中新网上海6月1日电(记者 殷立勤)自新冠疫情暴发以来，上海出台了一系列政策稳外资，上海集聚和配置全球资源的功能继续得到强化。在近日举行的上海-新加坡经贸合作圆桌座谈会暨“上海·云见”新加坡专场活动传来好消息：今年1至4月，上海实际利用外资64.62亿美元，同比增长4.1%；新增跨国公司地区总部15家、研发中心7家，累计分别达到735家和468家，继续成为内地吸引跨国公司地区总部和外资研发中心数量最多的城市。 自2018年开始，上海市启动了由市商务委牵头，市相关部门共同参加的政企合作圆桌会议制度，以往全年举办10场左右圆桌会议，在今年疫情的特殊背景下，上海市委市政府高度重视外资企业发展，通过密集走访在沪跨国公司地区总部和重点外资企业，并先后召开日资、韩资、美资企业等10场政企合作圆桌会议，支持外资企业抓好防疫工作和复工复产复市。(完)
意见领袖丨全球KOL聚焦金融大动荡 文/意见领袖专栏作家 熊柴 摘要 过去几十年，中国区域国土规划长期存在两派之争：“小城镇派”和以大城市为引领的“城市群派”。受“小城镇派”关于“控制大城市规模、积极发展中小城市、区域均衡发展”的计划思想误导，虽然人口持续向城市群都市圈集聚，但在土地资源配置上却长期存在控制大城市用地、增加中小城市用地和控制东部地区建设用地、增加中西部建设用地倾向，导致土地资源配置与人口流动趋势明显背离，带来一系列深层次经济社会问题，不仅增加了中西部资源环境压力、限制了东部集聚效应的发挥，也是造成一二线城市高房价、三四线城市一度高库存的根源。分地区看，2009-2016年东部地区城镇建设用地增量占比低于人口增量占比12.9个百分点。分规模城市看，2006-2017年城区常住人口在1000万人以上的城市人口增长34.1%，但城市用地仅增长28.2%；而20万人以下的城市人口增长1.5%，但城市用地大幅增长19.8%。 近期深圳房价上涨的根源在于人口长期持续流入而供地严重不足。2005-2018年深圳人口增长57%，但城市建成区面积仅增长29%，特别是2015年以来深圳人口年均增量超50万、居全国之首。但受制于生态红线，寸土寸金的深圳有近50%的土地不能开发。当前深圳人均住房建筑面积仅22平方米，远低于全国城镇人均的39平方米。中国香港是前车之鉴，深圳必须避免重走老路陷入产业空心化的困境。 我们认为，推进区域协调发展要尊重人口和产业向优势区域集聚的客观规律，立足各地区比较优势顺势而为，通过破除要素流动障碍、健全区际利益补偿机制等构建区域协调机制，在集聚中促进平衡。 习近平总书记2019年12月在《求是》发表文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》指出，要尊重人口和产业向优势地区集聚的客观规律，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。 但是，现有一些观点和规划仍在要求“用地指标进一步向西部地区倾斜”，值得商榷，与人口向城市群都市圈集聚、西部人口持续外迁的客观市场规律不符，与中央“要使优势地区有更大发展空间”的精神不符。应该按照地随人走的市场规律，促进区域协调发展，推进要素市场化改革，释放中国经济增长潜力。 我们建议：一是尊重产业和人口向优势地区集聚的客观规律，加快贯彻落实城市群都市圈战略。二是建立健全宅基地自愿有偿退出机制，以常住人口增量为主要标准供给城镇用地，地随人走，推行新人地挂钩。三是优化城镇用地在地区和城市之间的配置，推进市场化的跨省换地和利益分享机制。 简言之，应该按照人口向都市圈城市群集聚的市场规律，地随人走、人地挂钩，加大向深圳等都市圈城市群供地，减少西部、东北等人口外迁地区的供地，促进供求平衡和资源配置效率提升，促进中国经济平稳健康发展。 正文 1尊重从城镇化到都市圈化城市群化的客观规律 过去几十年，中国区域国土规划长期存在两派之争：“小城镇派”和以大城市为引领的“城市群派”。“小城镇派”关于“控制大城市规模、积极发展中小城镇、区域均衡发展”的计划经济思想长期占据主导。1980年10月，中国第一次城市规划工作会议确立了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。1990年4月《城市规划法》规定，“严格控制大城市规模，积极发展中等城市和小城市”，以法律形式确定了城市化发展道路（2008年废止后，实施《城乡规划法》，未提城市化发展战略）。2000年6月，中共中央、国务院印发《关于促进小城镇健康发展的若干意见》。之后，中国城市化发展战略逐渐调整为“大中小城市和小城镇协调发展”，但“控制大城市发展、积极发展中小城镇、区域均衡发展”的思想仍然广泛见诸于相关政策文件。 “小城镇派”的初衷是为了避免其他国家走过的城市化弯路，比如欧美的大城市病、拉美的贫民窟等问题，这是中国相当一部分学者和政策设计者的主张。听起来好像非常理想，关起门来想好像也很合理，但实践中却严重脱离实际，与人口流动趋势、发达国家城市化国际经验、市场化配置资源等相违背，造成了一系列严重的经济社会问题。 1）在人口方面，“小城市派”主张严控大城市人口规模，并引导人口流向中小城市，从而实现所谓的均衡发展。从中国的户籍制度改革进程看，1980年代开始放开小城镇落户限制；2012年2月，国务院办公厅《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》指出，要引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移。2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020年》要求，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制控制500万以上的特大城市人口规模。但事实正如我们看到的，中国人口并未如“小城镇派”预期地那样向中小城市集聚，而是持续向大城市及周边集聚。根据我们前期在《中国人口大迁移》等报告中分析，1982-2018年一线、二线城市人口年均增速均显著高于全国平均水平，表明人口长期净流入；而三四线城市人口年均增速低于全国平均水平，表明人口基本持续流出。长三角、珠三角、京津冀三大城市群常住人口合计占比从1983年的18.3%升至2018年的23.6%。24个人口1000万人以上大都市圈常住人口合计占比从29.7%升至34.7%。 我们分析十几个主要经济体上百年的数据发现，绝大多数国家的人口都在持续向城市群、都市圈集聚，人口平均分布和区域均衡发展是个伪命题，小城镇化模式与经济规律不符。发达国家城市化一般经历两个阶段：从城镇化到都市圈化城市群化，部分国家会在城市化后期出现郊区化，比如美国，但仍是都市圈内部的人口分布调整，而不会出现人口回流小城镇甚至农村的整体现象。客观讲，发达国家城市化模式虽然存在诸多问题，但整体上是成功的，尊重了市场规律、优化了资源配置、促进了经济增长、实现人的自由流动与发展；而主张“小城镇化模式”的学者和政策研究者试图超越经济规律、市场化原则和发达国家成功经验，试图通过采取行政措施人为阻碍人口自由流动、人民对城市文明的向往以及年轻人社会阶层流动，是相当自负的。 人口流动的驱动因素和基本规律是什么？简单地讲，就是人往高处走，人随产业走。由于规模效应、交易成本、学习效应等，大多数产业具有集聚效应，人随产业走，人口自然向以大城市为核心的城市群都市圈集聚，向经济更发达、收入水平更高、更能提供就业机会的地区流动和集聚，尤其那些有才华有梦想的年轻人。服务业比工业更需要集聚，所以在城市化中后期，人口更加向都市圈城市群集聚。 2）在土地方面，“小城镇派”主张严格控制大城市用地而增加中小城市用地，控制东部建设用地而增加中西部建设用地。改革开放初期，为充分发挥东部地区沿海的地理优势，中国首先实施了东部率先发展战略，使得东部地区经济迅速起步并获得快速发展。在此背景下，“小城镇派”开始要求控制东部和大城市建设用地。比如，1999年《全国土地利用总体规划纲要（1997-2010年）》要求，东南沿海区要严格控制各类建设特别是城镇和开发区建设用地规模。2016年《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）调整方案》要求，严格控制超大城市、特大城市用地规模，合理安排大中小城市用地；京津冀、长三角、珠三角等区域逐年减少建设用地增量，推动产业结构向高端高效发展，防治“城市病”。 上述做法导致了土地资源配置与人口流动趋势明显背离，人口在市场机制作用下控不住，土地在指标管理下控住了，人地分离、土地错配，不仅增加了西部资源环境压力、限制了东部和大城市集聚效应的发挥，也造成了一二线城市高房价、三四线一度高库存。