差别，充分体现制度公平与效率。 （二）由税务机构统一征缴社保费用 目前我国社保缴费存在多种模式，一类是社保征收模式，即由社会保险经办机构负责征收社保费；另一类是税务征收模式，而税务征收模式又可分为两种：一是税务代征模式，即社会保险经办机构负责核定缴费数额，由税务部门负责征收；二是税务全责征收，即税务部门负责包括缴费数额核定、征收在内的全部征缴环节。 2018年3月中央发布的《深化党和国家机构改革方案》明确指出：为提高社会保险资金征管效率，将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收。2018年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国税地税征管体制改革方案》，明确从2019年1月1日起，各项社保费将交由税务部门统一征收。而这一改革将结束我国社保费“分征”格局，有效阻击企业漏缴、少缴社保问题，并为全国统筹奠定基础。 然而，2019年4月1日，国务院发布的《降低社会保险费率综合方案》重新作出规定：企业职工基本养老保险和企业职工其他险种缴费，原则上暂按现行征收体制继续征收，稳定缴费方式，“成熟一省、移交一省”；机关事业单位社保费和城乡居民社保费征管职责如期划转。这意味着原先确定于2019年1月1日开始由税务机构统一征缴社保费的工作安排暂时发生了一些改变，为了配合企业减税降费，企业社保五险缴费则仍维持现状征收，等待条件成熟后，再过渡到由税务机构统一征缴。但机关事业单位社保缴费及城乡居民社保缴费不会增加企业负担，因此，自2019年1月1日开始，机关事业单位社保缴费及城乡居民社保缴费，仍按原定计划直接改由税务机构统一征缴。不过，企业社保缴费全部改由税务机构征缴，最迟执行时间不能超过2020年底，这也是实现省级统筹的最后期限。 （三）全国社会保障基金理事会将担任受托人 目前全国社会保障基金理事会受托资产主要包括全国社会保障基金、做实个人账户中央补助金、基本养老保险基金、国有股减持或转持资产，以及2017年11月开始实施的国资划拨资产等。 在职工基本养老保险全国统筹后，全国社会保障基金将是理所当然、唯一合适的受托人，委托人则是人社部和财政部。 从欧美国家基本养老保险基金管理经验来看，作为受托人，全国社会保障基金理事会将来至少应该补充以下两大重要职能： 第一，精算与预测职能。目前全国社会保障基金理事会尚未设立专门的精算部，我们应该尽快设立精算部，并储备顶尖、一流的精算人才，将来通过对我国基本养老保险基金收支平衡精算，提供中短期（10年）和长期（50年）预测，并给出养老金“耗尽”的模型时点及理论风险警示，以便提醒政府提前作好风险应对。 第二，咨询与智库职能。目前全国社会保障基金理事会每年发布的年度报告内容十分简单，几乎不涉及基金收支平衡的动态分析，更没有相关制度改革的建议与风险警示，无法发挥咨询与智库的作用。借鉴欧美国家基本养老保险基金托管的经验，我们必须强化全国社会保障基金会政策咨询、决策支持的重要功能。 美国基本养老保险（OASDI）信托基金理事会的做法与经验，值得我们借鉴学习。全国社会保障基金理事会应该提前培养并储备优秀的精算人才，通过国际合作机制了解他国精算经验及模型方法，构建符合中国特色的全套精算及预测模式。 （四）全国将统一缴费基数上下限 2019年4月1日，国务院发布《降低社会保险费率综合方案》，首次提出要在全国范围内统一社保缴费基数计算口径：各省应以本省城镇非私营单位就业人员平均工资和城镇私营单位就业人员平均工资加权计算的全口径城镇单位就业人员平均工资，核定社保个人缴费基数上下限。尽管如此，各个省份具体执行的缴费基数仍是不统一的，甚至在各省内部采用的缴费基数标准也是不统一的。 以湖北省为例，2019社保核定年度缴费基数标准，分区域按下列三档执行：第1档：武汉市和省直，月标准为6233元；第2档：黄石市、十堰市、襄阳市、宜昌市、荆门市、随州市、恩施州，月标准为4800元；第3档：荆州市、鄂州市、孝感市、黄冈市、咸宁市、仙桃市、天门市、潜江市、神农架林区，月标准为4500元。