国务院总理李克强2020年12月9日主持召开国务院常务会议，部署促进人身保险扩面提质稳健发展的措施，满足人民群众多样化需求。那么，保险业应从哪些方面支持养老产业发展？商业保险公司应如何落实全面“优化供给”？商业保险应在哪些方面完善，助力长护险发展？近日，中国财富管理50人论坛（CWM50）顾问、全国政协委员、原中国保监会副主席周延礼接受《中国改革报》记者采访，围绕保险业多举措助力养老发展作出全面解读。 以下为访谈内容整理。 保险业应从哪些方面支持养老产业发展？ 关于老年人保险，政府有关部门高度重视老年人的养老保障和社会服务需求，加强顶层设计，完善政策支持。保险业可从养老保险产品服务和保险资金运用两个方面支持养老产业发展。 在保险产品服务领域，鼓励各保险公司发展各类老年人保险产品，增加老年人可选择的商业保险品种，充分发挥商业保险在社会保障体系中的重要作用。 一是编制老年人常见重疾病种发生率表。近期，保险行业首次编制两种老年人常见病种（严重阿尔茨海默症和严重原发性帕金森病）发生率表，为老年人保险产品的开发和创新提供定价基础。 二是出台长期医疗险相关政策。2020年4月，银保监会发布了长期医疗保险产品费率调整的通知，引入费率调整机制，有效规避因医疗费用上涨带来的保险产品定价风险，从制度上解决老年人和患病人群难以购买商业医疗保险的问题。 三是鼓励放宽相关产品投保年龄限制。引导行业深化对老年人保险规律研究，在风险可控的前提下进一步放开相关产品投保年龄和续保年龄上限，满足老年人风险保障需求。 在保险资金领域，监管部门先后发布一系列政策，鼓励和支持保险资金按照市场化、商业化和可持续原则，通过债权、股权等方式投资养老产业及上下游行业，积极参与养老社区投资与运营。下一步，保险业要依法合规投资养老产业，促进养老产业平稳有序发展。 商业养老保险应为基本养老保险提供哪些补充？ 商业养老保险是养老保障体系的重要组成部分，不仅在第一支柱、第二支柱中提供养老金管理服务，更是第三支柱的重要组成部分。 在服务第一支柱、第二支柱养老金管理方面，保险业发挥参与早、投入大、专业管理能力较强等优势，积极服务企业年金、职业年金、基本养老保险基金管理市场。保险业已成为企业年金市场的领跑者，截至2020年9月底，保险业在企业年金市场共计为7万多家企业提供受托管理服务，覆盖1400多万人。保险业还积极服务基本养老保险基金投资管理，现有6家保险机构获得基本养老保险基金投资管理人资格，并提供相关服务。 我国养老保险第三支柱发展刚刚起步，与许多国家相比，我国商业养老保险仍处于发展初级阶段。当前，应加快发展养老金融，特别是大力发展商业养老保险，尽快形成安全稳健的第三支柱养老储备资金，以有效弥补第一支柱替代率缺口、填补第二支柱覆盖率短板，形成稳固可持续发展的养老保障体系。 关于“优化供给”，商业养老保险具体应在哪些方面进行优化？ 要不断创新产品，优化服务，满足消费者多样化的养老和健康保障需求。一是创新养老保险产品，适当增加保障范围，进一步增强产品灵活性和吸引力；二是扩展健康保险保障服务，开发更多支持大病保障的保险产品，与基本医保做好衔接补充，鼓励行业探索健康保险产品和健康管理服务的融合发展；三是进一步满足老年人保障需求。适应老年群体消费特征的变化，不断拓展符合老年人个性化需要的产品，提高投保和理赔服务水平。 商业保险应在哪些方面完善，助力长护险发展？ 截至2019年末，共有14家保险公司在全国15个省的35个城市参与了69个长期护理保险制度试点项目，覆盖人群超过5000万人，受托管理资金85亿元，为35.8万人提供了长期护理待遇，在提升参保对象生活质量，保证长护政策落地实施方面发挥了积极作用。 从服务内容看，目前保险公司参与长护试点还处于初级阶段，服务内容多集中在资金支付、稽核审查、政策宣传等方面，部分公司还参与了护理服务机构准入和考核、护理服务人员培训等工作。一些地方正积极推进保险公司发挥精算和风险管控优势，参与护理保障方案设计、失能情况评审、信息系统建设等方面的工作。 下一步，保险业要加强与监管部门和国家医保局的请示和沟通，在参与长期护理保险制度试点服务的投标行为、服务能力、财务管理、风险调节机制、市场退出等方面积极改进和完善，确保服务水平和理赔质量，为应对社会老龄化挑战贡献保险力量。
