摘要： 近日，在新下达的一批地方政府再融资债券中，其募集资金用途除了用于偿还到期地方政府债券本金之外，还有一部分用于偿还政府存量债务。结合此前21世纪经济报道提到的地方债试点建制县置换隐性债务来看，地方债置换隐性债务的形式在突破，范围在扩大，值得关注。 经历债务置换之后，目前理论上还剩多少未置换规模？ 根据财政部公布的2020年11月的最新数据，截至2020年10月末，非政府债券形式的存量债务为1915 亿，根据此前 2019 年政府工作报告提到“继续发行一定数量的地方政府置换债券”，因此理论可发行的置换债规模为1915亿。 另一方面，根据《关于对地方政府债券实行限额管理的实施意见》（财预[2015]225 号）文件：或有债务转化为存量政府债务之后理论上可以通过发行置换债券化解。但是8.6 万亿的或有债务中逻辑上应该是较小的一个比例调整为政府债务，而且也存在依靠地方债以外方式偿还的可能。所以15.4万亿的存量政府债务置换工作基本已经结束（2019.2.28公布的《2018年国民经济与社会发展统计公报》也有相应明确）。 那么，隐性债务纳入试点置换范围有多大？ 通过对2018年以来发行的608只再融资债梳理，我们合理推测地方债试点建制县置换隐性债务的范围或在扩大：2020年以来，各地均在积极上报申请纳入建制县试点置换，顶层政策设定与地方债发行细微操作层面的对应呼之欲出，整体防范化解地方政府隐性债务风险的态度在进一步压实。 未来再融资债券发行以置换隐性债务的空间规模会有多少？ 目前我们并没有任何可以借助的公开政策文件，只能对当前新情况进行跟踪，从整体顶层设计的角度，总规模可能并不会太多，毕竟地方政府隐性债务与15.4万亿的地方政府债务不同，当年开启的置换是人大授权之下的。 对于城投和信用债市场有何影响？ 因小见大，行胜于言，尽管再融资债券发行以置换隐性债务的空间或有限，但从地方政府隐性债务的系统性风险的影响冲击以及底线防范出发考虑，城投公募债风险依然可控：通过地方债进行置换确是最为稳妥的一种方式。当然，问题在于这里面有道德风险和逆向选择的问题，一旦口子打开，可能会激发出更为严峻的问题，所以这可能也是我们至今没有看到任何政策层面权威解读的原因。 但不管如何，这一行动再加上中央经济工作会议明确：抓实地方政府隐性债务风险防范工作。我们认为城投整体风险相对可控，而考虑到城投在整个信用市场结构当中占比很高，对应整体信用风险便也相对可控，当然不排除近期信用事件的持续发酵将影响整个市场情绪并加重信用分层。 城投公募债打破刚兑自然是趋势，只是这个进程会很复杂，我们尚且暂不讨论什么时间、什么地方会出现第一单城投公募债违约，仅从底线思维结合当前宏观环境考虑：城投债依然是可以适度下沉或者说维持已有下沉力度的对象。 近日，在新下达的一批地方政府再融资债券中，其募集资金用途除了用于偿还到期地方政府债券本金之外，还有一部分用于偿还政府存量债务（20甘肃29、20甘肃30；20天津86、20天津87）；由此联系到2019.12.24日21世纪经济报[1]道所提“在今年化解隐性债务的实践中，监管部分推出建制县隐性债务化解试点方案。具体而言，地方政府向监管部门上报方案，批准后即可纳入试点，纳入试点后可发行地方政府债券（省代发）置换部分隐性债务”来看，地方债试点置换隐性债务形式在突破，范围在扩大，值得关注。 首先，我们从政府存量债务说起： [1] http://www.nbd.com.cn/articles/2019-12-24/1395742.html 政府存量债务还有多少未置换？ 按照此前市场认知，发行地方债进行政府存量债务置换范围仅指2014年最后一次地方政府债务审计结果所披露的地方政府债务，截止到2014年12月31日，地方政府性债务是24万亿，其中包含地方政府负有偿还责任的债务15.4万亿，或有债务是8.6万亿，这里面置换对象仅限于15.4万亿中非政府债券形式存续的债务。 经历债务置换之后，目前理论上还剩下多少未置换规模？ 一方面根据财政部公布的2020年11月的最新数据，截至2020年10月末，非政府债券形式的存量债务为1915亿，根据此前2019年政府工作报告提到“继续发行一定数量的地方政府置换债券”，因此理论可发行的置换债规模为1915亿。 