用人单位应当在参保地社保缴费基数标准上限（即300%）、下限（即60%）范围内据实申报本单位职工的缴费基数。也就是说，同一个省内划出了三套缴费基数标准，很显然，这与“省级统筹”的距离还比较远。 不过，在2020年底之前，各省职工基本养老保险必须实现“省级统筹”，也就是说，到那时，湖北省的缴费基数上下限在全省范围内必须是统一的。 不过，在职工基本养老保险全国统筹后，各省所有参保人将统一采用“全国城镇单位就业人员平均工资”来确定缴费基数上下限，而不再有省域地区之间的差别。不难设想，在2020年后如果实现职工基本养老保险全国统筹，那么，全国只能执行统一的缴费基数标准，各省的缴费基数将不复存在。 （五）单位缴费比例最终极有可能降至12% 在职工基本养老保险缴费比例上，我们已于2016年5月1日起先将单位缴费从20%降至19%，又于2019年5月1日起再将单位缴费从19%降至16%，累计降幅达4个百分点，尽管如此，仍有一些省份或地区执行不一样的“本土”缴费政策，比方，浙江和广东两省早在2008年全球性金融危机爆发前后，就已经将职工基本养老保险的单位缴费比例降至14%，而福建省厦门市更早就将单位缴费比例降至12%，成为全国最低缴费标准。 很显然，少数地区的单位缴费采用更低的缴费比例，是变相地以社保缴费“优惠”来替代税收优惠政策，这会造成社保基金的变相损失及“隐形”流失；另一方面，对用人单位尤其是企业来说，也是极不公平的，它会造成不同地区“用工成本”的制度差异，可能导致企业因制度套利而被迫迁移注册地。正因如此，我们必须尽快地在全国范围内统一职工基本养老保险单位缴费比例，以便提前做好与全国统筹无缝对接的准备。 从理论上讲，较低水平的缴费比例更容易实现全国统筹，也更符合企业减税降费的精神，因此，我认为当职工基本养老保险全国统筹后，单位缴费比例极有可能逐步降至12%。理由有三：其一，在社保降费大背景下，缴费比例将“就低不就高”，厦门执行的12%单位缴费比例是全国最低缴费水平，要求其上调缴费比例的可能性不大。其二，根据国际惯例，灵活就业人员基本养老保险总缴费率应与职工基本养老保险总缴费率相等，而目前我国灵活就业人员缴费率为20%，在全国统筹后，若将单位缴费比例降至12%，再加上个人缴费8%，则正好等于20%，与灵活就业人员总缴费率相等。其三，将单位缴费比例降至12%后，基本养老保险总缴费率为20%，这与基本养老保险国际平均缴费水平大体靠近。 2016年OECD共有12个国家在设立基本养老保险制度的同时，还设有强制性私人养老金计划，两类缴费合计总费率平均为22.9%；而另有23个国家没有设立强制性私人养老金计划，其基本养老保险总费率平均为18.4%。由此可见，当我国职工基本养老保险单位费率降至12%时，雇主、雇员合计费率为20%，正好介于OECD国家两类制度的中间水平。 （六）男女法定退休年龄极有可能统一至60岁 目前我国男女法定退休年龄仍是多轨制的。截止2018年底，全国参加基本养老保险总人数为9.43亿人，其中，执行60周岁法定退休年龄的参保人占绝大多数，将近7.5亿人，它包括参加城乡居民基本养老保险的男性和女性人口共计5.24亿人，以及参加职工基本养老保险的男性人口2亿多人；相反，执行45岁、50岁、55岁法定退休年龄的参保人主要是参加职工基本养老保险的女姓人口，合计仅有1亿多人。 由此可见，无论是遵从制度公平，或是遵从“少数服从多数”的原则，我国的男女法定退休年龄都应该尽早统一至60周岁。尤其是近来年我国社保正在大幅降费，这一定会降低缴费积累，加大养老金支付压力，与此同时，在人口老龄化背景下，我国劳动力供给更加短缺，因此，将男女法定退休年龄统一至60岁，既能对冲社保降费、缓解养老金支付压力，又能有效增加劳动力供给。更何况，从世界大多数国家来看，统一男女法定退休年龄，并将退休年龄延长至65周岁，已成大势所趋。 