接近2020年年底，第三支柱养老保险建设明显提速。刚刚闭幕的中央经济工作会议透露出诸多民生关怀，其中，会议强调，“要规范发展第三支柱养老保险。”而就在此次会议召开前的一个星期，国务院常务会议明确表示：将商业养老保险纳入养老保障第三支柱加快建设。不断释放的政策红利显示，第三支柱养老保险的发展有提速之势。“规范发展第三支柱个人养老保险，首先就要开发多样化的个人养老金产品。目前，我国第三支柱的个人养老金产品只有一个保险系列，品种比较少，将来一定会扩容到基金版、银行版，甚至是券商版的个人养老保险产品，产品类别的创新上要规范，从而为投资者、消费者提供多样化的选择。其次，加强投资者教育和家庭理财的导向，引导投资者培育理性投资理念。”12月20日，武汉科技大学金融证券研究所所长、中国养老金融50人论坛核心成员董登新接受《华夏时报》记者采访时强调，金融机构产品的研发和加强投资者教育是做大做强第三支柱个人养老金产品的必由之路。发展第三支柱已十分迫切民政部数据显示，“十四五”期间，我国老年人口将突破3亿人，从轻度老龄化迈入中度老龄化，养老服务将迎接更大挑战。应对人口老龄化最直接有效的办法是建立和完善适合本国的养老金保障体系，保证其公平可持续运作。我国选择的是由政府、企业和个人共同分担养老金责任的“三支柱”多层次养老保障模式。经过近30年的发展完善，我国养老金规模越来越大，覆盖人群越来越广，是大多数退休人员的主要收入来源，起到经济减震器和社会稳定器作用。但由于起步晚、基础差、制度不完善，加上我国进入人口老龄化社会加快，并且未富先老，基本养老的替代率低，养老资金储备不足，“三支柱”结构不合理，难以满足不同收入人群对养老金多层次的需求。正如银保监会主席郭树清所言：“我国已初步建立起包括基本养老、企业（职业）年金和个人商业养老在内的养老保障‘三个支柱’。第一支柱已覆盖近10亿城乡居民，但第二支柱规模却很小，第三支柱长期处于起步阶段。与许多国家相比，第三支柱发展较为缓慢，占比过低，对养老的支撑明显不足。随着我国人口老龄化加速到来，发展第三支柱已经十分迫切。”企业和个人强制缴费，缴费可抵扣企业所得税和个人所得税。截至2019年末，全国参加基本养老保险人数达9.68亿人，资金累计结余6.29万亿元，是设立最早、覆盖率最高、资金储备量最大的一个支柱，在三支柱中所占比例为73%。截至2019年末，企业年金参保企业9.6万户，参保职工2548万人，占城镇就业人数不足6%，企业年金结余1.8万亿元。职业年金起步较晚，但推进较快，5年的时间，覆盖率已超过80%。而第三支柱，占比则不及两位数。“我自己匡算，往大里算，加起来占比不超过10%。”清华大学五道口金融学院研究员朱俊生接受《华夏时报》记者采访时称，第三支柱发展较为缓慢、占比过低，对养老的支撑明显不足。那么，作为个人储蓄性养老保险和商业养老保险的第三支柱长期处于起步阶段，是由于我国的总储蓄率太低吗？“我国的总储蓄率大概是世界平均水平的2倍左右。总储蓄率当中，包括政府、企业和家庭储蓄，其中，我国家庭储蓄占家庭可支配收入的比率远超其他经合组织(OECD)国家和地区。不过，这个储蓄背后有大量的预防性的储蓄，比如，担心将来的养老问题而做的预防性储蓄。”朱俊生称。据记者了解，当前我国居民金融资产已达到了160万亿元，其中有90多万亿元为银行存款，而且绝大多数为一年期。有专家建议，如将其转化为中长期养老财务资源的金融资产规模非常庞大，优势非常明显。大力发展第三支柱养老保障，可有效缓解中国养老保险支出压力，满足民众多样化养老需求。同时，也可集中长期稳定资金，探索跨周期投资模式，成为资本市场长期投资和价值投资的重要力量，满足基础建设和科技创新的资金需要。大力发展第三支柱个人养老金已成为我国社会各界的普遍共识。第三支柱金融产品有望“扩围”虽然，当前我国养老保险还存在很多问题，但作为多层次养老保险体系的重要组成部分，特别是在我国第一支柱负担过重、第二支柱扩面受阻的背景下，大力发展第三支柱个人商业养老保险是化解老年化风险行之有效的办法势在必行。朱俊生建议，对养老金体系进行结构性改革，释放第三支柱的发展空间。充分发挥市场机制在养老金体系中的作用。同时，统筹发展基本养老保险、企业年金与职业年金、个人税收递延的个人养老金，构建政府、企业与个人共同支撑的“三位一体”的三支柱养老金体系。要发展私营养老金，构建多支柱结构相对均衡的养老金体系，矫正养老金体系存在的结构性失衡。比如，适当降低基本养老保险的缴费比例，为第三支柱发展提供空间。“我国第一支柱缴费率水平虽有所降低，但仍排在世界前列。可对养老保险三个支柱的缴费率统一进行调整，适当降低第一支柱缴费率，为提高第二、三支柱缴费率创造条件，着力提高第二、三支柱替代率。”朱俊生同时建议，优化财政和税收激励政策，完善账户制经营模式，一个家庭的资产配置在所有的金融产品当中去优化，它有不同的风险偏好，需要附以不同的风险产品。就此，董登新同样建议，扩大参与的金融机构与产品范围。第三支柱覆盖的范围应该包括商业养老保险、基金产品、银行理财、信托等适合投资的金融产品。扩大参与的金融机构与产品范围，有助于促进个人养老金账户市场的竞争，丰富产品形态，从而增加公众的选择权，提高个人养老金账户市场的运行效率。第三支柱养老保险是我国全面建成多层次社会保障体系、完善多层次养老保险体系国家战略的重要组成部分，但对大多数人来说是个陌生的概念，不知道、不了解，更不懂怎么操作购买，然而这又是一项涉及面广、政策性强的工作，需要更多的人对其内容要义了解、学懂、会用。