另一方面，根据《关于对地方政府债券实行限额管理的实施意见》（财预[2015]225号）[1]：“妥善处理存量债务依法妥善处置或有债务，对因预算管理方式变化导致原偿债资金性质变化为财政资金、相应确需转化为政府债务的或有债务，在不突破限额的前提下，报经省级政府批准后转化为政府债务。”而或有债务转化为存量政府债务之后理论上可以通过发行置换债券化解。 这一条规定有三个限定：第一是存量或有债务，即2014年清理甄别之后确认的存量或有债务，总额为8.6万亿；第二是因为预算管理方式变化确需转化为政府债务；第三是不突破限额，这个限额应该是指2014年最后一次地方政府债务审计时所确定15.4万亿。 因此，在理解上要作如下考虑： 首先是2014年底之前甄别确认为或有债务，即对应债权债务关系发生于2014年12月31日之前（可能涉及在建工程后续滚续融资问题）； 其次此后按照预算管理相关规定调整为政府债务； 最后置换债发行控制在2014年底审计认定后剩余的未置换的非政府债券形式的政府债务。 那么还剩下多少呢？8.6万亿中逻辑上应该是较小的一个比例调整为政府债务，而且也存在依靠地方债以外方式偿还的可能，据我们的数据统计，截止目前为止，各地方政府发行的置换债总规模12.32万亿（2020年目前为止还未发行地方政府置换债券），低于当初认定纳入一类债务的非政府债券形式的债务余额14.24万亿，差额是2.12万亿，各省内都有不同程度的未使用置换债额度（或是通过预算内资金偿还、或是通过其他形式转换核减，那么相应或有债务当中亦有部分由地方政府自我消化了。所以合并考虑规模预计较小，再结合五年以来置换推进，一类债务中仅留有理论上1915亿，那么或有债务转为政府债务而且还未到期需要置换的规模合理估计大数不会超过1000亿，甚至远小于这一数值。 这其中还需要考虑分区域限额问题，尤其是经济实力较强、债务水平较低的地区剩余的置换债额度较高（比如最高的两个地区是北京4182.9亿和上海2875.7亿），这便一定程度限制了地方政府置换债实际发行的空间。 所以15.4万亿的存量政府债务置换工作基本已经结束。 注：并且在2019.2.28公布的《2018年国民经济与统计公报》中也明确提到：“2015-2018年，置换债券累计发行12.2万亿元，基本完成既定的存量政府债务置换目标。” [1]https：//www.czj.sh.gov.cn/zys_8908/zcfg_8983/zcfb_8985/gkgl_8991/gjzw/201601/t20160121_172381.shtml 隐性债务纳入试点置换范围有多大？ 15.4万亿的存量政府债务置换工作基本结束，可以看到自2019年以来置换债券整体发行较少：2019年有7个省份（主要是集中在财政部提到的六个建制县试点置换的省份，加上江苏）发行了地方债用于置换存量政府债务，这里的存量政府债务就涉及到地方政府隐性债务。 这里还需要明确：2019年虽然是试点，但确实是地方政府隐性债务纳入置换的第一年。 通过对2018年以来发行的608只再融资债梳理可以发现：2020年之前发行再融资地方债名称就是普通的一般债和专项债，而募集资金用途就是偿还到期地方政府债券本金。还从未有过偿还地方债以外的到期债务。这是首次。 更进一步对比，2019年纳入建制县试点置换隐性债务的省份，其所发行的对应债券都是置换债（有捆绑发行情况，但是再融资部分明确是偿付地方债本金，置换债才是对应偿还地方政府债务），这一细微上的变化是否说明新的突破，无论是形式上还是范围上？ 综合比较，我们完全可以合理推测地方债试点建制县置换隐性债务的范围或在扩大：2020年以来，各地均在积极上报申请纳入建制县试点置换，顶层政策设定与地方债发行细微操作层面的对应呼之欲出，整体防范化解地方政府隐性债务风险的态度在进一步压实。 （1）2020.7.29，四川省第十三届人民代表大会常务委员会第二十次会议上，四川省财政厅厅长提到：“积极争取将省内部分地区建制县纳入隐性债务化解试点”。 （2）2020.8.11，宁夏银川市永宁县第十八届人大常委会第三十一次会议上，县人大常委会主任提到：“抢抓建制县隐性债务风险化解试点的政策机遇。” 进一步具体来看，纳入建制县试点的标准是怎样？由此推测哪些建制县或区可能纳入？ 从已纳入隐性债务化解试点的建制县的披露信息来看，一般流程包括：省内筛选、上报-建制县制定隐性债务化解方案-财政部答辩-答辩通过后进入试点（其中财政部或会结合区域债务压力以及整体化债方案进行考虑）。而通过观察纳入隐性债务化解试点的建制县的情况，可以发现：（1）首先，经济财政实力叠加考虑债务水平以及信用风险事件的偏尾部网红区域纳入试点建制县较多，比如辽宁、内蒙古、湖南；（2）被纳入试点建制县的债务率水平均较高，整体债务压力较大。 那么由此推测，还有哪些建制县或区可能纳入？首先从前期已有纳入的省份以及其他尾部区域中筛选，以下区县或可重点关注，区域内平台主体可多关注其边际变化，尤其是拿到地方政府置换债券的情况： 后续会有多少可能置换隐性债务的再融资债发行？ 后续还有多少置换隐性债务的再融资债券会发行？这将涉及整体债务管控和防范的顶层设计。 首先，今年《地方政府债券发行管理办法》出台[1]明确了：随着地方政府债券的发行规模和到期规模在增大，对于地方政府债券的限额管理有必要进行分类管理，故而其确定了未来地方债的额度将明确分类管理，1）新增债券额度是指当年新增债券的额度；2）再融资债券额度是指对到期一般债券或专项债券进行展期、发行债券进行置换的接续发行额度；3）置换债券额度是指通过地方债券形式对存量政府债务进行置换的债券。在分类管理后，财政部对地方债务的压力可以进行更科学的调整；通过不同类别的债券额度，对地方政府存量债务、新增投资、到期债券压力进行科学的调控。 故而可以看到今年的再融资债券的债券全称均含再融资债券字眼，十分明确，但此前的再融资债券便均是**一般债/专项债，只要是明确再融资债，对应用途仅局限于地方债本金偿付。 与之前的发行管理有所不同，此次天津和甘肃再融资债券有所突破，我们理解此次发行与2019年试点建制县置换隐性债务的置换债基本接近，但为什么不继续沿用置换债，而要用再融资债的名义进行操作，这是耐人寻味的地方。 未来再融资债券发行以置换隐性债务的空间规模会有多少呢？ 因为目前我们并没有任何可以借助和依仗的公开政策文件，只能对当前的新情况进行跟踪，从整体顶层设计的角度，总规模可能并不会太多，毕竟地方政府隐性债务与15.4万亿的地方政府债务不同，当年开启的置换是人大授权之下的。 [1]http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caijingshidian/zgcjb/202012/t20201222_3636293.htm 对于城投和信用债市场有何影响？ 因小见大，行胜于言，尽管再融资债券发行以置换隐性债务的空间或有限，但从地方政府隐性债务的系统性风险的影响冲击以及底线防范出发，城投公募债风险依然可控。 这点我们还是要结合去年马骏解读中央经济工作时[1]提到的：“在全国上万个平台类机构中，只要几个公开违约，就可能导致连锁反应形成“扎堆”。因此应尽快制定系统性防范和化解地方政府隐性债务风险的措施，有效防范出现一批平台违约倒闭的系统性风险。” 对此，马骏亦提出了几点具体举措：（1）对于债务化解风险压力较大的地区，建议可以考虑支持省市内一部分优质平台兼并重组其他平台，优化存量负债结构；（2）除了省市内的平台可以考虑兼并重组外，还应鼓励优质平台企业跨地域兼并高风险地区的平台公司；（3）此外，还可以支持一部分优质平台进行上市或收购部分上市公司及其他资本运作，充分盘活国有资产。 去年底马骏刊文便明确了：“为了有效应对由于地方隐性债务可能导致的风险，应该尽快打通同一地区地方政府平台的资产负债表，让资不抵债的部分平台在本级政府层面通过与有可变现资产的其他平台整合予以化解，而对市政府无法在本级消化的平台负债必须尽快安排其与省级平台整合”。 其实如果仅从化解和防范风险角度考虑，通过地方债进行置换是最为稳妥的一种方式，毕竟这一信用条件远远超越了省级平台。