事实上，早在1935年，美国就将男女法定退休年龄统一为65岁，2027年将进一步延长至67岁。在OECD的35个国家（不含2018年加入的立陶宛）中，共有13个国家现行男女法定退休年龄介于60周岁至65周岁之间，另外22个国家现行男女法定退休年龄达到或超过65周岁，其中，挪威、冰岛、爱尔兰、拉脱维亚四国的男女法定退休年龄均达到了67岁。 另据OECD统计，在2015年至2017年间共有三个国家提高了法定退休年龄，它们分别是：丹麦将在2030年将男女法定退休年龄延长至68岁；芬兰则将男女法定退休年龄从63岁延长至65岁，每年延长3个月，荷兰则在2022年将领取基本养老金的年龄提高至67岁零3个月。此前，加拿大和波兰决定将男女法定退休年龄延长至67岁。 （七）缴费年限延长至20年比较适度 法定退休年龄与最低缴费年限，是基本养老保险给付的两道门槛标准，二者缺一不可。从人的生命周期来看，从20岁至60岁是最佳劳动年龄，在这40年中，除掉大学学习和生病休息，一生工作的时间至少可长达30年，因此，将参保人最低缴费年限确定为20年，是比较科学可行的。目前我国基本养老保险规定的最低缴费年限是15年，很显然，这一最低缴费年限规定与世界主要国家相比，是存在显著差距的。 以美国基本养老保险为例，它虽然没有对缴费年限作出具体规定，而是明确规定了退休应该达到的最低缴费积分，但从理论上折算，美国基本养老保险最短缴费年限可折算为10年，不过，这只是退休的门槛条件之一，因为美国男女现行法定退休年龄为66岁，十年缴费下限规定很容易达标。然而，在美国退休金给付公式中，它却自动“默认”了35年的最低缴费年限，如果缴费年限短于35年，则退休金计算就会自动打折扣。也就是说，如果在美国正常退休并拿到标准退休金，必须要同时满足两个条件：第一，缴费满35年；第二，年满66周岁。 在实行弹性退休制度的国家，一般都设定了部分给付与完全给付的两种缴费年限门槛。比方，在OECD国家中，最短缴费年限为15年，如斯洛文尼亚、西班牙及土耳其；最长缴费年限为45年，如比利时。在波兰，男性最低养老金缴费年限为25年，女性缴费年限为21年，它还决定在2022年将提高至25年；法国最低养老金缴费年限为41.5年，瑞士获完全养老金给付的缴费年限分别是：男性44年，女性43年；而瑞士最低养老金给付的缴费年限男女均为35年。 事实上，世界各国都在提高法定退休年龄，一方面，这既能提高养老金的支付水平，缓解财务支付压力，另一方面，又能通过延迟退休时间而增加缴费年限，这有利于改善养老金长期财务收支平衡。尤其是在我国，提高最低缴费年限，也可以有效对冲社保降费的支付压力。 （八）基本养老保险给付替代率可能会降至50%左右 目前世界各国大多流行三支柱养老保障体系，它所体现的是“三方责任”原则，这是一个多层次的养老保障架构，它分别由国家主导的基本养老保险、雇主创设的补充养老保险，以及家庭或个人投资安排的自我养老储蓄所构成。在人口老龄化的今天，单一依赖其中任一支柱或主体，都是难以维系安全的老年退休生活的，因此，它必须要三支柱共同支撑，而且三个支柱各有分工、相互互补、缺一不可。 作为第一支柱的基本养老保险，其主要作用是底线保障，防止老年贫困，而不是充分保障；作为第二、三支柱的私人养老金，则是第一支柱公共养老金的重要补充。几乎所有国家都规定基本养老保险必须是强制实施的，而对于私人养老金计划则有自愿和强制之分。相比之下，强制性制度覆盖面广，养老金给付总替代率更高。 以OECD的35个国家为例，第一支柱基本养老保险给付替代率超过 50%的国家共有10个，它们只有第一支柱，而没有第二、三支柱，这些国家分别是意大利、奥地利、卢森堡、葡萄牙、西班牙、土耳其、法国、匈牙利、芬兰、希腊；而OECD其他25国的基本养老保险给付替代率均低于50%，但它们大多拥有强制或自愿的私人养老金计划。