有些国家把养老有关规定和知识写进学校教材，让学生尽早了解国家养老政策和操作规程。为此，董登新建议，全面深入持续地开展投资者教育，建立个人养老账户的意识。而这，恰恰的也是此次中央经济工作会议的亮点之一。此外，试点已经延期半年的个人税收递延型养老保险改革有新动向。按照近期此次会议的安排，规范发展第三支柱养老保险改革是明年经济工作的一项重要任务。据记者了解，近日，在前期上海等三地试点的基础上，新一轮更大力度支持养老保险第三支柱“扩围”的政策已经在紧锣密鼓地制定过程中。值得一提的是，此次“扩围”或不仅是指扩大试点地区，也指扩大参与的金融机构和产品范围，有望将个人商业养老账户投资范围从商业养老保险扩大到公募基金等产品。
在去年底国务院常务会议（下称“国常会”）重点提及加快发展商业养老保险之后，12月9日召开的国常会上，促进人身保险发展再次成为重要议题。 而从国常会上传递出的信息来看，加快发展商业健康保险、商业养老保险，以及提升保险资金长期投资能力则是促进人身保险扩面提质、稳定发展的重要举措。 商业健康养老保险成人身险发展重点 “近年来我国人身保险平稳较快发展，目前商业人身保险已在全国达到一定覆盖面，但也存在保险产品供给不足、保障水平不高等问题。要适应群众对健康、养老、安全保障等需求，推动保险业深化改革开放、突出重点优化供给，提供丰富优质的人身保险产品。”国常会指出。 而加快发展商业健康保险和将商业养老保险纳入养老保障第三支柱建设成为促进人身保险发展的两大重点。 针对商业健康险、商业养老保险两大领域，国常会提出了具体的发展措施。 在商业健康险方面，国常会提出，支持开发更多针对大病的保险产品，做好与基本医保等的衔接补充，提高城乡居民大病保险保障能力。促进开发适应广大老龄群体需要和支付能力的商业医疗保险产品。鼓励保险公司将医保目录外的合理医疗费用纳入保障范围。通过有序扩大对外开放、加强国际合作，促进提升健康保险发展和服务水平。 而在商业养老险方面，国常会则强调需强化商业养老保险保障功能，支持开发投保简便、交费灵活、收益稳健的养老保险，积极发展年金化领取的保险产品。针对新产业新业态从业人员和各种灵活就业人员需要，开发合适的补充养老保险产品。鼓励保险公司提供老龄照护、养老社区等服务。鼓励保险业参与长期护理保险试点。 面对我国老龄化的发展以及民众对于健康保障需求的增强，健康险和养老险一直是政府大力推动的方向，在人身险业内也被视为是未来的增长点。 “国际寿险业发展的经验表明，随着人口老龄化程度的提高，人们对风险的关注越来越多地从死亡风险转向生存风险，越来越关注养老和健康。2018年，美国寿险业务结构中将近一半是与养老相关的年金业务，30%来自于健康险业务，25%则是传统寿险业务。中国人口老龄化预计在顶峰时，老龄人口将达4.6亿至4.8亿，总人口不超过15亿，老龄人口占比超过30%，需要商业健康保险和养老保险在多层次医疗和养老保障体系中发挥更大的作用。”清华大学五道口金融学院中国保险与养老金研究中心研究员朱俊生对记者表示。 事实上，去年12月30日召开的国常会上，加快发展商业养老保险就曾被重点提及。而那次国常会审议通过的《关于促进社会服务领域商业保险发展的意见》则为未来6年商业健康保险和商业养老保险发展设立了具体的目标。 该意见明确，未来6年，中国的商业健康保险要保持19%的年均增长率。到2025年，商业健康保险规模将超过2万亿元；力争到2025年，为参保人积累不低于6万亿元养老保险责任准备金。 由于疫情催生了健康险的热度，业内人士普遍认为，未来6年预估商业健康保险保持19%的年均增长率并不高。此外，2019年商业健康保险赔款和给付支出是2350万元，仅占全国医疗卫生总支出的3.6%，与发达国家相比相距甚远。因此他们认为，上述两万亿元的目标大概率可以超额实现。 而在商业养老保险方面，朱俊生认为，加强养老保险第三支柱建设，鼓励保险机构发展满足消费者终身、长期领取需求的多样化养老保险产品，在满足老龄化社会需求的同时，也可以促进人身保险业务由外延式扩张转向内涵式发展，立足风险管理和保障的独特优势，遵循寿险发展规律，促进高质量发展：在保费增长模式上由趸交业务转向期交业务，由短期期交转向中长期期交，在产品发展形态上由理财型产品转向保障和长期储蓄型产品。 但也有业内人士对记者表示，一些商业养老险种的发展也需要进一步的政策支持，例如，个税递延型养老保险可通过优化税优政策的力度和试点面来增强吸引力；又如此次国常会提到的长期护理保险则需要进一步统一各地的行业标准和规范。 提升保险资金长期投资能力 除了对商业健康、养老保险等保险负债端的规划，此次国常会对于保险公司的资产端也重点提及。 国常会指出，提升保险资金长期投资能力，防止保险资金运用投机化，强化资产负债管理，加强风险防控。