当然，问题在于这里面有道德风险和逆向选择的问题，一旦口子打开，可能会激发出更为严峻的问题，所以这可能也是目前我们至今没有看到任何政策层面权威解读的原因。 但不管如何，这一行动再加上中央经济工作会议明确：抓实地方政府隐性债务风险防范工作。我们认为城投整体风险相对可控，考虑到城投在整个信用市场结构当中占比很高，对应整体信用风险便也相对可控，当然不排除近期信用事件的持续发酵将影响整个市场情绪并加重信用分层，但这其中城投是结构性收缩过程中相对稳定的部分。 虽然目前尚无城投公开债违约，但我们此前也强调过城投公募债打破刚兑自然是趋势，只是这个进程会很复杂，我们尚且暂不讨论什么时间、什么地方会出现第一单城投公募债违约，仅从底线思维结合当前宏观环境考虑：城投债依然是可以适度下沉或者说维持已有下沉力度的对象，但对于该切割的部分也不能含糊，对于区域和主体的筛选除了优选经济财政实力较强、偿债意愿佳的区域下沉外，在当前流动性维持紧平衡的状态下，更需在风险排查的过程中关注区域偿债压力，尤其是直融和非标占比较高且年内到期较为集中的情况，因为明年城投区域间分化将加大尾部经济财政实力较弱、偿债压力较大、化债思路并不明确区域弱资质主体的压力。 [1]http://news.cnwest.com/tianxia/a/2019/12/18/18280441.html 总结 近日，在新下达的一批地方政府再融资债券中，其募集资金用途除了用于偿还到期地方政府债券本金之外，还有一部分用于偿还政府存量债务。结合此前21世纪经济报道提到的地方债试点建制县置换隐性债务来看，地方债置换隐性债务的形式在突破，范围在扩大，值得关注。 经历债务置换之后，目前理论上还剩多少未置换规模？ 根据财政部公布的2020年11月的最新数据，截至2020 年 10 月末，非政府债券形式的存量债务为 1915 亿，根据此前 2019 年政府工作报告提到“继续发行一定数量的地方政府置换债券”，因此理论可发行的置换债规模为 1915 亿。 另一方面，根据《关于对地方政府债券实行限额管理的实施意见》（财预[2015]225 号）文件：或有债务转化为存量政府债务之后理论上可以通过发行置换债券化解。但是8.6 万亿的或有债务中逻辑上应该是较小的一个比例调整为政府债务，而且也存在依靠地方债以外方式偿还的可能。所以15.4万亿的存量政府债务置换工作基本已经结束。 隐性债务纳入置换范围有多大？ 通过对2018年以来发行的608只再融资债梳理，我们合理推测地方债试点建制县置换隐性债务的范围或在扩大：2020年以来，各地均在积极上报申请纳入建制县试点置换，顶层政策设定与地方债发行细微操作层面的对应呼之欲出，整体防范化解地方政府隐性债务风险的态度在进一步压实。 未来再融资债券发行以置换隐性债务的空间规模会有多少？ 目前我们并没有任何可以借助的公开政策文件，只能对当前新情况进行跟踪，从整体顶层设计的角度，总规模可能并不会太多，毕竟地方政府隐性债务与15.4万亿的地方政府债务不同，当年开启的置换是人大授权之下的。 对于城投和信用债市场有何影响？ 因小见大，行胜于言，尽管再融资债券发行以置换隐性债务的空间或有限，但从地方政府隐性债务的系统性风险的影响冲击以及底线防范出发考虑，城投公募债风险依然可控：通过地方债进行置换确是最为稳妥的一种方式。当然，问题在于这里面有道德风险和逆向选择的问题，一旦口子打开，可能会激发出更为严峻的问题，所以这可能也是我们至今没有看到任何政策层面权威解读的原因。 但不管如何，这一行动再加上中央经济工作会议明确：抓实地方政府隐性债务风险防范工作。我们认为城投整体风险相对可控，而考虑到城投在整个信用市场结构当中占比很高，对应整体信用风险便也相对可控，当然不排除近期信用事件的持续发酵将影响整个市场情绪并加重信用分层。 城投公募债打破刚兑自然是趋势，只是这个进程会很复杂，我们尚且暂不讨论什么时间、什么地方会出现第一单城投公募债违约，仅从底线思维结合当前宏观环境考虑：城投债依然是可以适度下沉或者说维持已有下沉力度的对象。 风险提示 风险提示：宏观经济，地方政府债务压力，城投相关政策变动。