比方，英国基本养老保险给付替代率仅为22.1%，但加上私人养老金后，它的总替代率就达到了52.2%；同样，美国基本养老保险给付替代率仅为38.3%，但其总替代率（含私人养老金）却高达71.3%；德国基本养老保险给付替代率仅为38.2%，但其总替代率（含私人养老金）也高达50.9%。 在非OECD国家中，印尼基本养老保险给付替代率仅为34.3%，但其总替代率（含私人养老金）却达到了62.1%。而印度、中国、阿根廷、巴西、沙特等国基本养老保险给付替代率均超过60%，但这些国家几乎都不存在私人养老金。比较特殊的情形是俄罗斯，它的基本养老保险给付替代率仅为15.8%，再加上少许的私人养老金后，其总替代率也只有33.7%。 按照OECD测算，我国基本养老保险给付平均替代率为76%。在社保大幅降费后，中国基本养老保险给付替代率有可能、也有必要降至50%左右，但配套的改革措施必须跟上，即快速做大做强私人养老金计划，尤其是企业年金，这将是未来中国三支柱养老保障体系的最大短板与弱项。 （九）养老金调整指数化、自动化、常态化 随着物价水平和工资水平的不断上涨，基本养老保险给付也应“水涨船高”，进行相应调整，以确保老年保障的安全性不受影响。从OECD成员国来看，基本养老保险给付水平年度调整，一般采用指数化方法计算，它有6种不同的调整方法：（1）指数化调整单盯物价水平涨跌，采用这一类方法的国家最多，如美国、法国、意大利、加拿大、瑞典、希腊、智利、土耳其、墨西哥等；（2）指数化调整单盯平均工资水平涨跌，采用这类方法的国家较少，主要有德国和荷兰；（3）指数化调整综合考虑物价与工资涨跌情况而定，如英国、日本。（4）指数化调整综合考虑物价和生活成本，如澳大利亚等；（5）指数化调整综合考虑物价和GDP，比方，葡萄牙；（6）“拍脑袋”式调整，这只是个别国家，比方，奥地利，其基本养老保险给付水平调整没有固定公式和目标参数，而是通过一次性行政决策机制进行临时调整，带有较强的短期性、主观性和随意性。 近几年来，OECD国家的基本养老保险给付绝对水平虽然没有下降，但养老金给付水平的增长速度却普遍都在下降。这其中的原因之一，是自金融危机以来经济增速的放缓，当然更有养老金财务筹资能力不足的问题。 目前，我国职工基本养老保险退休金发放水平经过连续十多年高达10%的调整后，一方面退休金基数已然不低，另一方面，我国近年来经济增速明显放缓，为此，2015年我国首次将养老金增速调低至6.5%左右，2017年进一步调低至5.5%左右，2018年再调低至5%左右。总体而言，今后我国退休金增速不会低于CPI涨幅，也不会高于GDP增速，但如何更加科学精准地计算全国退休金发放水平的统一增长速度，仍需要借鉴欧美国家的经验，建立一套中国特色的指数化、自动化、常态化调整机制。 (本文作者介绍：武汉科技大学金融证券研究所所长，湖北省中小企业研究中心主任。)
养老金将迎来16连涨！多项重磅举措蓄势待发 2020年伊始，新一轮养老金上调窗口再度开启。《经济参考报》记者获悉，退休人员养老金将迎来16连涨，城乡居民养老金有望继续上调，多地已在酝酿具体方案。与此同时，2020年养老保险制度改革也迎来关键年，多层次养老保险体系构建再谋新突破，多项重磅举措蓄势待发。 据悉，基本养老保险制度改革正在紧锣密鼓地谋划中，养老金合理调整机制、职业年金投资管理办法或加速出炉。2020年年内将继续上调养老保险基金中央调剂比例，养老金省级统筹、城乡居民养老金投资将全面收官，备受关注的“第三支柱”——个人养老金制度步入全面发力期。 继2019年我国退休人员养老金上涨5%之后，2020年城镇企业和机关事业单位职工退休人员养老金将迎来16连涨，养老金上调方案已在酝酿，或于近期加快出台。 城乡居民养老金调整方案也在酝酿。广东、内蒙古等地方案渐次出炉并于本月正式实施。比如，广东省2020年将对缴费年限超过15年的参保人，每超过1年每月加发不少于3元基础养老金；对年满65周岁及以上的高龄参保人，每月适当加发基础养老金。同时，将个人原缴费档次调整为每年180元至4800元之间九个档次。