对保险资金投资权益类资产设置差异化监管比例，最高可至公司总资产的45%，鼓励保险资金参与基础设施和新型城镇化等重大工程建设，更好发挥支持实体经济作用。深入开展关联交易专项整治，坚决打击挪用、套取、侵占保险公司资金的违法违规行为。 事实上，对保险资金投资权益类资产的差异化监管政策在今年7月已经落地。 今年7月，银保监会发布了《关于优化保险公司权益类资产配置监管有关事项的通知》（下称“通知”），指出根据偿付能力等指标，对险企的权益类资产投资监管比例进行差异化设置，最高能够达到上季末总资产的45%。 记者根据公开信息统计，发现满足通知所规定的偿付能力要求、能够突破此前30%比例限制的险企多达几十家，其中也包括绝大多数上市大型险企。不过有业内人士对记者表示，根据偿付能力等指标来进行权益类资产投资比例的差异化监管更为精准，对于经营稳定的险企来说可以提供更多的投资自主权，有利于推进保险资金运用的市场化改革，同时为资本市场输送长期稳定的资金。而从另一方面来说，尽管大多数大型险企的投资比例上限得以提高，但短期内险企并不会就此盲目加仓，还是会在权衡各方面之后根据自身情况来操作。 朱俊生认为，和其他资金相比，保险资金具有期限长的优势，可为实体经济发展提供长期资金支持。特别是随着保险行业回归保障，保险公司加快向长期期交保障型业务转型，人身险行业的负债久期逐步拉长。2018年，人身险公司负债平均久期为11.18年，2019年二季度末，人身险公司负债平均久期拉长至13.19年，对长期资金的积聚作用更加显著。不过，目前我国保险资产规模较小，保险机构作为契约型金融机构汇聚长期资金的优势没有得到充分发挥。随着预防性储蓄不断向保险资产转化，保险资金提振投资的空间将不断得到释放。
11月24日，全国社会保障基金理事会发布《基本养老保险基金受托运营年度报告(2019年度)》。投资运营管理方面，报告公布的数据显示，2019年养老基金受托规模突破万亿。截至2019年末，社保基金会已先后与22个省(区、市)签署委托投资合同，合同总金额10930.36亿元，均为委托期5年的承诺保底模式，实际到账资金9081.77亿元。此外，2019年基本养老保险基金权益投资收益额663.86亿元，投资收益率9.03%。 根据报告，全国社会保障基金理事会的主要职责有：管理运营全国社会保障基金；受国务院委托集中持有管理划转的中央企业国有股权，单独核算，接受考核和监督；经国务院批准，受托管理基本养老保险基金投资运营等。 人民币资料图。中新经纬 熊家丽 摄 投资收益率9.03% 从财务状况来看，报告指出，2019年末，基本养老保险基金资产总额10767.80亿元。其中：直接投资资产4054.01亿元，占基本养老保险基金资产总额的37.65%；委托投资资产6713.79亿元，占基本养老保险基金资产总额的62.35%。2019年末，基本养老保险基金负债余额832.18亿元，主要是基本养老保险基金在投资运营中形成的短期负债。 数据显示，2019年末，基本养老保险基金权益总额9935.62亿元，其中：委托省份基本养老保险基金权益9885.76亿元，包括委托省份划入委托资金本金9081.77亿元，记账收益795.48亿元，风险准备金8.51亿元；基金公积3.15亿元(主要是可供出售金融资产的浮动盈亏变动额)；受托管理基本养老保险基金风险基金46.70亿元。 从投资业绩来看，2019年，基本养老保险基金权益投资收益额663.86亿元，投资收益率9.03%。其中：已实现收益额433.34亿元(已实现收益率5.94%)，交易类资产公允价值变动额230.52亿元。基本养老保险基金自2016年12月受托运营以来，累计投资收益额850.69亿元。 养老保险基金如何投资？ 报告指出，社保基金会坚持长期投资、价值投资和责任投资的理念，按照审慎投资、安全至上、控制风险、提高收益的方针进行投资运营管理，确保基金安全，实现保值增值。 从投资方式来看，社保基金会采取直接投资与委托投资相结合的方式开展投资运作。直接投资由社保基金会直接管理运作，主要包括银行存款和股权投资。委托投资由社保基金会委托投资管理人管理运作，主要包括境内股票、债券、养老金产品、上市流通的证券投资基金，以及股指期货、国债期货等，委托投资资产由社保基金会选择的托管人托管。 从投资范围来看，根据《基本养老保险基金投资管理办法》第六章第三十四条规定，基本养老保险基金限于境内投资。投资范围包括：银行存款，中央银行票据，同业存单；国债，政策性、开发性银行债券，信用等级在投资级以上的金融债、企业(公司)债、地方政府债券、可转换债(含分离交易可转换债)、短期融资券、中期票据、资产支持证券，债券回购；养老金产品，上市流通的证券投资基金，股票，股权，股指期货，国债期货。 此外，根据《基本养老保险基金投资管理办法》第六章中第三十五条规定，国家重大工程和重大项目建设，基本养老保险基金可以通过适当方式参与投资。第三十六条规定，国有重点企业改制、上市，基本养老保险基金可以进行股权投资。范围限定为中央企业及其一级子公司，以及地方具有核心竞争力的行业龙头企业，包括省级财政部门，国有资产管理部门出资的国有或国有控股企业。