按语 随着国家经济社会的发展及实践积累，中国的五年规划体制越来越成熟，在国民经济与社会发展中发挥着越来越重要的作用。因此对于提升五年期规划在制定和评估等阶段的科学性及合理性的要求日益紧迫。鉴于此，本部分以“十三五”规划为例，在综合考虑了国家经济、政府收支、人民生活、生态环境以及自然资源等因素的基础上，同样运用异度均衡的思想，结合社会效益-成本理论，构建了“十三五”规划前三年国家的总收益和总损耗的比值模型，利用该模型来评估“十三五”规划目前取得的绩效。希望借此为国家制定及评估五年规划的指标及成果提供一个新的视角。 1 “十三五”期间国家总损耗及总收益的核算范围 在进行“十三五”期间国家的总收益总损耗分析之前，首先必须弄清楚规划期间国家收益和损耗的基本内容及核算范围。本文认为，规划期间国家总收益是指整个国家在规划期内创造的财富及经济增长，而国家总损耗是国家在规划期内为履行其职责、实现其执政目标、必须对社会经济发展进行的管理和投入及政府自身正常运转所耗费的各种社会资源，以及由其所引发的现今和未来一段时间对国家及社会所造成额外负担和损失。两者的具体核算范围如下： （1）“十三五”期间国家总收益的核算 本文将“十三五”规划期间国家总收益分为显性收益和隐性收益，其中隐性收益又包含了当期隐性收益和未来隐性收益。显性收益表示国家的直接财富收入，用国家在规划期内的一般公共预算总收入来衡量，隐性收益表示政府对社会经济发展的贡献，即国家经济的进步，用国家在规划期内GDP的增长来衡量。需要特别说明的是，这里的隐性收益包含了当前和未来的隐性收益。 显性收益表示“十三五”期间国家的直接财富收入，用此期间政府的财政收入总量来衡量。隐性收益表示“十三五”期间政府对社会经济发展的贡献，即社会经济的进步，用此期间的经济活动带来的GDP增量来衡量。需要特别说明的是，由于当前的经济活动在未来若干年都会为社会创造收益，因此本文将隐性收益分为当期隐性收益和未来隐性收益，其中当期隐性收益表示“十三五”规划期内的经济活动给该规划期带来的GDP的增量，未来隐性收益表示“十三五”规划期内的经济活动给未来各年带来的GDP增量的总和。 （2）“十三五”期间国家总损耗的核算 国家总损耗分为显性损耗和隐性损耗，而隐性损耗又包含当期隐性损耗以及未来隐性损耗。显性损耗表示国家消耗的直接损耗，用政府在规划期内的一般公共预算总支出来衡量。当期隐性损耗则包含了资源损耗、生态环境损耗和社会民生损耗。 在资源损耗的核算上，针对具有代表性的土地资源损失的损耗以及矿产资源的损耗进行计算，土地资源损耗主要核算规划期内为城区或工业建设等消耗的土地量以及单位面积土地本身的价值，包括生态价值和经济作物价值。矿产资源损耗主要核算规划期内各类矿产资源消耗的总量以及单位矿产资源的价值。 在对生态环境损耗的核算上，主要对“十三五”规划期内广义的环境经济内容进行计算，即对生态环境的各部分损失进行计算。但由于数据、核算方法等一系列条件的限制，重点放在环境损失的核算中。对环境损失的核算，只核算环境污染，对环境污染的核算采用虚拟治理损耗的计算方法。虚拟治理损耗是指规划期内排放到环境中的污染物按照现行的治理技术和水平全部治理所需要的支出。包括对大气污染、水污染以及固体废弃物污染的实物量和价值量，以及两者综合的核算。本文采用治理损耗法核算虚拟治理损耗，这一方法的具体思路是：假设所有污染物都得到治理，则当年的环境退化不会发生，从数值上看，虚拟治理损耗是环境退化价值的一种下限核算。在核算数据方面，选取污染物的排放量作为环境污染实物量核算的数据，选取污染物的治理损耗作为环境污染价值量的核算数据，即假设对所有排放的污染均给予治理。 在对社会民生损耗的核算上，主要计算规划期内居民的生活损耗总的增加量，包括居民的日常生活、教育及住房损耗等。 在对卫生医疗损耗的核算上，主要计算规划期内由于经济发展所造成的政府卫生医疗费用的增加以及规划内发生的公共卫生事件所消耗的各类资源的价值。 未来隐性损耗主要指国家在当前规划期内的行为对未来可能造成的风险，由于未来的损耗很大程度上受到当前决策的影响，因此本文假定未来每年的隐性损耗会在当前规划期内年平均隐性损耗的基础上波动。 