内蒙古将城乡居民基本养老保险缴费档次标准调整为200元至7000元之间共12个档次。对各缴费档次政府补贴也作出明确规定，3000元补贴90元，5000元补贴95元，7000元补贴100元。 财政部中国财政科学研究院社会发展研究中心朱小玉对《经济参考报》记者表示，十九届四中全会明确要求稳步提高基本养老保险保障水平。2020年城镇职工基本养老保险待遇水平仍将继续上调，在调整方式上考虑将“齐步走”的普惠调整和“排序走”的重点倾斜调整相结合。此外，公共财政将加大对城乡居民养老保险待遇补贴以进一步缩小二元养老保险制度下的待遇水平差距。 中国社科院财经战略研究院研究员汪德华指出，随着财政补贴标准提高以及政策上鼓励多缴多得，我国城乡居民养老保险待遇整体上还将持续提升。此外，目前财政补贴主要依据地方财力情况，未来还将进一步明确标准和原则。 记者获悉，为确保养老待遇稳步提升，2020年养老保险制度改革有望迎来新突破。“2020年是养老保险制度改革关键年，社保降费效果开始显现，养老保险省级统筹制度将在全国范围内全面建立。中央调剂制度力度继续加大。同时，‘十三五’收官之际，社保将基本实现全覆盖，‘十四五’目标将敲定。”中国社科院世界社保研究中心秘书长房连泉说。 财政部社会保障司司长符金陵日前透露，按照中共中央、国务院要求，目前有关部门正在抓紧研究改革和完善基本养老保险制度体系。 对于改革和完善基本养老保险制度的重点，中国劳动和社会保障科学研究院院长金维刚表示，我国将加快推进基本养老保险基金全国统筹，2019年养老保险基金中央调剂比例在2018年3%的基础上提升至3.5%，2020年养老保险基金中央调刘比例还将进一步提高。此外，全面推进机关事业单位养老保险制度改革，实现改革前后养老待遇平稳衔接，并尽快出台有关职业年金的投资管理办法。完善职工养老保险个人账户制度。 “还要加紧建立合理的养老金调整机制。既要使退休人员基本生活得到保障和稳步提高，能够适当分享经济发展成果，又要将待遇调整控制在基金和财政所能承受的范围之内。”金维刚说。 作为养老保险全国统筹的重要过渡，省级统筹正加快推进。截至上年末，13个省份已实现基金省级统收统支。山东、安徽、广西、山西近日纷纷宣布，自2020年1月1日起，正式实施企业职工基本养老保险省级统筹制度。 此外，在养老保险基金保值增值方面，2020年底还将全部实施城乡居民基本养老保险基金委托投资工作。养老保险“二支柱”和“三支柱”也将加快突破。 金维刚指出，在城镇职工基础养老金实现全国统筹和实施基本养老保险基金投资运营之后，随着全国城镇职工基本养老保险基金规模迅速扩大、基金调剂和抗风险能力增强，可以适时适当降低企业缴纳基本养老保险费率，通过政策扶持引导和鼓励更多企业建立企业年金。与此同时，通过切实加大税收优惠力度促进“第三支柱”即个人养老金制度发展。 朱小玉也表示，随着我国人口老龄化加速，多层次社保制度建设正全面发力，二三支柱的发展将逐步迎来政策红利期。目前第三支柱制度建设顶层设计正在推进。 银保监会相关负责人日前在国务院政策例行吹风会上表示，在促进社会领域商业保险发展方面，将完善个人税收递延型商业养老保险政策，支持养老保险第三支柱发展。《中国银保监会关于推动银行业和保险业高质量发展的指导意见》也提出“大力发展企业年金、职业年金、各类健康和养老保险业务”“加强养老保险第三支柱建设”等。 “我国养老保险制度改革一直在路上。小康社会全面建成即将到来，社会保障制度也将迈入制度结构基本定型、更加成熟完善的发展新阶段。在‘应保尽保’的目标基本实现后，促统筹、保公平、可持续将成为制度完善的重点。”朱小玉说。