与男性相比，女性的平均寿命更长，准备不足的话容易陷入养老困境。然而，近日有调研显示，女性的商业养老保险持有状态并不理想，养老需求缺口明显。 近日，中宏保险与复旦发展研究院联合推出的国内首份《中国女性养老与风险管理白皮书》（下称“白皮书”）显示，受访女性中购买养老保险的比例未过半数（47.44%）。在保障配置选择方面，受访者普遍担忧的养老问题主要包括：医疗开支庞大、护理服务的可获得性、意外事故的发生，以及老年收入不足等。 中国的人口老龄化预计将在2030~2050年间达到峰值，同时，在65岁及以上老年人口中，女性的占比正逐年攀升。据统计，女性拥有较长的预期寿命，因此对养老金的需求更大。 为了关注中国女性养老保障、准备和风险管理，白皮书通过问卷调研的方式对14个主要中心城市的女性养老情况进行了调研。研究样本随机选取了1406名女性及269名男性以实现性别差异比较。 研究表明，女性面临的健康风险令人担忧，样本中约三成（30.83%）女性认为自己的精神状态一般，且有亚健康的情况存在。女性在老年罹患疾病的风险也高于男性，据统计，中国60岁及以上女性患有不止一种慢性病的比例为77.6%，高于男性的75%，对女性老年健康风险的关注迫在眉睫。 但与此形成对比的是，女性对于养老生活的准备却规划不足。样本数据显示，女性计划养老事宜的平均年龄为43.8岁，仅有8.8%的受访者认为需要在30岁或更早开始养老计划。此外，相对于她们有限的收入，受访女性对未来养老生活质量却有着不低的期望。根据调研，受访女性退休后每年的花费预算高达24万~48万元，但当前年收入却主要集中于10万~29万元之间，显然无法在满足个人养老生活水平的同时，兼顾父母和子女等家庭成员，以及应对负担较大的老年健康风险问题。更令人忧虑的是，样本中只有不足三成（28.52%）的女性认为自己的老年生活可能会面临入不敷出的境况。 虽然商业保险提供的保障能够较好地规避女性在老年时可能面临的风险，但白皮书结果显示，未过半数（47.44%）的受访女性购买了商业养老保险，持有量既没有达到普遍持有的理想状态，也未达到其自身的心理预期。而在上海的样本中，有17.14%的受访女性为个体户或自由从业者，有5.19%为家庭主妇，意味着超五分之一的受访女性可能没有第二支柱提供养老保障，折射出这一群体面临的养老金缺口形势更为严峻。 不过，女性对于商业养老保险的投入潜力依然值得期待。经模型测算发现，女性普遍愿意在现有保险持有水平的基础上，加大对养老保险的购买。白皮书数据显示，未来女性在商业养老保险上的投入占年收入的比重将从5.89%上升至8.87%。 “为应对养老所要面临的多重挑战，建议女性尽早筹划，谨慎评估风险保障缺口, 动态调整养老规划，理性选择养老金融工具作为补充，为自身的保障加持，有效弥补退休后的生活保障缺口，进而实现无忧养老生活。”中宏保险首席执行官张凯表示。
养老保险全国统筹：事权与财权划界 2017年10月，十九大报告首次明确提出：要尽快实现养老保险全国统筹。“尽快”二字就是紧急动员令，随后人社部很快便拿出了实现职工基本养老保险全国统筹的任务清单，并将具体工作安排分为两步走：第一步，先设过渡性中央调剂制度，2020年底必须完成职工基本养老保险省级统筹，并同时完成划转国有资本充实社保基金的任务；第二步，自2021年起择机将职工基本养老保险切换至全国统筹模式。 全国统筹的实质，就是由中央政府对职工基本养老保险基金实现统收统支。为此，中央与地方政府的事权与财权如何划分？在全国统筹后，地方政府是否仍有义务为职工基本养老保险提供财政补贴？这便是本文要重点讨论的问题。 众所周知，在县市统筹或省级统筹的条件下，我国企业职工基本养老保险由中央政府统一制定政策并提供指导，但由地方政府有弹性（因地制宜）的自主实施。这在一定程度上使得中央与地方政府之间的事权难以分割，而且财权边界也变得日益模糊复杂，进而给地方政府留下了“制度博弈”与“制度套利”的空间。 比方，按照国务院统一规定，过去职工基本养老保险企业缴费基准费率为20%，但当全国大多数地区企业缴费执行20%的标准时，广东和浙江两省却执行的是14%的地方标准，而厦门市更是全国最低，它执行的是12%的地方标准。这样做，很容易导致地区之间企业缴费负担的巨大差异，造成制度不公，而且还会加剧地区经济的马太效应：经济越发达的地区，财政越富有，越有条件自主降低企业缴费；反过来，经济越落后的地区，财政越紧张，无法主动降低企业缴费。在社保负担存在明显地区差异的情况下，企业与社会资本就会向发达地区迁移，这将更不利于落后地区财政收支平衡，以及基本养老保险基金积累。 