2.模型构建 基于异度均衡的思想，可以构建“十三五”期间国家总收益—总损耗比值的数学模型，具体如下： 本文将隐性损耗分为当期隐性损耗和未来隐性损耗，因此根据上式可以构建如下等式： 上式中表示“十三五”规划期间产生的未来隐性损耗，假设未来平均每年的隐性损耗为，结合任期决策模型中关于社会贴现的假定可得“十三五”规划期间的未来T年的隐性损耗为： 将上式代入的表达式可得： 若未来平均每年的隐性损耗在规划期内年平均隐性损耗的基础上波动，且是满足期望值为的随机变量，于是有 本文采用的主要符号及说明如下： 表示“十三五”规划期间国家总收益与总损耗的比值；表示规划期间第i年的国家的显性收益；表示规划期间第i年的国家的隐性收益；表示规划期间第i年的国家的显性损耗；表示规划期间第i年当年的隐性损耗；t表示“十三五”规划的前t年，T表示未来隐性损耗考虑至T年，则表示未来T年内总的隐性损耗；为未来T年内总的隐性损耗对当前损耗的折现，由于模型中是对T年内的总损耗折现，未来方便模型计算，同样将折现的年限定位T/2年。随机变量可以假定其符合某种分布，或者可以用历史模拟法来确定其分布情况。 3.计算结果分析 参考前文任期公平问题中的模型及核算方法，可得“十三五”规划期间考虑不同未来年限隐性收益条件下国家的总收益情况，具体如下表1所示： 表 1 “十三五”期间考虑不同未来年限的国家总收益情况统计（单位：亿元） 同样地，也可以得到考虑不同未来年限隐性损耗的国家总损耗情况，具体如下表2所示： 表 2 “十三五”期间考虑不同未来年限的国家总损耗情况统计（单位：亿元） 基于上表，通过国家总收益比总损耗可得“十三五”期间考虑不同未来年限下的国家总收益-总损耗比值情况。 表3 “十三五”期间国家总收益和总损耗比值情况 根据上表3可得如下所示的可视化柱形图： 图一 考虑不同未来风险的“十三五”期间国家总收益-总损耗比值 由于本文认为未来每年的隐性损耗会在当前规划期内年平均隐性损耗的基础上波动。为了进一步探讨未来隐性损耗的波动性以及在波动范围内损耗发生的概率，本文假定未来平均每年的隐性损耗是服从正态分布的，其期望值为当期隐性损耗，标准差位5%的期望值。于是可以得到在95%的置信水平下国家未来总损耗的置信区间以及总收益总损耗比值的置信区间，具体如下表4所示： 表 4 95%置信水平下，国家总收益-总损耗比值的置信区间 上表中，时间T表示考虑的未来隐性损耗的年数，当T=0时表示不考虑未来隐性损耗，总损耗和比值的置信区间表示在95%的置信水平下国家总损耗以及总收益总损耗比值的波动范围。以T=1为例，根据上表考虑未来1年的隐性损耗时，国家总损耗的值落在区间[691634.714, 815605.197]内的概率为95%，相应地，国家总收益总损耗比值落在区间[0.895,1.055]内的概率也为95%，说明即使在损耗波动的情况下，总收益总损耗的比值也以极大的概率落在区间[0.895,1.055]内。 根据图1可以得出，随着考虑的未来年数逐渐增加，“十三五”期内国家的总收益和总损耗的比值呈现先增后减的情况，说明在短期的未来，“十三五”期间国家的经济活动带来的隐性收益的增长幅度是大于隐性损耗的，而在长期的未来，隐性收益的增长幅度会逐渐小于隐性损耗的，因此国家总收益总损耗的比值也会逐渐下降，慢慢出现小于1的情况。但从“十三五”总体来看，直至T=10时，国家总收益总损耗的比值才开始出现小于1的情况，说明即便是考虑了未来10年左右的隐性收益和损耗，国家的总收益总损耗比也只是略小于1，比较接近1，说明国家在“十三五”期间的绩效在一定程度上是贴合异度均衡状态的。总的来看，“十三规划”的编制和实施保持了经济理性，兼顾了当前和未来，取得了不俗的成绩。 尽管如此，但根据文章的结论和相关数据可以发现，一旦将长期效应（考虑未来10年甚至是更长远的隐性收益损耗）纳入到异度均衡评估中，国家总收益逐渐会无法覆盖总损耗。说明“十三五”期间我国的经济发展还是在一定程度上依赖了各种“红利”，如制度红利、人口红利以及资源红利等，把当期的风险某种程度上后移到了更长远的未来。