原标题：老吾老②国研中心|中国养老金可持续性的十条政策建议 中国经济时报 范建军 （一）促进经济增长 讨论提高城镇职工基本养老保险制度的可持续性，不仅要从“怎样分蛋糕”角度着眼，而且更要从“怎样把蛋糕做大”的角度着眼。具体地说，政府要在保持价格基本稳定和风险基本可控的前提下，最大化经济的实际增速。 影响实际经济增速的因素包括需求侧因素和供给侧因素两个方面。 从需求端看，近几年我国经济增速“下台阶”应该和需求侧“真货币”供应不足，致使供给侧产能利用率长期处于低位，经济的增长潜能无法得到充分发挥有很大关系。自2011年起，由于货币部门执行偏紧的货币政策，导致我国工业部门产能利用率长期低于80%—85%的正常值水平，中国经济的潜在增速没有得到充分发挥。 从供给侧看，近几年我国国内储蓄率相比2010年50.9%的峰值虽有所下降，但降幅并不大，目前仍保持在46%左右的较高水平。在技术进步和人力资本发展方面，本届政府一直在大力推进“大众创业、万众创新”活动，创新指数和劳动生产率指数一直保持稳步增长态势。在劳动力供给方面，由于劳动力的绝对年增速大都维持在千分之十之内，且非常稳定，因此，其对潜在经济增速的影响通常较小。对于我国而言，更有意义的是农民工人数增速的变化，因为它反映的是我国劳动力从低生产率部门（农业部门）向高生产率部门（工业和服务业）转移的速度。从统计数据看，近几年我国农民工人数增速出现明显下降，但这种下降并非因农村劳动力枯竭而产生的一种自然的下降，而是由于近几年国内经济增速下滑，工业和服务业吸纳农民工的能力下降所致。 由以上分析，我们可大致得出结论：近几年我国最大潜在经济增速虽有所下降，但降幅可能并没有实际经济增速的降幅那么大。而且，国内储蓄率的下降主要与需求侧货币供应不足，导致供给侧经济的平均产能利用率长期处于低位有关。 从以上分析可知，近几年我国实际经济增速“下台阶”主要与需求侧“真货币”供应不足，导致供给侧产能利用率长期处于低位，经济的增长潜能没有得到充分发挥有关。因此，应通过调整总量政策（货币政策），尽快把经济的平均产能利用率拉升至正常值水平，最大程度地发挥我国经济的增长潜能，只有这样，我国城镇职工基本养老制度才能建立在坚实的物质基础之上。 （二）多举措推动全民参保，扩大基本养老保险覆盖面 要通过改革和完善缴费基数以及缴费基数上下限、适当降低养老保险费率、建立养老账户跨地区和跨制度的转移接续机制、改进基本养老金发放的调整机制等政策措施，推动全民参保，扩大城镇职工基本养老保险的覆盖面和实缴率。 首先，城镇基本养老保险缴费基数有较大下调空间。建议社保部门在核定缴费基数标准时，不仅要将城镇单位在岗职工工资纳入统计样本，而且应将城镇私营企业和个体工商户雇员工资纳入统计样本，只有这样，才能比较客观地反映我国城镇就业人员的真实平均工资水平。据测算，如果按上述方法核定我国城镇职工养老保险的缴费基数，则缴费基数可较目前水平降低22%。 其次，可适度放宽缴费工资基数的上下限。如果改用新的城镇平均工资核定方法，将会使得城镇职工养老保险缴费工资基数上下限区间整体下移，导致缴费收入在短期内出现下降。为了降低调低缴费基数对缴费收入的冲击，可考虑将缴费工资基数的上下限适度放宽：将缴费工资基数下限调整为上年城镇就业人员平均工资的50%；将缴费工资基数上限调整为上年城镇就业人员平均工资的4倍。这样做，不仅可进一步强化我国城镇职工养老制度的“互济性”和“代际供养”，而且还可进一步强化高收入人群的“自我供养”。 第三，适当调低养老保险费率。2005年底，国务院发布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，将灵活就业人员的社会统筹账户、个人账户费率设定为12%和8%。2016年4月，国务院常务会议决定阶段性降低企业社保缴费费率，对企业缴费费率超过20%的省份，将费率降至20%；企业缴费费率为20%且2015年底基金累计结余可支付月数超过9个月的省份，可以阶段性将费率降低至19%。2019年全国两会期间，国务院再次宣布，自2019年5月1日起，将企业缴费的最高费率统一下调至16%。以上这些政策措施，都是为进一步推动全民参保，扩大基本养老保险覆盖面而采取的有效措施。 第四，进一步完善养老账户跨统筹区域、跨制度的转移接续机制。