当然，县市统筹与省级统筹所带来的制度困扰远不止于此，它甚至还会变成制度博弈与制度套利的温床。因为地方政府明知企业职工基本养老保险最终要实现全国统筹，全部基金结余最终也要上交中央政府，因此，像广东和浙江这类经济发达的地方政府，就会想方设法、尽最大可能地以降低企业缴费来替代企业减税，也就是说，地方政府并未减税，也未减少本地财政收入，但它却采用“降费”的手段达到了“减税”的实际效果，很显然，这是“慷国家之慨”，最终受损的却是本地企业职工基本养老保险基金总积累，它会使基金结余变相流失与减少，但在全国统筹后，最终却由国家买单。 事实上，在世界大多数国家，基本养老保险基金管理模式都是中央统筹、全国统收统支，其主要标志性特征包括：由国家层面统一立法、统一实施，并由中央政府负责基本养老保险基金的收支管理及信用担保。地方政府无权干预基本养老保险，也不需要承担任何财政责任。正因如此，实现基本养老保险全国统筹，有利于中央与地方政府在事权与财权上的明确分工与责任界定，防止制度内耗与漏损。 目前我国企业职工基本养老保险尚未完全实现省级统筹，在省级统筹向全国统筹过渡阶段，我们被迫设立了中央调剂制度。从现行企业职工基本养老保险基金管理体制来看，中央与地方政府的事权、财权边界划分相当复杂。 首先，从现实统筹层次来看，各地存在较大差异，近年来，有的省份企业职工基本养老保险逐渐过渡到了省级统筹，或地级市统筹，但还有一些省份仍实行县（市）统筹。不同层次的统筹，就会有不同模式的事权和财权安排，比方，企业缴费比例、缴费基数计算口径及上下限，基金统收统支权限，以及基金兜底责任等，由谁来决定，由谁来负责实施，都会存在较大地区差异。 其次，在调剂制度安排上，企业职工基本养老保险基金搭建了十分复杂的“双层调剂”制度，各地、市、县必须向省级政府上缴调剂金，而省级政府又必须向中央政府上缴调剂金。目前，我国已将地方财政补贴列为企业职工基本养老保险基金的“正常收入”，这一做法已经“常态化”，这必然会导致企业职工基本养老保险基金对地方财政补贴的严重依赖，同时也会使得地方财政补贴基金的压力越来越大。因此，地方政府有可能在企业职工基本养老保险事权与财权的模糊地带寻找制度博弈与制度套利的机会。比方，为了尽量减少地方财政对基金的补贴，一方面可以尽量多动用本地企业职工基本养老保险基金结余，另一方面还可以多争取省级调剂金和中央调剂金拨付，当然，还有来自上级财政的转移性支付。 由此可见，实现我国企业职工基本养老保险全国统筹，不仅十分重要，而且迫在眉睫、刻不容缓。截止2020年底，还有不到半年的时间，我们相信，职工基本养老保险省级统筹与国资划转充实社保基金这两项工作应能按时完成。那么，前期准备工作一旦完成，是否意味着2021年就能实现职工基本养老保险全国统筹，其相关事权与财权究竟该如何界定？ 2020年5月，中共中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，在“创新政府管理和服务方式，完善宏观经济治理体制”部分，明确提出：优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权，减少并规范中央和地方共同事权。 该意见特别明确了养老保险全国统筹要加强中央事权，减少并规范中央与地方共同事权。很显然，这对未来养老保险全国统筹模式下的事权与财权界定提供了重要的政策依据。 在这一总体原则指导下，我们借鉴欧美国家基本养老保险中央统筹模式及经验，对我国职工基本养老保险全国统筹的事权及财权作如下构想： （1）全国统筹的本质是全国统收统支。职工基本养老保险是一项中央计划，不属于地方政策，中央政府应该拥有完全的事权和财权，地方政府无权干预或干涉，也不应该承担任何形式的财政补贴责任。因此，职工基本养老保险实现全国统筹后，地方政府（地方财政）不应该被绑架进来。 （2）养老保险全国统筹覆盖对象。实现职工基本养老保险全国统筹，当然要全面覆盖机关、事业单位、企业职工及灵活就业人员。切不可将机关事业单位与企业职工基本养老保险割裂开来或分裂出去，因为职工基本养老保险包含了机关事业单位全体职工。在全国统筹问题上，我们不能再搞出一个“双轨制”。 （3）基金划断时点与划转时限。假设我们以2020年12月31日为划断时点，并以2021年6月30日为最后划转时限，那么，从2021年1月1日开始，全体参保人及其雇主开始直接向中央政府缴费，并由中央政府直接发放退休金，同时废除中央调剂制度及省级调剂制度；各省必须将截止“划断时点”的全省职工基本养老保险基金累计结余（含当年应拨付的财政补贴）一次性、全额划转给中央政府，各省基金结余上交中央的最后截止日期，不得超过划转时限规定。 （4）统一全国缴费比率与缴费基数。在全国范围内统一职工基本养老保险单位缴费比率（2021年可降至14%，2025年再降至12%）及个人缴费比率（8%），采用上年度全国职工平均工资作为全国统一的缴费基数上、下限计算的依据。