分地区看，2003-2016年东部国有建设用地供应面积占全国的比例从61.2%下降至34.2%，中部从16.3%上升至24.3%，西部从16.3%上升至35.6%，东北地区从6.3%升至2011年峰值16.9%再降至5.8%。结合国家统计局人口数据和自然资源部土地数据，2009-2016年东部地区常住人口增量占全国比重为41.4%，但城镇用地增量占比仅为28.5%，低于人口增量比例12.9个百分点；而中部、东北、西部地区城镇用地增量占比分别高于其人口增量占比1.7、4.4、6.8个百分点。在人地错配背景下，2009-2016年东部地区人均城镇建设用地面积从110.7平方米降至107.9平方米，中部地区从104.1平方米增至113.8平方米，西部地区从122.5平方米增至134.2平方米，东北地区从124.3平方米增至139.8平方米。 分城市看，根据住房和城乡建设部数据计算，2006-2017年城区常住人口在1000万人以上的城市人口增长34.1%，但城市用地仅增长28.2%（因数据缺失，一线城市用地数据以城市建成区口径计算）；而城区常住人口在20万人以下的城市人口增长1.5%，而城市用地大幅增长19.8%。2006-2017年1000万人以上城市的人均建设用地从72.2平方米降至68.8平方米，而20万人以下城市的人均建设用地从117.8平方米增至139.1平方米。 鉴于上述问题，近年来中国区域国土发展战略逐渐明确调整为“以中心城市为引领，以培育都市圈为突破口，以城市群为主体，以城市群带动区域发展，对中小城市分类施策”的新格局。2018年11月，党中央、国务院《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》要求，建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式。2019年2月，发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，要求促进中心城市与周边城市（镇）同城化发展，以培育现代都市圈为城市群建设突破口；并要求放开放开除个别超大城市外的城市落户限制。2019年4月，发改委《2019年新型城镇化建设重点任务》要求，超大特大城市要合理疏解中心城区非核心功能，大城市要发挥规模效应和辐射带动作用，中小城市要分类施策，其中收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维。2019年8月，中央财经委员会第五次会议强调，增强中心城市和城市群等区域经济和人口承载能力。2020年4月，党中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确要求，引导劳动力要素合理畅通有序流动，推进土地要素市场化配置。 2 深圳等大城市亟待加大供地，避免陷入中国香港的产业空心化 近期深圳房价上涨的根源在于人口长期持续流入而供地严重不足；2005-2018年深圳人口增长57%，但城市建成区面积仅增长29%，特别是2015年以来深圳人口年均增量超50万、居全国之首。房地产长期看人口、中期看土地、短期看金融。从人口角度看，1979-2019年深圳常住人口从31.4万快速增长1344万；如按包括短期流动人口、职住分离人口的实有管理人口口径算，当前深圳人口已超2000万。特别是2013年北京、上海强力控制人口后，2015-2019年深圳常住人口年均增长53.2万，居全国各城市之首。并且，深圳年轻人多，置业需求大，特别是对学区房；2015年深圳15-59岁人口比例高达81.9%，远高于北京的73.5%、上海的70.8%、广州的74.7%。从土地角度看，2005-2018年深圳市建设用地从839平方公里增至1006平方公里、增长19.8%（国土部门数据），其中城市建成区面积从713平方公里增至928平方公里、增长28.9%（住建部门数据），而该时期深圳常住人口增长57.4%。2018年深圳市人均住房建筑面积为21.8平方米，远低于全国城镇人均的39平方米。并且，深圳住房存量中还有大量城中村住房和集体宿舍等，商品住房套数不足200万套（深圳住建局官员披露2018年末180万套）。根据《深圳市住房建设规划（2016-2020）》，2015年末深圳市常住居民家庭住房自有率达到34%，目标到2020年末提高至40%。 受制于生态红线，寸土寸金的深圳有近50%的土地不能开发。深圳土地面积为1997平方公里（不含深汕合作区），仅相当于北京的约1/8、上海的约1/3、广州的约1/4。2005-2018年，深圳市建设用地占区域土地面积比例从42.0%升至50.4%，另有974平方公里（占比49%）被《深圳市土地利用总体规划（2006-2020）》划定生态保护范围，不得随意开发。根据深圳市土地利用变更调查数据，2018年末深圳农用地超过900平方公里，其中耕地、园地、林地、草地分别为36.2、201.9、573.9、22.5平方公里，耕地中还包括20.3平方公里的永久基本农田；工业用地、居住用地分别为273、213平方公里，占全市土地面积的13.7%、10.8%。当然，在现行土地管理制度下，即使缩小生态保护范围，深圳开发建设仍需大量建设用地指标，这有待跨区域配置。 深圳是否有必要保留近50%的生态红线区，这值得商榷。一是当前生态红线划定在一定程度上受制于行政分割。比如，如果惠州并入深圳，即深圳行政土地面积扩大至1.36万平方公里，生态保护红线、土地开发利用等将如何确定？毫无疑问，这将有利于在更大的区域层面优化土地资源配置，现有一些生态红线区土地很可能将重新规划用途。未来亟待打破行政分割优化土地资源配置。二是不能过分强调生态价值而忽视经济社会价值，土地利用必须结合区域功能定位、经济社会发展的主要矛盾等综合考虑。深圳肩负建设中国特色社会主义先行示范区和全球标杆城市的重大使命，没有必要在这约2000平方公里上保留这么大规模的农用地、生态空间。生态价值重要，经济社会价值也很重要，必须综合考虑。三是生态红线区比例划定不能单纯地比较不同城市建设用地占行政面积比例，而忽视行政面积大小。除深圳外，当前中国还有上海、东莞等土地面积比较小的城市面临开发强度接近50%或超过50%的问题；当然上海等城市还有大量村庄用地，还可通过优化城乡建设用地结构增加城镇建设用地和城镇居住用地。举个极端例子，如果某城市土地面积仅100平方公里，是否仍有必要划定生态红线，该划定多大比例的生态红线区？绝不能僵化地以区域土地面积的某个比例作为开发限制，土地面积较大的城市拥有占比20%-40%的建设用地已经足够，但土地面积较小的城市可能需要占比60%-80%的建设用地。 中国香港是前车之鉴，深圳必须避免重走老路陷入产业空心化困境。香港土地面积1111平方公里，2019年人口741万。香港地形以丘陵为主（20%土地为低地），地表多植被覆盖，林地/灌丛/草地/湿地占比高达66%。依据1976年《郊野公园条例》与1996年《海岸公园及海岸保护区规例》，超过415平方公里（占比37%）的郊野公园与特殊地区受到政府保护，无法进行开发。而通过填海造陆增加减少用地，因环保人士抗议在2005年后几近停顿。1985-2017财年，香港政府累计出让住宅用地556万平方米（折合5.56平方公里），按人口增量算仅人均2.81平方米，土地供给严重不足导致1986-2017年香港房价年均上涨约10%，上涨幅度位居全球主要城市前列。目前，香港已开发城市用地占土地比重的24%，住宅用地占比7%（包括大量土地利用率低下的乡郊用地），人均住宅用地仅10.4平方米，人均住房面积仅16平方米；近20万市民租住劏房，人均住房面积仅5.8平方米。据Numbeo网站数据，当前香港房价收入比约48倍，绝对房价与房价收入比均位居国际大都市前列。在高房价压力下，香港产业逐渐空心化，贫富差距拉大、阶层固化，国际竞争力逐渐下滑（参见恒大研究院2018年11月报告《高房价之困—香港住房制度反思》）。 3推进区域协调发展的关键是尊重人口和产业流动的客观规律，在集聚中促进平衡 区域协调发展是社会和谐、政治稳定和经济可持续发展的重要保障。改革开放40多年来，中国逐渐形成以四大板块战略为基础，以京津冀、长三角、粤港澳等重大战略为引领的区域经济发展总体战略布局。2003年中共十六届三中全会首次提出区域协调发展战略，2018年中共十九大把区域协调发展战略上升到新时代7个国家重大战略之一。改革开放初期，为充分发挥东部地区沿海的地理优势，中国首先实施了东部率先发展战略，使得东部地区经济迅速起步并获得快速发展。