2009年底，由国务院转发的人社部和财政部联合制定的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（自2010年1月1日起执行），基本解决了流动就业人口（主要是农民工）的城镇企业职工养老保险跨统筹区域转移接续的问题；2014年2月，人社部印发《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，基本解决了城镇职工基本养老保险和城乡居民养老保险之间的制度衔接问题。但是，上述转移接续政策在具体执行过程中，也存在转移接续手续繁琐、办理成本高、转出地和接收地利益分配不均、对不同年龄段转移人群的制度歧视以及跨地区和跨制度养老套利等问题。这些问题的存在，不利于调动个人、企业乃至地方政府的参保积极性，需要通过建立覆盖全国的养老保险信息网络、进一步提高养老保险的统筹层次以及推动城乡基本养老保险制度并轨等更为终极性的制度变革来彻底加以解决。 第五，改进基本养老金发放的调整机制。要综合考虑工资增长、物价指数和地区差异等因素，完善城镇职工退休人员的基本养老金调整机制，以此吸引更多城镇就业人群参加城镇职工基本养老保险制度。 （三）通过实施市场化、多元化和专业化投资，推动城镇职工基本养老保险基金保值增值 2018年底，城镇职工基本养老金累计结余资金达到5万亿元人民币的规模，如何实现这一大块资金的保值增值一直是社保部门和财政部门非常关心的问题。2015年8月，国务院正式印发《基本养老保险基金投资管理办法》（以下简称《办法》），从而拉开了我国养老保险基金投资运营的序幕。《办法》要求通过实施市场化、多元化和专业化的投资，推动城镇职工基本养老保险基金保值增值。 （四）渐进延长城镇职工的退休年龄 我国目前的退休政策是新中国成立后，50年代初期确定的，当时人口的预期寿命不到50岁。现在建国已经近70年，全国人口的平均预期寿命已达76岁，城镇职工的预期寿命则已超过78岁。尽管人口预期寿命发生了巨大变化，但我国的退休政策却未作出大的调整。截至2017年底，我国参加城镇职工养老保险的退休人数已达11026万，但平均退休年龄不足55岁。可以说，我国是平均退休年龄最低的国家。平均退休年龄过低是导致我国“供养比”不断下降，城镇职工基本养老保险基金收支缺口不断扩大的重要原因，因此，渐进延迟退休年龄势在必行。但是，考虑到我国当前就业形势并不乐观，新增就业压力依然较大，加上近几年化解过剩产能，职工安置任务非常繁重，因此，在制定延长退休年龄政策时，也应充分考虑我国当前国情和社会各界的可接受程度，从长计议，增进共识，稳妥推进。 （五）适时提高城镇职工基本养老金的最低缴费年限 我国《社会保险法》规定，城镇职工有资格领取养老金的最低缴费年限为15年。由于我国城镇职工预期寿命不断提高，实际工作年限不断延长，现行15年的法定最低缴费年限明显过低。据社保部门统计，目前我国退休人员平均缴费年限（含视同缴费年限）不到26年，其中缴费年限15年的约占四分之一，20年以下的占比超过40%。法定缴费年限过低，将客观上削弱参保人员缴费的“积极性”，不利于城镇养老保险基金的积累和可持续发展。从提高我国城镇职工基本养老保险制度的可持续性出发，建议立法部门适时修订城镇职工领取养老金的最低缴费年限，初期可由目前的15年上调至20年，之后可根据预期寿命的变化进行动态调整。 （六）建立基本养老保费统一由税务部门征缴的制度 在2018年社会保险费征收体制并轨之前，社会保险费征收主要有三种模式，即“社保经办机构独立征收”“社保核定、税务征收”“地税机关全权负责征收”。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，决定社会保险费统一由税务部门征收。由于税务部门对企业工资信息掌握得更为清楚，征收手段更为先进，因此，社会保险费统一由税务部门征收，不仅可简化流程、降低征收成本，而且还可大幅提高征缴率和征缴基数的合规率。 （七）提高统筹层次，逐步实现基本养老保险的全国统筹 我国城镇基本养老保险基金的运行特点是：就全国而言，总体上收大于支，基金结余也比较多，制度运行基本平稳；但是，由于各统筹地区基金收支状况不平衡，如果不借助财政补助，一些统筹地区当期征缴已经收不抵支，特别是东北三省尤其困难。党的十九大报告明确提出，完善城镇职工基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹。2018年12月中央经济工作会议进一步指出，2019年政府的主要工作任务之一，就是深化社会保障制度改革，在加快省级统筹的基础上推进养老保险全国统筹。地区间养老基金失衡可能引发地方财政的支付风险，终极化解之道还在于实现城镇职工基本养老保险基金的全国统筹。从近期情况看，似乎远水救不了近火，个别省（市）的城镇职工养老保险基金已经出现赤字，因此，为确保困难省份养老金的持续发放，国家2018年及时出台了“企业职工基本养老保险基金中央调剂制度”。因此，中央和地方在积极推动基本养老保险全国统筹的同时，近期还需通过进一步完善养老金的中央调剂制度，以此化解困难省份养老金的持续支付难题。 （八）建立国有企业利润上缴、国有资本划转和国有资产变现等多种社保基金补充机制 建立健全国有资本补充社保基金的有效机制。2017年11月，国务院印发了《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，明确按照试点先行、分级组织、稳步推进的原则完成国有资本划转工作，充实社保基金，提升基金的抗风险能力。继续深化国有企业改革、推进国有企业发展、强化国有资产监管，提高国有资本回报，多途径建立国有资本补充我国社会保险的战略储备机制。各省（区市）也可结合本地实际，因地制宜地建立地方性的社会保险战略储备机制，以地方财政补贴，土地出让金部分划拨，地方国资利润上缴、资本变现和资本划转等多种方式，充实地方社会保险战略储备基金。 （九）建立养老保险的多支柱保障体系 建立基本养老保险、企业（职业）年金、个人储蓄性和商业性养老保险多层次养老保险体系，是国际上通行的做法。2004年我国开始建立企业年金制度，采取个人账户方式管理，基金实行市场化运行。2015年，国务院下发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，明确规定在参加基本养老保险的基础上，机关事业单位应为其工作人员建立职业年金。2017年12月，人力资源和社会保障部会同财政部修订出台了《企业年金办法》，进一步完善了企业年金相关政策。截至2017年底，全国建立企业年金的用人单位8万户，参加职工2331万人，积累基金12880亿元，当年平均收益率5%。在积极推进企业年金和职业年金工作的同时，拓展第三支柱个人储蓄性和商业性养老保险体系。2018年财政部印发了《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》，在上海、福建和苏州工业园区开展为期1年的试点，为第三支柱养老保险开展了有益的探索和尝试。 （十）全面放开并建立鼓励生育的政策 2015年，我国全面放开二孩政策，2016年出生人口增长率由-1.9%提高至7.9%。但最近两年，我国出生人数连续两年下降，2018年降幅更是达到11.6%。因此，从应对老龄化加速，保证城镇基本养老保险制度长期可持续发展角度出发，建议国家尽早全面放开并建立鼓励生育的政策。 （作者系国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员。本文原题为：“中国养老金的可持续性研究”。本文首发《中国经济时报》 ） 新浪声明：新浪网登载此文出于传递更多信息之目的，并不意味着赞同其观点或证实其描述。文章内容仅供参考，不构成投资建议。投资者据此操作，风险自担。
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