全国灵活就业人员的缴费比率也应完全比照这一标准（对应2021年22%，2025年20%）。 （5）国家税务总局全面负责社保费征缴。职工基本养老保险实现全国统筹后，改由国家税务总局统一、强制征缴，地方各级政府不再“触碰”基金收支。全国基金收入按期全额归集至中央社会保障基金财政专户（简称中央财政专户）。全国职工基本养老保险基金收入项目包括：职工基本养老保险缴费、中央财政补助、利息收入、委托投资收益、国有资本划转、彩票公益金划入。 （6）全国社会保障基金理事会功能重构。全国社会保障基金理事会作为受托机构，接受中央政府委托，负责管理全国职工基本养老保险基金投资，同时负责养老金收支平衡的长短期预测与精算，并发布预警报告及对策建议。 （7）完善养老金“制度缺口”分担机制。第一，通过国有资本划转，重点解决过去转制成本的历史欠账；第二，尽快统一男女退休年龄至60周岁，扩大基金积累；第三，建议将职工基本养老保险最低缴费年限提高至20年或25年，增强基金支付能力；第四，根据CPI涨幅自动化调整退休金发放水平，重新设定目标替代率；第五，建议将住房公积金、企业年金、职业年金合并，打造高起点、中国版401（K）计划，快速做大做强第二支柱养老金储备；第六，加强国民养老教育，引导家庭理财以养老为目标，加大个人养老金产品投资，强化第三支柱补充养老作用。 实现职工基本养老保险全国统筹，是一项系统工程，不可单兵突进，尤其在政府间事权与财权安排上要科学合理，为此，我们必须要有顶层设计的全局观，还要有果断、果敢行事魄力，并做好每一个细节的配套改革与制度准备。这样，才能达到制度预设的改革效果。
2017年10月，十九大报告提出：尽快实现养老保险全国统筹。“尽快”二字就是紧急动员令，随后人社部很快便拿出了实现职工基本养老保险全国统筹的任务清单，并将具体工作安排分为两步走：第一步，先设过渡性中央调剂制度，2020年底前完成职工基本养老保险省级统筹，2020年底前基本完成划转部分国有资本充实社保基金；第二步，自2021年起择机将职工基本养老保险切换至全国统筹模式。 全国统筹的实质，就是由中央政府对职工基本养老保险基金实现统收统支。为此，中央与地方政府的事权与财权如何划分？在全国统筹后，地方政府是否仍有义务为职工基本养老保险提供财政补贴？这便是本文要重点讨论的问题。 众所周知，在县市统筹或省级统筹的条件下，中国企业职工基本养老保险由中央政府统一制定政策并提供指导，但由地方政府有弹性(因地制宜)地自主实施。这在一定程度上使得中央与地方政府之间的事权难以分割，而且财权边界也变得日益模糊复杂，进而给地方政府留下了“制度博弈”与“制度套利”的空间。 比如，按照国务院统一规定，过去职工基本养老保险企业缴费基准费率为20%，但当全国大多数地区企业缴费执行20%的标准时，广东和浙江两省却执行的是14%的地方标准，而厦门市更是全国最低，它执行的是12%的地方标准。这样很容易导致地区之间企业缴费负担的巨大差异，造成制度不公，还会加剧地区经济的马太效应：经济越发达的地区，财政越富有，越有条件自主降低企业缴费；反之，经济越落后的地区，财政越紧张，无法主动降低企业缴费。在社保负担存在明显地区差异的情况下，企业与社会资本就会向发达地区迁移，这将更不利于落后地区财政收支平衡，以及基本养老保险基金积累。 县市统筹与省级统筹所带来的制度困扰不止于此。地方政府明知企业职工基本养老保险最终要实现全国统筹，全部基金结余最终也要上交中央政府，因此，会存在经济发达的地方政府，想方设法、尽最大可能地以降低企业缴费来替代企业减税的情况，也就是说，地方政府并未减税，也未减少本地财政收入，但它却采用“降费”的手段达到了“减税”的实际效果，很显然，这是“慷国家之慨”，最终受损的却是本地企业职工基本养老保险基金总积累，它会使基金结余变相流失与减少，但在全国统筹后，最终却由国家买单。 事实上，在世界大多数国家，基本养老保险基金管理模式都是中央统筹、全国统收统支，其主要标志性特征包括：由国家层面统一立法、统一实施，并由中央政府负责基本养老保险基金的收支管理及信用担保。地方政府无权干预基本养老保险，也不需要承担任何财政责任。正因如此，实现基本养老保险全国统筹，有利于中央与地方政府在事权与财权上的明确分工与责任界定，防止制度内耗与漏损。 目前中国企业职工基本养老保险尚未完全实现省级统筹，在省级统筹向全国统筹过渡阶段，我们采取中央调剂制度。从现行企业职工基本养老保险基金管理体制来看，中央与地方政府的事权、财权边界划分相当复杂。 首先，从现实统筹层次来看，各地存在较大差异。近年来，有的省份企业职工基本养老保险逐渐过渡到了省级统筹，或地级市统筹，但还有一些省份仍实行县(市)统筹。不同层次的统筹，就会有不同模式的事权和财权安排，比如，企业缴费比例、缴费基数计算口径及上下限，基金统收统支权限，以及基金兜底责任等，由谁来决定，由谁来负责实施，都会存在较大地区差异。 