新世纪前后，为解决日益凸显的区域发展不平衡问题，陆续推出西部大开发（1999）、东北振兴（2003）、中部崛起（2004），逐渐形成四大板块的区域发展基础战略格局。2013年中共十八大以来，又推出了“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、推进海南全面深化改革开放、黄河流域生态保护和高质量发展等重大战略。总体来看，四大板块战略旨在推进四大地区的协同发展，而京津冀、长三角、粤港澳3个重大战略主要强调集聚和极化，长江、黄河两大战略更侧重生态保护从而推动可持续发展。 成渝地区双城经济圈建设有望成为第8个重大战略。成渝地区是19个城市群中除东部三大城市群外最有发展潜力的城市群之一，近年持续受中央重视。2019年国家发改委《2019年新型城镇化建设重点任务》首次专门谈及成渝城市群，2020年1月中财委会议要求“推动成渝地区双城经济圈建设，在西部形成高质量发展的重要增长极”，5月国务院政府工作报告首次专门谈及成渝地区双城经济圈建设。从“成渝城市群”到“成渝双城经济圈”的提法变化，反映中央对中心城市带动作用的客观尊重。 从实践看，中国区域发展差距经历了从扩大到缩小的过程，四大地区人均GDP的变异系数从2003年的峰值0.458回落到2019年的0.336，但也面临由于市场机制发育差异导致的南北发展持续分化、东北增长乏力等问题。从区域经济增长看，1978年东部、中部、西部、东北地区GDP份额分别为43.4%、22.7%、20.6%和13.3%（地区GDP/地区GDP合计）；随着东部率先发展战略实施，东部地区经济增速在2007年之前持续领先，经济份额从1978年的43.4%增至2007年的峰值55.5%。之后，中西部经济增长开始领跑，但东北地区经济增速在2013年之后逐渐滑落，到2019年四大地区经济份额分别为51.9%、22.2%、20.8%和5.1%。从区域发展差距看，以反映各区域人均GDP整体相对差异水平的变异系数看，四大地区人均GDP的变异系数从1978年的0.371升至2003年的峰值0.458，再回落至2014年的0.287，2019年扩大为0.336；人均GDP最高的东部与最低的西部（2018后为东北）的差距从2003年的峰值2.61倍缩小至2019年的1.76倍。2014年以来区域发展差距有所扩大的主要原因在于南北经济增长持续分化和东北增长乏力问题，根源在于北方地区市场改革较为滞后。2015-2019年四大地区实际GDP年均同比分别为7.1%、7.8%、7.6%和4.2%，2019年北方15省、南方16省实际GDP同比分别为5.9%、6.9%。 我们认为，推进区域协调发展的关键在于充分尊重人口和产业向优势区域集聚的客观规律，立足各地区比较优势顺势而为，通过破除要素流动障碍、健全区际利益补偿机制等构建区域协调机制，在集聚中促进平衡。推进区域协调发展，绝不能追求各地区经济总量均衡，也不能要求各地区在经济发展上达到同一水平，要充分发挥各地比较优势，促进要素合理流动和高度集聚，在发展中不断促进基本公共服务全覆盖、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当。极化是世界经济发展常态，要在集聚发展中促进相对平衡。 从现实看，促进区域协调发展在于进一步消除人口等要素流动的各种体制机制障碍，进一步促进人口等要素向东部、向都市圈城市群地区集聚。从地区看，2019年东部、中部、西部、东北地区经济份额分别为51.9%、22.2%、20.8%和5.1%，人口份额分别为38.6%、26.5%、27.2%、7.7%，经济-人口比值分别为1.34、0.84、0.77、0.66。从城市群都市圈看，2018年19大城市群以全国1/4的土地集聚了75.3%的人口，创造88.1%的GDP；其中长三角、珠三角、京津冀三大城市群以5%的土地集聚了23.6%的人口，创造了38%的GDP，经济-人口比值为1.6。24个人口超1000万的大都市圈以6.2%的土地集聚了32.5%的人口，创造了52.2%的GDP，经济-人口比值为1.6。 习近平总书记2019年12月在《求是》发表文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》指出，要尊重人口和产业向优势地区集聚的客观规律，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。 需要强调的是，基本公共服务等不可能做到均等化，也不能致力于均等化，政策的可行目标在于全覆盖。当前有些政策要求推进基本公共服务均等化，但无论是基本公共服务数量的均等化，还是基本公共服务质量的均等化在实践中都很难实现。比如，当前实行的乡村振兴战略，并不意味着要发展、要振兴所有的乡村，随着人口持续向城镇迁移，大量乡村的衰落乃至消失不可避免，只要少数具有地理优势或独特资源优势的乡村才可能振兴、才值得振兴。如果在实践中机械地、静态地推进乡村振兴，很可能造成财力等大量浪费。5月党中央、国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》要求，“推动公共资源由按城市行政等级配置向按实际服务管理人口规模配置转变”。 但是，现有一些观点和规划仍要求“用地指标进一步向西部地区倾斜”，值得商榷，与人口向城市群都市圈集聚、西部人口持续外迁的客观市场规律不符，与中央“要使优势地区有更大发展空间”的精神不符，不利于推进区域协调发展，不利于要素市场化改革，不利于释放中国经济增长潜力。比如，近日党中央、国务院下发《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，要求“继续实施差别化用地政策，新增建设用地指标进一步向西部地区倾斜，合理增加荒山、沙地、戈壁等未利用土地开发建设指标”。西部地区未利用地规模巨大，合理增加未利用地开发有利于支撑西部地区发展，而且也不影响耕地保护。但新增建设用地指标进一步向西部倾斜，与人口向都市圈城市群集聚、西部人口持续外迁的趋势不符，与习近平总书记在2019年12月文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》中要求“要加快改革土地管理制度，建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜。……要使优势地区有更大发展空间”的精神不符，也不符合4月党中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》要求“推进土地要素市场化配置”的相关精神。 我们建议：一是尊重产业和人口向优势地区集聚的客观规律，加快贯彻落实城市群都市圈战略。人口和产业向城市群和都市圈高度集聚是人类社会发展的客观规律，是全球普遍趋势，也是中国经济社会发展的必然路径。建议通过一系列市场化改革，促进人口、土地、资本、技术、数据等要素自由充分流动，贯彻落实城市群都市圈战略。二是建立健全宅基地自愿有偿退出机制，以常住人口增量为主要标准供给城镇用地，地随人走，推行新人地挂钩。目前的“人地挂钩”指农业转移人口落户数量与城镇建设用地供应量挂钩（2016年《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》），并不能解决热点城市人口流入与住房供应紧张之间的矛盾。未来应加快推进农业转移人口市民化，建立健全宅基地自愿有偿退出机制，推行新增常住人口与土地供应挂钩，对人口增长的地区加大建设用地供应，对人口减少的地区要减少土地供应。三是优化城镇用地在地区和城市之间的配置，推进市场化的跨省换地和利益分享机制。在人口、土地、资本、技术、数据等要素中，土地改革严重滞后。比如，中国补充耕地潜力主要在西部、东北地区，而需求主要在东部；人口、资本、技术等各种要素基本可以跨省流动，但耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩等土地要素配置局限在省域乃至市域内部。2004年前，上海等一些省市区之间曾有过“跨省换地”的尝试，但于2004年被叫停。2018年3月，国务院发布《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，开始允许在中央统筹下的小规模跨省换地；但规定由中央统一下达调剂任务，统一确定调剂价格标准，统一资金收取和支出，本质仍是计划配置。2020年4月党中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》将土地要素市场化配置放在五大要素的首位，反映深化土地改革的紧迫性和决策层的决心，并要求“探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。”当然，在推进跨省换地过程中，必须注重耕地占补的数量和质量双平衡。 (本文作者介绍：恒大研究院院长助理、首席城市研究员。清华大学博士、社科院博士后，副研究员职称。)