国家在制定及实施中长期的发展规划时仍然存在重视当前经济发展，而在核心技术投入、教育投资、环境保护、民生等影响比较长远的方面则投入不足的问题。特别是在地方发展中，GDP热潮等现象依然广泛存在。从国家和社会长期发展的角度看，未来国家的发展规划应该更多地考虑异度均衡，尤其是需要将未来风险纳入到规划中来。 本文撰写说明：本论文由朱小黄博士主笔，构建了整个论文的学术逻辑和写作内容以及基本观点。杨军博士提供了许多有益的思想并参与了论文的修改完善及建模的讨论，王丹研究员参与了各种具体问题的讨论和论文文本整理及数据的收集检验。孙伟研究员参与了整个研究过程并对本文所涉及的数学模型提出了有益的建议。蔡鑫博士在算法及模型支持上及场景的具体计量方面做了大量工作。 除此之外，在异度均衡问题的讨论过程中，林嵩教授、张光利博士、谭庆华博士有不少贡献。张微林博士和谢东平博士也提供了帮助。
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按语 任期公平是重要的经济观念，实现任期公平的研究从来没有提升到理论的层面。而异度均衡研究为解决这一难题提供了理论方向和可操作的方法。那就是政府在任期内配置和使用实际经济资源和行政资源的行为都应当建立在异度均衡的基础上，不仅要考虑任期内显性的社会收益和损耗，更要考虑隐性的社会收益损耗以及长远未来的社会收益损耗。异度均衡理论通过衡量社会总收益和总损耗来对任期内政府的绩效进行评估，从一个全新的角度来研究政府的任期公平问题。 1.任期公平 如何实现任期公平，使任用者的施政或管理行为受到适当的约束和激励呢？异度均衡填补了关于任期公平思考的空缺。企业、政府和各种社会组织，无论何种治理结构下，任期制是绕不过去的一道充满不公平的鸿沟。 “任期公平”是一个道德选择的困局，也是一个经济行为学的理论问题。如何实现任期公平，使任用者的施政或管理行为受到适当的约束呢？对于不同的社会主体而言，到底多久的任期是和合理的，这需要更深入的实证研究，而这种深入研究只有建立在异度均衡理论基础上，才会具有可行的通道。 任期的长短不仅影响着领导层的工作状态和稳定性，而且还有更深远的效益和成本的影响。无论企业高管或政府高官，在任期内采取激进的经营和执政方式十分常见，其实质就是将当期的风险损耗后移或平移，将未来的收益提前兑现（如提前收税现象）。“短期行为”带来的收益虽是正面作用，但这种正面影响并不具有长期性。而在一片繁荣景象的背后，许多负面的影响也接踵而至。例如在经济方面：杠杆过高、产能过剩、大量低效高污染企业、科技创新能力不足等等。 因此，政府在任期内配置和使用实际经济资源和行政资源的行为都应当建立在异度均衡的基础上，不能只考虑任期内的社会总收益，同样要兼顾社会的总损耗。 2.社会总损耗及总收益的核算范围 在进行社会总收益总损耗分析之前，首先必须弄清楚的问题是社会总收益和社会总损耗的基本内容及核算范围。本文认为，社会总收益是指政府在一定时期内为地方创造的财富及经济进步，以及本时期的经济活动对未来的经济增长的贡献。而社会总损耗是政府在一定时期内为履行其职责、实现其执政目标、必须对政治、经济、文化与社会发展进行的管理和投入及政府自身正常运转所耗费的人力、物力、财力和各种社会资源，以及由其所引发的现今和未来一段时间对社会所造成额外负担和损失。两者的具体核算范围如下： （1）社会总收益的核算 本文将社会总收益分为显性收益和隐性收益，其中隐性收益又包含了当期隐性收益和未来隐性收益。 显性收益表示社会的直接财富收入，用政府的财政收入来衡量。隐性收益表示政府对社会经济发展的贡献，即社会经济的进步，用本年度的经济活动带来的GDP增量来衡量。需要特别说明的是，由于当前的经济活动在未来若干年都会为社会创造收益，因此本文将隐性收益分为当期隐性收益和未来隐性收益，其中当期隐性收益表示当期的经济活动给本期带来的GDP的增量，未来隐性收益表示当期的经济活动给未来各年带来的GDP增量的总和。 （2）社会总损耗的核算 社会总损耗同样分为显性损耗和隐性损耗。隐性损耗包括当期隐性损耗和未来隐性损耗。