其次，在调剂制度安排上，企业职工基本养老保险基金搭建了十分复杂的“双层调剂”制度，各地、市、县必须向省级政府上缴调剂金，而省级政府又必须向中央政府上缴调剂金。目前，中国已将地方财政补贴列为企业职工基本养老保险基金的“正常收入”，这一做法已经“常态化”，这会导致企业职工基本养老保险基金对地方财政补贴的严重依赖，同时也会使得地方财政补贴基金的压力越来越大。因此，地方政府有可能在企业职工基本养老保险事权与财权的模糊地带寻找制度博弈与制度套利的机会。比如，为尽量减少地方财政对基金的补贴，一方面可以尽量多动用本地企业职工基本养老保险基金结余，另一方面还可以多争取省级调剂金和中央调剂金拨付，当然，还有来自上级财政的转移性支付。 由此可见，实现中国企业职工基本养老保险全国统筹，不仅十分重要，而且迫在眉睫、刻不容缓。当前期准备工作完成，是否意味着2021年就能实现职工基本养老保险全国统筹，其相关事权与财权究竟该如何界定？ 2020年5月，中共中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》(以下简称《意见》)，在“创新政府管理和服务方式，完善宏观经济治理体制”部分，明确提出：优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权，减少并规范中央和地方共同事权。 很显然，《意见》对未来养老保险全国统筹模式下的事权与财权界定提供了重要的政策依据。 在这一总体原则指导下，我们可以借鉴欧美国家基本养老保险中央统筹模式及经验，对中国职工基本养老保险全国统筹的事权及财权作如下构想： (1)全国统筹的本质是全国统收统支。职工基本养老保险是一项中央计划，不属于地方政策，中央政府应该拥有完全的事权和财权，地方政府无权干预或干涉，也不应该承担任何形式的财政补贴责任。因此，职工基本养老保险实现全国统筹后，地方政府(地方财政)不应该被“绑架”进来。 (2)养老保险全国统筹覆盖对象。实现职工基本养老保险全国统筹，要全面覆盖机关、事业单位、企业职工及灵活就业人员。切不可将机关事业单位与企业职工基本养老保险割裂开来或分裂出去，因为职工基本养老保险包含了机关事业单位全体职工。在全国统筹问题上不能“双轨制”。 (3)基金划断时点与划转时限。假设以2020年12月31日为划断时点，并以2021年6月30日为最后划转时限，那么，从2021年1月1日开始，全体参保人及其雇主开始直接向中央政府缴费，并由中央政府直接发放退休金，同时废除中央调剂制度及省级调剂制度；各省必须将截止“划断时点”的全省职工基本养老保险基金累计结余(含当年应拨付的财政补贴)一次性、全额划转给中央政府，各省基金结余上交中央的最后截止日期，不得超过划转时限规定。 (4)统一全国缴费比率与缴费基数。在全国范围内统一职工基本养老保险单位缴费比率(2021年可降至14%，2025年再降至12%)及个人缴费比率(8%)，采用上年度全国职工平均工资作为全国统一的缴费基数上、下限计算的依据。全国灵活就业人员的缴费比率也应完全比照这一标准(对应2021年22%，2025年20%)。 (5)国家税务总局全面负责社保费征缴。职工基本养老保险实现全国统筹后，改由国家税务总局统一、强制征缴，地方各级政府不再“触碰”基金收支。全国基金收入按期全额归集至中央社会保障基金财政专户(简称中央财政专户)。全国职工基本养老保险基金收入项目包括：职工基本养老保险缴费、中央财政补助、利息收入、委托投资收益、国有资本划转、彩票公益金划入。 (6)全国社会保障基金理事会功能重构。全国社会保障基金理事会作为受托机构，接受中央政府委托，负责管理全国职工基本养老保险基金投资，同时负责养老金收支平衡的长短期预测与精算，并发布预警报告及对策建议。 (7)完善养老金“制度缺口”分担机制。第一，通过国有资本划转，重点解决过去转制成本的历史欠账；第二，尽快统一男女退休年龄至60周岁，扩大基金积累；第三，建议将职工基本养老保险最低缴费年限提高至20年或25年，增强基金支付能力；第四，根据CPI涨幅自动化调整退休金发放水平，重新设定目标替代率；第五，建议将住房公积金、企业年金、职业年金合并，打造高起点、中国版401(K)计划，快速做大做强第二支柱养老金储备；第六，加强国民养老教育，引导家庭理财以养老为目标，加大个人养老金产品投资，强化第三支柱补充养老作用。 实现职工基本养老保险全国统筹，是一项系统工程，不可单兵突进，尤其在政府间事权与财权安排上要科学合理，为此，我们必须要有顶层设计的全局观，还要有果断、果敢行事魄力，并做好每一个细节的配套改革与制度准备。这样，才能达到制度预设的改革效果。
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