意见领袖丨全球KOL聚焦金融大动荡 文/意见领袖专栏作家 熊柴 摘要 过去几十年，中国区域国土规划长期存在两派之争：“小城镇派”和以大城市为引领的“城市群派”。受“小城镇派”关于“控制大城市规模、积极发展中小城市、区域均衡发展”的计划思想误导，虽然人口持续向城市群都市圈集聚，但在土地资源配置上却长期存在控制大城市用地、增加中小城市用地和控制东部地区建设用地、增加中西部建设用地倾向，导致土地资源配置与人口流动趋势明显背离，带来一系列深层次经济社会问题，不仅增加了中西部资源环境压力、限制了东部集聚效应的发挥，也是造成一二线城市高房价、三四线城市一度高库存的根源。分地区看，2009-2016年东部地区城镇建设用地增量占比低于人口增量占比12.9个百分点。分规模城市看，2006-2017年城区常住人口在1000万人以上的城市人口增长34.1%，但城市用地仅增长28.2%；而20万人以下的城市人口增长1.5%，但城市用地大幅增长19.8%。 近期深圳房价上涨的根源在于人口长期持续流入而供地严重不足。2005-2018年深圳人口增长57%，但城市建成区面积仅增长29%，特别是2015年以来深圳人口年均增量超50万、居全国之首。但受制于生态红线，寸土寸金的深圳有近50%的土地不能开发。当前深圳人均住房建筑面积仅22平方米，远低于全国城镇人均的39平方米。中国香港是前车之鉴，深圳必须避免重走老路陷入产业空心化的困境。 我们认为，推进区域协调发展要尊重人口和产业向优势区域集聚的客观规律，立足各地区比较优势顺势而为，通过破除要素流动障碍、健全区际利益补偿机制等构建区域协调机制，在集聚中促进平衡。 习近平总书记2019年12月在《求是》发表文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》指出，要尊重人口和产业向优势地区集聚的客观规律，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。 但是，现有一些观点和规划仍在要求“用地指标进一步向西部地区倾斜”，值得商榷，与人口向城市群都市圈集聚、西部人口持续外迁的客观市场规律不符，与中央“要使优势地区有更大发展空间”的精神不符。应该按照地随人走的市场规律，促进区域协调发展，推进要素市场化改革，释放中国经济增长潜力。 我们建议：一是尊重产业和人口向优势地区集聚的客观规律，加快贯彻落实城市群都市圈战略。二是建立健全宅基地自愿有偿退出机制，以常住人口增量为主要标准供给城镇用地，地随人走，推行新人地挂钩。三是优化城镇用地在地区和城市之间的配置，推进市场化的跨省换地和利益分享机制。 简言之，应该按照人口向都市圈城市群集聚的市场规律，地随人走、人地挂钩，加大向深圳等都市圈城市群供地，减少西部、东北等人口外迁地区的供地，促进供求平衡和资源配置效率提升，促进中国经济平稳健康发展。 正文 1尊重从城镇化到都市圈化城市群化的客观规律 过去几十年，中国区域国土规划长期存在两派之争：“小城镇派”和以大城市为引领的“城市群派”。“小城镇派”关于“控制大城市规模、积极发展中小城镇、区域均衡发展”的计划经济思想长期占据主导。1980年10月，中国第一次城市规划工作会议确立了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。1990年4月《城市规划法》规定，“严格控制大城市规模，积极发展中等城市和小城市”，以法律形式确定了城市化发展道路（2008年废止后，实施《城乡规划法》，未提城市化发展战略）。2000年6月，中共中央、国务院印发《关于促进小城镇健康发展的若干意见》。之后，中国城市化发展战略逐渐调整为“大中小城市和小城镇协调发展”，但“控制大城市发展、积极发展中小城镇、区域均衡发展”的思想仍然广泛见诸于相关政策文件。 “小城镇派”的初衷是为了避免其他国家走过的城市化弯路，比如欧美的大城市病、拉美的贫民窟等问题，这是中国相当一部分学者和政策设计者的主张。听起来好像非常理想，关起门来想好像也很合理，但实践中却严重脱离实际，与人口流动趋势、发达国家城市化国际经验、市场化配置资源等相违背，造成了一系列严重的经济社会问题。 1）在人口方面，“小城市派”主张严控大城市人口规模，并引导人口流向中小城市，从而实现所谓的均衡发展。从中国的户籍制度改革进程看，1980年代开始放开小城镇落户限制；2012年2月，国务院办公厅《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》指出，要引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移。2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020年》要求，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制控制500万以上的特大城市人口规模。但事实正如我们看到的，中国人口并未如“小城镇派”预期地那样向中小城市集聚，而是持续向大城市及周边集聚。根据我们前期在《中国人口大迁移》等报告中分析，1982-2018年一线、二线城市人口年均增速均显著高于全国平均水平，表明人口长期净流入；而三四线城市人口年均增速低于全国平均水平，表明人口基本持续流出。长三角、珠三角、京津冀三大城市群常住人口合计占比从1983年的18.3%升至2018年的23.6%。24个人口1000万人以上大都市圈常住人口合计占比从29.7%升至34.7%。 我们分析十几个主要经济体上百年的数据发现，绝大多数国家的人口都在持续向城市群、都市圈集聚，人口平均分布和区域均衡发展是个伪命题，小城镇化模式与经济规律不符。发达国家城市化一般经历两个阶段：从城镇化到都市圈化城市群化，部分国家会在城市化后期出现郊区化，比如美国，但仍是都市圈内部的人口分布调整，而不会出现人口回流小城镇甚至农村的整体现象。客观讲，发达国家城市化模式虽然存在诸多问题，但整体上是成功的，尊重了市场规律、优化了资源配置、促进了经济增长、实现人的自由流动与发展；而主张“小城镇化模式”的学者和政策研究者试图超越经济规律、市场化原则和发达国家成功经验，试图通过采取行政措施人为阻碍人口自由流动、人民对城市文明的向往以及年轻人社会阶层流动，是相当自负的。 人口流动的驱动因素和基本规律是什么？简单地讲，就是人往高处走，人随产业走。由于规模效应、交易成本、学习效应等，大多数产业具有集聚效应，人随产业走，人口自然向以大城市为核心的城市群都市圈集聚，向经济更发达、收入水平更高、更能提供就业机会的地区流动和集聚，尤其那些有才华有梦想的年轻人。服务业比工业更需要集聚，所以在城市化中后期，人口更加向都市圈城市群集聚。 2）在土地方面，“小城镇派”主张严格控制大城市用地而增加中小城市用地，控制东部建设用地而增加中西部建设用地。改革开放初期，为充分发挥东部地区沿海的地理优势，中国首先实施了东部率先发展战略，使得东部地区经济迅速起步并获得快速发展。在此背景下，“小城镇派”开始要求控制东部和大城市建设用地。比如，1999年《全国土地利用总体规划纲要（1997-2010年）》要求，东南沿海区要严格控制各类建设特别是城镇和开发区建设用地规模。2016年《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）调整方案》要求，严格控制超大城市、特大城市用地规模，合理安排大中小城市用地；京津冀、长三角、珠三角等区域逐年减少建设用地增量，推动产业结构向高端高效发展，防治“城市病”。 上述做法导致了土地资源配置与人口流动趋势明显背离，人口在市场机制作用下控不住，土地在指标管理下控住了，人地分离、土地错配，不仅增加了西部资源环境压力、限制了东部和大城市集聚效应的发挥，也造成了一二线城市高房价、三四线一度高库存。分地区看，2003-2016年东部国有建设用地供应面积占全国的比例从61.2%下降至34.2%，中部从16.3%上升至24.3%，西部从16.3%上升至35.6%，东北地区从6.3%升至2011年峰值16.9%再降至5.8%。结合国家统计局人口数据和自然资源部土地数据，2009-2016年东部地区常住人口增量占全国比重为41.4%，但城镇用地增量占比仅为28.5%，低于人口增量比例12.9个百分点；而中部、东北、西部地区城镇用地增量占比分别高于其人口增量占比1.7、4.4、6.8个百分点。