显性损耗表示社会消耗的直接成本，用政府的财政支出来衡量。当期隐性损耗则包含了资源损耗、生态环境损耗和社会民生损耗，在资源损耗的核算上，只针对具有代表性的土地资源和矿产资源的损耗成本进行计算。 在对生态环境损耗的核算上，主要对广义的环境经济内容进行计算，即对生态环境的各部分损失进行计算。但由于数据、核算方法等一系列条件的限制，对生态环境成本核算只能进行简化，本文分别在核算项目和数据结构上进行了简化。而把重点放在环境损失的核算中。对环境损失的核算，只核算环境污染，而未考虑生态破坏的成本。对环境污染的核算采用虚拟治理成本的计算方法。虚拟治理成本是指目前排放到环境中的污染物按照现行的治理技术和水平全部治理所需要的支出。包括对大气污染、水污染以及固体废弃物污染的实物量和价值量，以及两者综合的核算。本文采用治理成本法核算虚拟治理成本，这一方法的具体思路是：假设所有污染物都得到治理，则当年的环境退化不会发生，从数值上看，虚拟治理成本是环境退化价值的一种下限核算。在核算数据方面，选取污染物的排放量作为环境污染实物量核算的数据，选取污染物的治理成本作为环境污染价值量的核算数据，即假设对所有排放的污染均给予治理。 在对社会民生损耗的核算上，主要计算地区居民的生活成本总的增加量，包括居民的日常生活、教育、医疗及住房成本等。 未来隐性损耗主要指政府的当期行为对未来可能造成的风险，由于未来的成本很大程度上受到当下决策的影响，因此本文假定未来第t年的隐性损耗会在当期隐性损耗的基础上进行波动。 3.模型构建 基于异度均衡的思想，可以构建任期决策问题的社会总收益—总损耗比值的数学模型，具体如下： 上式中，社会总收益和总损耗主要受到任期内政府的财政支出决策影响，根据相关研究，无论政府的财政支出决策偏向工业、基建等方面还是偏向民生、保障等，其产生的社会隐性成本都会比较大。因此，根据异度均衡理论，任期内政府应该合理制定支出决策，保证社会总收益比总损耗在均衡点1附近。 图1 社会总损耗随投资支出比例的变化示意图 4.计算结果分析 通过X市近年的社会总收益和社会总损耗对比情况，可得X市各年社会总收益-社会总损耗比值情况。如下表所示。 表 1 X市近年社会总收益/社会总损耗比值情况统计 根据上表可得如下所示的可视化趋势图。 图2考虑不同未来风险的X市近年的社会总收益-总损耗比值 分析上面的图可以得出，整体上看，随着考虑的未来隐性收益和损耗的年限延长，X市的社会总收益比社会总损耗的值呈现出先增后减的趋势，先是大于1，然后小于1。这是因为从短期来看，X市的社会总收益的增加幅度要大于社会总损耗的增加幅度，但从长期来看，社会总收益的增加幅度是逐渐放缓的，而社会总损耗的增加幅度逐渐加大的，因此随着考虑的未来越长远，社会总损耗会慢慢地超过总损耗，总收益社损耗的比值就会逐渐小于1。对比各年份可以发现，2013年X市的社会收益损耗比在考虑未来5年的情况下就小于1了，而最近的2017和2018年，社会收益损耗比在考虑未来10年的情况下才出现小于1的情况，这也与近几年国家调整投资结构，提倡可持续发展有关。 虽然上述分析是基于某一个地区的数据进行分析的，但也在一定程度上反映了中国大部分地方政府在决策时存在的一个共性问题，即公共决策的短期激进问题，忽略了当前的决策带给未来的风险（损耗），造成这一现象的重要原因是任期公平失衡。 由于中国并未采用严格的任期制度，官员随时可能被调整职务。处于随时考核的压力下，官员一旦接任新职，便得逐渐加码创造政绩，而且不会轻言放弃，由于缺乏任期保障，造成官员决策多以当前的政绩为导向，透支未来收益，后移当期风险，而忽视了地方社会及经济的可持续发展。从上图可以看出，若只考虑未来2-4年的社会隐性收益和损耗，X市的社会总收益比社会总损耗是大于1的，基本能达到异度均衡的要求，但若考虑的未来年限稍微延长，收益损耗比就逐渐小于1了，不满足异度均衡的要求，这也从另一个角度说明了中国地方官员的决策视野基本在3年左右，与当前中国地方官员平均三年左右任期大致吻合，普遍存在损耗后移的现象。
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