在人地错配背景下，2009-2016年东部地区人均城镇建设用地面积从110.7平方米降至107.9平方米，中部地区从104.1平方米增至113.8平方米，西部地区从122.5平方米增至134.2平方米，东北地区从124.3平方米增至139.8平方米。 分城市看，根据住房和城乡建设部数据计算，2006-2017年城区常住人口在1000万人以上的城市人口增长34.1%，但城市用地仅增长28.2%（因数据缺失，一线城市用地数据以城市建成区口径计算）；而城区常住人口在20万人以下的城市人口增长1.5%，而城市用地大幅增长19.8%。2006-2017年1000万人以上城市的人均建设用地从72.2平方米降至68.8平方米，而20万人以下城市的人均建设用地从117.8平方米增至139.1平方米。 鉴于上述问题，近年来中国区域国土发展战略逐渐明确调整为“以中心城市为引领，以培育都市圈为突破口，以城市群为主体，以城市群带动区域发展，对中小城市分类施策”的新格局。2018年11月，党中央、国务院《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》要求，建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式。2019年2月，发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，要求促进中心城市与周边城市（镇）同城化发展，以培育现代都市圈为城市群建设突破口；并要求放开放开除个别超大城市外的城市落户限制。2019年4月，发改委《2019年新型城镇化建设重点任务》要求，超大特大城市要合理疏解中心城区非核心功能，大城市要发挥规模效应和辐射带动作用，中小城市要分类施策，其中收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维。2019年8月，中央财经委员会第五次会议强调，增强中心城市和城市群等区域经济和人口承载能力。2020年4月，党中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确要求，引导劳动力要素合理畅通有序流动，推进土地要素市场化配置。 2 深圳等大城市亟待加大供地，避免陷入中国香港的产业空心化 近期深圳房价上涨的根源在于人口长期持续流入而供地严重不足；2005-2018年深圳人口增长57%，但城市建成区面积仅增长29%，特别是2015年以来深圳人口年均增量超50万、居全国之首。房地产长期看人口、中期看土地、短期看金融。从人口角度看，1979-2019年深圳常住人口从31.4万快速增长1344万；如按包括短期流动人口、职住分离人口的实有管理人口口径算，当前深圳人口已超2000万。特别是2013年北京、上海强力控制人口后，2015-2019年深圳常住人口年均增长53.2万，居全国各城市之首。并且，深圳年轻人多，置业需求大，特别是对学区房；2015年深圳15-59岁人口比例高达81.9%，远高于北京的73.5%、上海的70.8%、广州的74.7%。从土地角度看，2005-2018年深圳市建设用地从839平方公里增至1006平方公里、增长19.8%（国土部门数据），其中城市建成区面积从713平方公里增至928平方公里、增长28.9%（住建部门数据），而该时期深圳常住人口增长57.4%。2018年深圳市人均住房建筑面积为21.8平方米，远低于全国城镇人均的39平方米。并且，深圳住房存量中还有大量城中村住房和集体宿舍等，商品住房套数不足200万套（深圳住建局官员披露2018年末180万套）。根据《深圳市住房建设规划（2016-2020）》，2015年末深圳市常住居民家庭住房自有率达到34%，目标到2020年末提高至40%。 受制于生态红线，寸土寸金的深圳有近50%的土地不能开发。深圳土地面积为1997平方公里（不含深汕合作区），仅相当于北京的约1/8、上海的约1/3、广州的约1/4。2005-2018年，深圳市建设用地占区域土地面积比例从42.0%升至50.4%，另有974平方公里（占比49%）被《深圳市土地利用总体规划（2006-2020）》划定生态保护范围，不得随意开发。根据深圳市土地利用变更调查数据，2018年末深圳农用地超过900平方公里，其中耕地、园地、林地、草地分别为36.2、201.9、573.9、22.5平方公里，耕地中还包括20.3平方公里的永久基本农田；工业用地、居住用地分别为273、213平方公里，占全市土地面积的13.7%、10.8%。当然，在现行土地管理制度下，即使缩小生态保护范围，深圳开发建设仍需大量建设用地指标，这有待跨区域配置。 深圳是否有必要保留近50%的生态红线区，这值得商榷。一是当前生态红线划定在一定程度上受制于行政分割。比如，如果惠州并入深圳，即深圳行政土地面积扩大至1.36万平方公里，生态保护红线、土地开发利用等将如何确定？毫无疑问，这将有利于在更大的区域层面优化土地资源配置，现有一些生态红线区土地很可能将重新规划用途。未来亟待打破行政分割优化土地资源配置。二是不能过分强调生态价值而忽视经济社会价值，土地利用必须结合区域功能定位、经济社会发展的主要矛盾等综合考虑。深圳肩负建设中国特色社会主义先行示范区和全球标杆城市的重大使命，没有必要在这约2000平方公里上保留这么大规模的农用地、生态空间。生态价值重要，经济社会价值也很重要，必须综合考虑。三是生态红线区比例划定不能单纯地比较不同城市建设用地占行政面积比例，而忽视行政面积大小。除深圳外，当前中国还有上海、东莞等土地面积比较小的城市面临开发强度接近50%或超过50%的问题；当然上海等城市还有大量村庄用地，还可通过优化城乡建设用地结构增加城镇建设用地和城镇居住用地。举个极端例子，如果某城市土地面积仅100平方公里，是否仍有必要划定生态红线，该划定多大比例的生态红线区？绝不能僵化地以区域土地面积的某个比例作为开发限制，土地面积较大的城市拥有占比20%-40%的建设用地已经足够，但土地面积较小的城市可能需要占比60%-80%的建设用地。 中国香港是前车之鉴，深圳必须避免重走老路陷入产业空心化困境。香港土地面积1111平方公里，2019年人口741万。香港地形以丘陵为主（20%土地为低地），地表多植被覆盖，林地/灌丛/草地/湿地占比高达66%。依据1976年《郊野公园条例》与1996年《海岸公园及海岸保护区规例》，超过415平方公里（占比37%）的郊野公园与特殊地区受到政府保护，无法进行开发。而通过填海造陆增加减少用地，因环保人士抗议在2005年后几近停顿。1985-2017财年，香港政府累计出让住宅用地556万平方米（折合5.56平方公里），按人口增量算仅人均2.81平方米，土地供给严重不足导致1986-2017年香港房价年均上涨约10%，上涨幅度位居全球主要城市前列。目前，香港已开发城市用地占土地比重的24%，住宅用地占比7%（包括大量土地利用率低下的乡郊用地），人均住宅用地仅10.4平方米，人均住房面积仅16平方米；近20万市民租住劏房，人均住房面积仅5.8平方米。据Numbeo网站数据，当前香港房价收入比约48倍，绝对房价与房价收入比均位居国际大都市前列。在高房价压力下，香港产业逐渐空心化，贫富差距拉大、阶层固化，国际竞争力逐渐下滑（参见恒大研究院2018年11月报告《高房价之困—香港住房制度反思》）。 3推进区域协调发展的关键是尊重人口和产业流动的客观规律，在集聚中促进平衡 区域协调发展是社会和谐、政治稳定和经济可持续发展的重要保障。改革开放40多年来，中国逐渐形成以四大板块战略为基础，以京津冀、长三角、粤港澳等重大战略为引领的区域经济发展总体战略布局。2003年中共十六届三中全会首次提出区域协调发展战略，2018年中共十九大把区域协调发展战略上升到新时代7个国家重大战略之一。改革开放初期，为充分发挥东部地区沿海的地理优势，中国首先实施了东部率先发展战略，使得东部地区经济迅速起步并获得快速发展。新世纪前后，为解决日益凸显的区域发展不平衡问题，陆续推出西部大开发（1999）、东北振兴（2003）、中部崛起（2004），逐渐形成四大板块的区域发展基础战略格局。2013年中共十八大以来，又推出了“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、推进海南全面深化改革开放、黄河流域生态保护和高质量发展等重大战略。总体来看，四大板块战略旨在推进四大地区的协同发展，而京津冀、长三角、粤港澳3个重大战略主要强调集聚和极化，长江、黄河两大战略更侧重生态保护从而推动可持续发展。 成渝地区双城经济圈建设有望成为第8个重大战略。成渝地区是19个城市群中除东部三大城市群外最有发展潜力的城市群之一，近年持续受中央重视。2019年国家发改委《2019年新型城镇化建设重点任务》首次专门谈及成渝城市群，2020年1月中财委会议要求“推动成渝地区双城经济圈建设，在西部形成高质量发展的重要增长极”，5月国务院政府工作报告首次专门谈及成渝地区双城经济圈建设。从“成渝城市群”到“成渝双城经济圈”的提法变化，反映中央对中心城市带动作用的客观尊重。 从实践看，中国区域发展差距经历了从扩大到缩小的过程，四大地区人均GDP的变异系数从2003年的峰值0.458回落到2019年的0.336，但也面临由于市场机制发育差异导致的南北发展持续分化、东北增长乏力等问题。从区域经济增长看，1978年东部、中部、西部、东北地区GDP份额分别为43.4%、22.7%、20.6%和13.3%（地区GDP/地区GDP合计）；随着东部率先发展战略实施，东部地区经济增速在2007年之前持续领先，经济份额从1978年的43.4%增至2007年的峰值55.5%。之后，中西部经济增长开始领跑，但东北地区经济增速在2013年之后逐渐滑落，到2019年四大地区经济份额分别为51.9%、22.2%、20.8%和5.1%。从区域发展差距看，以反映各区域人均GDP整体相对差异水平的变异系数看，四大地区人均GDP的变异系数从1978年的0.371升至2003年的峰值0.458，再回落至2014年的0.287，2019年扩大为0.336；人均GDP最高的东部与最低的西部（2018后为东北）的差距从2003年的峰值2.61倍缩小至2019年的1.76倍。2014年以来区域发展差距有所扩大的主要原因在于南北经济增长持续分化和东北增长乏力问题，根源在于北方地区市场改革较为滞后。2015-2019年四大地区实际GDP年均同比分别为7.1%、7.8%、7.6%和4.2%，2019年北方15省、南方16省实际GDP同比分别为5.9%、6.9%。 我们认为，推进区域协调发展的关键在于充分尊重人口和产业向优势区域集聚的客观规律，立足各地区比较优势顺势而为，通过破除要素流动障碍、健全区际利益补偿机制等构建区域协调机制，在集聚中促进平衡。推进区域协调发展，绝不能追求各地区经济总量均衡，也不能要求各地区在经济发展上达到同一水平，要充分发挥各地比较优势，促进要素合理流动和高度集聚，在发展中不断促进基本公共服务全覆盖、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当。极化是世界经济发展常态，要在集聚发展中促进相对平衡。 从现实看，促进区域协调发展在于进一步消除人口等要素流动的各种体制机制障碍，进一步促进人口等要素向东部、向都市圈城市群地区集聚。从地区看，2019年东部、中部、西部、东北地区经济份额分别为51.9%、22.2%、20.8%和5.1%，人口份额分别为38.6%、26.5%、27.2%、7.7%，经济-人口比值分别为1.34、0.84、0.77、0.66。从城市群都市圈看，2018年19大城市群以全国1/4的土地集聚了75.3%的人口，创造88.1%的GDP；其中长三角、珠三角、京津冀三大城市群以5%的土地集聚了23.6%的人口，创造了38%的GDP，经济-人口比值为1.6。24个人口超1000万的大都市圈以6.2%的土地集聚了32.5%的人口，创造了52.2%的GDP，经济-人口比值为1.6。 习近平总书记2019年12月在《求是》发表文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》指出，要尊重人口和产业向优势地区集聚的客观规律，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。 需要强调的是，基本公共服务等不可能做到均等化，也不能致力于均等化，政策的可行目标在于全覆盖。当前有些政策要求推进基本公共服务均等化，但无论是基本公共服务数量的均等化，还是基本公共服务质量的均等化在实践中都很难实现。比如，当前实行的乡村振兴战略，并不意味着要发展、要振兴所有的乡村，随着人口持续向城镇迁移，大量乡村的衰落乃至消失不可避免，只要少数具有地理优势或独特资源优势的乡村才可能振兴、才值得振兴。如果在实践中机械地、静态地推进乡村振兴，很可能造成财力等大量浪费。5月党中央、国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》要求，“推动公共资源由按城市行政等级配置向按实际服务管理人口规模配置转变”。 但是，现有一些观点和规划仍要求“用地指标进一步向西部地区倾斜”，值得商榷，与人口向城市群都市圈集聚、西部人口持续外迁的客观市场规律不符，与中央“要使优势地区有更大发展空间”的精神不符，不利于推进区域协调发展，不利于要素市场化改革，不利于释放中国经济增长潜力。比如，近日党中央、国务院下发《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，要求“继续实施差别化用地政策，新增建设用地指标进一步向西部地区倾斜，合理增加荒山、沙地、戈壁等未利用土地开发建设指标”。西部地区未利用地规模巨大，合理增加未利用地开发有利于支撑西部地区发展，而且也不影响耕地保护。但新增建设用地指标进一步向西部倾斜，与人口向都市圈城市群集聚、西部人口持续外迁的趋势不符，与习近平总书记在2019年12月文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》中要求“要加快改革土地管理制度，建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜。……要使优势地区有更大发展空间”的精神不符，也不符合4月党中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》要求“推进土地要素市场化配置”的相关精神。 我们建议：一是尊重产业和人口向优势地区集聚的客观规律，加快贯彻落实城市群都市圈战略。人口和产业向城市群和都市圈高度集聚是人类社会发展的客观规律，是全球普遍趋势，也是中国经济社会发展的必然路径。建议通过一系列市场化改革，促进人口、土地、资本、技术、数据等要素自由充分流动，贯彻落实城市群都市圈战略。二是建立健全宅基地自愿有偿退出机制，以常住人口增量为主要标准供给城镇用地，地随人走，推行新人地挂钩。目前的“人地挂钩”指农业转移人口落户数量与城镇建设用地供应量挂钩（2016年《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》），并不能解决热点城市人口流入与住房供应紧张之间的矛盾。未来应加快推进农业转移人口市民化，建立健全宅基地自愿有偿退出机制，推行新增常住人口与土地供应挂钩，对人口增长的地区加大建设用地供应，对人口减少的地区要减少土地供应。三是优化城镇用地在地区和城市之间的配置，推进市场化的跨省换地和利益分享机制。在人口、土地、资本、技术、数据等要素中，土地改革严重滞后。比如，中国补充耕地潜力主要在西部、东北地区，而需求主要在东部；人口、资本、技术等各种要素基本可以跨省流动，但耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩等土地要素配置局限在省域乃至市域内部。2004年前，上海等一些省市区之间曾有过“跨省换地”的尝试，但于2004年被叫停。2018年3月，国务院发布《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，开始允许在中央统筹下的小规模跨省换地；但规定由中央统一下达调剂任务，统一确定调剂价格标准，统一资金收取和支出，本质仍是计划配置。2020年4月党中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》将土地要素市场化配置放在五大要素的首位，反映深化土地改革的紧迫性和决策层的决心，并要求“探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。”当然，在推进跨省换地过程中，必须注重耕地占补的数量和质量双平衡。
——写在推动中部地区崛起工作座谈会召开一周年之际 经济日报·中国经济网记者 熊 丽 去年5月21日，习近平总书记在江西南昌主持召开推动中部地区崛起工作座谈会时强调，中部地区崛起势头正劲，中部地区发展大有可为。要紧扣高质量发展要求，乘势而上，扎实工作，推动中部地区崛起再上新台阶。 位于我国中部广阔腹地的山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南六省，承东启西、连南接北，蓄积着巨大的发展潜能。一年来，中部地区以新发展理念为引领，奋力开创中部地区崛起新局面，在疫情冲击之下，依然呈现出强大的发展韧劲。 在区域协调中有新担当 中部地区交通发达、产业门类齐全、生产要素密集、人力和科教资源丰富、生态特色鲜明，在全国区域发展格局中占有举足轻重的战略地位。 2006年，中共中央国务院颁布实施《关于促进中部地区崛起的若干意见》，2016年印发《促进中部地区崛起规划(2016—2025年)》，并明确了中部地区“一中心、四区”的战略定位：即全国重要先进制造业中心、全国新型城镇化重点区、全国现代农业发展核心区、全国生态文明建设示范区、全方位开放重要支撑区。 自中部崛起战略实施以来，中部地区经济迅速发展，增速从长期在四大区域板块中“跟跑”变成“领跑”。2006年至2018年，中部地区生产总值年均增长10.8%，比全国平均增速高1.9个百分点；地区生产总值占全国比重由18.6%上升到21.0%。实施促进中部地区崛起战略，有力支撑了全国经济社会发展，带动了东中西区域良性互动发展。 “缩小经济南北分化差距，中部地区是重要的空间载体。”武汉大学中国发展战略与规划研究院副院长、经济与管理学院教授吴传清认为，在新的空间发展格局中，中部地区高质量发展，就是要体现创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念的发展。中部地区崛起，还要按照推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局要求，充分发挥中心城市和城市群作用，推动长江中游地区城市群实现高质量发展。 推动中部地区崛起工作座谈会为中部地区指明了方向。2019年统计公报显示，中部地区生产总值218738亿元，增长7.3%，在四大区域板块中增速继续居首，为支撑全国经济稳定增长作出了重要贡献。今年一季度，在疫情冲击下，除湖北外其他五省的降幅均小于全国同比降幅。 高质量发展有新作为 在推动中部地区崛起工作座谈会上，习近平总书记就做好中部地区崛起工作提出了八点要求，其中第一条就是“推动制造业高质量发展”。 4月13日，长江存储宣布，最新128层QLC 3D NAND闪存在武汉研发成功，这也是全球首款128层QLC闪存。湖北“芯屏端网”产业又有“芯”突破。 加快数字化、网络化、智能化技术在各领域的应用，中部地区着力推动制造业发展质量变革、效率变革、动力变革。从武汉东湖、长株潭到郑洛新、合芜蚌、鄱阳湖，一个个国家自主创新示范区星光璀璨。依托国家自主创新示范区、国家创新型省份、国家创新型城市、国家高新区等众多创新平台载体建设，中部地区创新泉涌，并加快将“科技之花”转化为“产业之果”。 在江西，“2+6+N”产业高质量跨越式发展行动大力实施，2019年航空产业主营业务收入突破1000亿元、电子信息产业主营业务收入突破4000亿元。VR、物联网、大数据、5G等数字产业蓬勃发展。 在湖南，老工业基地株洲近年来蝶变为“中国动力谷”。通过集中力量重点打造16个工业产业链，强链、补链、延链连番发力，株洲的轨道交通产业企业形成了全球最完备的全产业链条，成为“中国制造”转向“中国智造”的鲜活样本。一季度，湖南规模以上工业高技术制造业增加值增长4%，比规模以上工业平均增幅高6.1个百分点。 在安徽，合肥综合性国家科学中心加快建设。2019年，全球率先达到48个量子比特的光与冷原子量子计算与模拟由中国科大实现，全国首块自主研制的8.5代超薄浮法玻璃基板在蚌埠下线，全国首次投产的自主研发动态随机存储芯片在合肥面世……原创性、首创性科技成果和产品获得重大突破。 在山西，资源型经济转型扎实推进，传统产业改造步伐加快，新动能不断壮大。今年一季度，山西全省高技术产业投资增长23.6%，增幅快于全部投资21.1个百分点，信息传输、软件和信息技术服务业投资增长2.4倍。 “疫情发生后，中部地区崛起面临新的使命。”吴传清认为，中部要崛起，还是要靠制造业高质量发展。中部地区很多企业都有产业合作关系，疫情过后要谋划如何重构产业链关系，联合打造具有影响力的先进制造业集群。中部地区还是重要的交通枢纽和农业生产基地，要在工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”同步中做文章。 紧抓高水平开放新机遇 近日，国务院正式批复同意设立江西内陆开放型经济试验区。这是全国第三个，也是中部地区首个国家级内陆开放型经济试验区。江西内陆开放型经济试验区战略定位为“三个区”：内陆双向高水平开放拓展区、革命老区高质量发展重要示范区、中部地区崛起重要支撑区。 “这是江西由内陆腹地变为开放新高地的重大契机，也是推动江西高质量跨越式发展的重大引擎。”江西省发改委主任张和平表示，高标准高质量建设好内陆开放型经济试验区，对于江西加快构建内外并举、全域统筹、量质双高的高水平开放新格局，走出一条内陆省份以开放促改革、促发展、促创新的新路子，具有重要意义。 北京第二外国语学院中国“一带一路”研究院执行院长梁昊光认为，中部地区在我国新一轮全方位开放中地位重要。中部地区农业基础雄厚，能源、矿产资源丰富，尤其是装备制造业积淀深厚，在实际利用外资方面优势明显。然而，传统产业比重偏高，创新发展活力不足，对外开放程度总体偏低。因此，无论是激发优势还是补齐短板，中部地区都需要坚定不移扩大高水平开放，统筹好“两个大局”，利用好“两个市场”“两种资源”。 中部地区对外开放正不断提速。近年来，河南牢牢抓住推进“一带一路”建设的重大机遇，搭建空中、陆路、网上和海上四条“新丝路”，构筑起内陆地区对外开放的“立交桥”；2019年，湖南与“一带一路”相关国家贸易额增长54%，进出口总额突破4000亿元,增速居全国首位。 “实践证明，只有紧跟国家战略，将自身发展放到全国大棋盘中谋划推动，才能在服务大局中彰显作为。”梁昊光说。因此，中部地区必须主动融入共建“一带一路”建设，积极参与长江经济带发展，对接粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展，坚持“走出去”和“引进来”齐头并进，从更大范围推动各类资源要素畅通畅流、合理配置，在“新”上获得竞争优势，在“开放”上为经济发展注入新动力、增添新活力、拓展新空间。
“为了活跃气氛，我给学生们讲了个笑话，几乎是1秒钟内，大家都领会了这个笑话的意思。”5月19日，在接受《证券日报》记者采访时，全国政协委员、新东方董事长俞敏洪回忆起5月18日晚7点的那节“5G乡村教育第一课”时，仍然意犹未尽。 4K高清画面全程无卡顿、5G技术下实时互动无延迟的体验，让俞敏洪相信，在5G时代，山区、农村地区教育资源发展不均衡的状况将大大改善，在新基建的蓝图里，教育一定大有作为。 技术为问题解决带来机会 5月18日晚7点，俞敏洪在北京通过双师直播课堂，面对贵州4000余名乡村高中生带来“5G乡村教育第一课”。新东方将双师直播技术应用于乡村教育实践始于2016年，志在为全国100多所贫困县中学输入优质教育资源。2017年，秉持用科技推动教育均衡的理念，新东方联合行业企业共同成立北京情系远山公益基金会，将双师直播课堂进一步覆盖至全国千余所学校，持续为偏远、贫困地区提供教育支持。 近年来，随着技术迭代，新东方加快了推进“科技+教育”的深度融合，在今年，新东方旗下OK智慧教育发布了教育行业首款5G教育产品，即OK 5G云盒，业界认为，这款产品将有效解决智慧教育实践中的技术障碍，为远程直播授课提供助力。 而在这个过程中，俞敏洪观察到，新东方和他自己多年来致力于解决的不同区域教育发展不均衡的状况，将迎来改善的契机。 “今年全国范围内的学生上网课，提供了一个解决跨地区教育发展不均衡的契机。此前，培训更多在地面进行，而地面停课，在‘停课不停学’的要求下，无论是培训学校还是公立学校，都转至线上。农村地区的问题也因此暴露出来。”俞敏洪在接受《证券日报》记者采访时说。 “农村地区线上教育最终暴露出来的地区差异，从技术上来看，表现在硬件不足、带宽不够、终端设备也有欠缺上；从软要求层面上来看，农村教育工作者对线上教学的不熟练，以及优质教育资源对农村地区的接入、触达上存在的盲区，这些问题非常明显。这也是我在这期间一直认真思考的问题。”俞敏洪认为，针对这两个现状的改变，他和新东方都愿意并可以为农村教育出一份力。 为教育软实力提升出谋划策 俞敏洪分析，5G时代的来临，为解决教育发展不均衡提供了良机，“5G是全国性布局，在国家政策的引导下，通过某种方式在山区、农村学校内或学校周围布置5G设备，可以让农村教育有本质的飞跃。从此前的体验上来看，4G状态下网课延迟现象非常明显，但5G是完全无障碍的即时连接状态，和学生的互动性也会好很多。” 这让俞敏洪坚信，未来要缩小不同区域间教育发展不均衡的问题，5G一定是个好手段，“但要从两个方面着手解决问题：5G基础设施进入学校，如何引入优质教育资源。”俞敏洪对《证券日报》记者说，当下农村教育工作者的知识储备和素养，仍有很大提升空间，这传导到农村学生的身上，就会十分明显，“教育资源提不上来，再先进的设备也没用。” 在助力教育均衡发展方面，俞敏洪介绍，新东方做的最有效的工作，是针对全国各地学校师生的个性化需求，提供培训、教学等产品和服务。“新东方也和多个地区的学校有合作，每年培训5000多名老师，但这远远不够，现在最有效的是直播上课的方式，在内容输出上想办法，通过现代技术，以远程的方式，把城市老师的优质内容传导至山区、农村地区。”俞敏洪介绍。 对于新东方当下做的教育+5G的各种尝试，俞敏洪坦言，“还处在实验阶段，多种办法在尝试，从试点到成熟的商业模式，是一个渐进的过程。现在来看，教育最后的发展模式，应该是OMO，线上线下融合发展，才能够改变不同区域间教育资源不均衡的状态。”
本报记者 朱宝琛 成都极米科技股份有限公司的科创板上市申请，日前已经获得上交所的受理。这是5月份以来，唯一一家获得受理的来自西部地区的企业。截止到5月20日，当月受理的科创板上市申请企业数量为27家。 同时，据《证券日报》记者梳理，根据证监会发布的首发企业基本信息情况表，截至上周末，申请在主板、中小板和创业板排队上市的企业共有428家，其中，来自西部12省区市及比照执行的地区首发在审企业为32家。 此外，目前，来自西部地区的A股上市公司数量为500家，相较于整个A股市场3860多家上市公司，占比仅为13%左右。 西部地区上市公司数量偏少，原因何在？益学投资金融研究院院长张翠霞在接受《证券日报》记者采访时，给出的答案是：在于整个经济不发达，资金和资源相对匮乏，没有通过资本市场引导融资资源流向西部地区。 西部地区上市公司数量逐年递增 “从这几年的情况来看，西部地区的上市公司数量呈现出逐年递增的状态。”张翠霞说。 一个可以佐证的数据是，根据东方财富Choice数据，过去的三年时间里，即2017年、2018年和2019年，西部地区的IPO募集金额分别是150.55亿元、160.83亿元和336.97亿元。 这离不开一系列政策的支持。而最新发布的《中共中央国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，再次为西部地区资本市场的发展带来“好声音”。 《指导意见》提出，“提高西部地区直接融资比例，支持符合条件的企业在境内外发行上市融资、再融资”“西部贫困地区企业首次公开发行上市、新三板挂牌、发行债券、并购重组等适用绿色通道政策”。 事实上，早些年的时候，证监会就为西部地区的企业上市优先安排审核，同时，均衡安排沪深交易所拟上市企业审核进度，缓解两个交易所拟上市企业排队不均衡的状况；深交所和上交所相继在成都成立了资本市场服务西部基地，都将为企业提供融资等资本市场一揽子综合服务。 政策支持只是一方面。在川财证券研究所所长陈雳看来，沿海东部地区的科技企业非常集中，西部地区更多的是一些资源类的企业，近几年，随着西部数据中心以及金融行业的不断发展，为IPO数量上升打造了一定的条件。 极米科技，位于四川成都，是成都高新区新经济领域的潜在“独角兽”企业。自2013年创立至今，已经成长为中国投影机市场龙头企业。而公司在飞速发展过程中，也得到了一些资本的青睐：成立以来已经获得累计金额超过10.6亿元（公开披露）的7轮融资，投资人包括百度、经纬中国、赛领资本等知名企业或一线投资机构。 之所以选择在成都发展，极米科技相关负责人在接受《证券日报》记者采访时，道出了其中的缘由：其一，四川有较多的高校和老牌科研机构，可为极米提供了丰富的人才资源；其二，四川拥有良好的营商环境，政府对创业企业有很多政策支持；其三，四川正在高速发展，而且已经成为全国重要的电子信息产业基地。 借力资本市场，四川省的诸多企业实现了高速发展。根据四川证监局公布的数据，2019年129家上市公司全年实现营业总收入7369.5亿元，收入同比增长14.9%，高于同期省内规模以上企业工业增加值8%的增速；上市公司收入规模占全省GDP比重提升0.2个百分点，达到15.8%。 2019年至2020年一季度，四川15家上市公司通过IPO、定向增发、配股等方式实现股权融资132.9亿元，12家上市公司通过发行公司债、可转债等方式获得债券融资251.5亿元。 除了四川省，陕西省的资本市场发展也正不断发力，并且，有越来越多的优秀公司受到资本的青睐。 来自陕西西安的中科创星，是“硬科技”理念的缔造者和“硬科技”投资的先行者，旗下管理的中科创星旗下管理的西科天使一期、西科天使二期、西科天使三期、北京硬科技创投基金等数只已经运行的基金，目前已孵化培育290余家“硬科技”企业，市值超600亿元。而投资的100多家西部地区企业中，除了来自陕西本土的，还有来自四川、贵州等省（市、自治区）。 中科创星创始合伙人米磊博士在接受《证券日报》记者采访时表示，西部地区有很多科研院所及高校资源，科技创新能力的提升日益凸显。“硬科技”是在西部地区提出的，未来也将持续聚焦关键核心技术，凝集社会力量去掌握经济底层的原动力，助力推动西部地区高质量发展。 “西部能够发展起来，形成全国一盘棋的区域协调发展格局，才能让中国经济全面发展。随着‘一带一路’倡议的全面部署，西部的开放及发展，可让中国更好地融入世界。”米磊说。 西部地区企业受关注度会加大 政策次第推出，西部地区资本市场发展动力十足。 “提高西部地区直接融资比例，加大资本市场的支持力度，从证券行业角度看，会直接加大对西部地区企业的关注度。而通过梳理西部企业的项目储备，可以预见的是，西部企业上市公司的数量将会得到改善。”联储证券温州营业部总经理胡晓辉在接受《证券日报》记者采访时表示。 在张翠霞看来，国家再次提出提高西部地区直接融资比例，支持企业发新上市融资等，有利于整个西部地区一些核心的、优质的行业龙头或者细分行业龙头公司抓住机遇，借助资本市场做大做强。 同时，支持西部地区的直接融资，可以促进上市公司的规范发展，树立市场对西部地区上市公司的信心，发挥资本市场对地方经济的引导示范和带动作用；可以实现吸收社会资本投资西部地区企业，有利于资金的快速合理配置和使用效益的提高，降低投资成本，提高投资收益。 西部地区如何抓住机遇？ 陈雳对《证券日报》记者表示，总体而言，西部地区在如何用好金融工具，提升资本市场的活跃度方面，大有可为。在企业的债券发行、打造出特色产业等方面，都可以重点发力。 胡晓辉认为，从融资角度看，企业上市或者新三板政策放开，并不等于上市企业会一下子增加很多。企业发展需要一个漫长的积累过程，但是重组、债券等方面，机会可能更大一下。 他同时认为，地方政府要先“走出去”，到江浙等地方政府融资平台走访取经，对辖区内的地方融资平台梳理定位，制定改制方案，逐步增加经营性现金流，增强融资能比。同时，有计划地利用部分融资扶持辖区优质企业，陪伴企业一起成长，以形成良性循环。 “近年来全球产业链升级趋势凸显，战略新兴产业、高新技术产业已成为我国经济增长的新动力。”陈雳说，后续，西部地区有望有序形成现代化产业体系，四川等区域核心省份有望率先发力。 极米科技也会抓住这一机遇。公司相关负责人对《证券日报》记者表示，公司的长期发展战略是成为积极创新影响世界的杰出科技公司，未来将继续保持在技术领域的同业领先地位，积极投入研发资源，探索行业前沿技术，巩固公司在图像自动校正、画质优化等领域的技术壁垒，使公司产品的使用体验不断优化；实施市场开发计划，进一步夯实中国投影设备市场份额第一的地位，同时积极探索、开发欧洲、北美及日本等其他区域市场；销售渠道建设方面，计划稳妥推进线下渠道建设，探索加盟店等形式的渠道拓展方法，并进一步巩固核心线上销售渠道；继续提高企业管理的信息化水平，完善各项业务流程的决策机制及流程，为公司的战略管理、人才管理、风险管理财务管理等提供强有力的决策支持与保障，进一步提高精细化管理水平。（编辑 张明富 乔川川）
本报两会报道组 刘萌 “推进更高水平对外开放，稳住外贸外资基本盘。面对外部环境变化，要坚定不移扩大对外开放，稳定产业链供应链，以开放促改革促发展。”5月22日，国务院总理李克强在十三届全国人大三次会议上作政府工作报告时提出。 服务贸易领域迎“大开放” 在积极利用外资方面，政府工作报告提出大幅缩减外资准入负面清单，出台跨境服务贸易负面清单。对此，上海立信会计金融学院自贸区研究院副院长肖本华在接受《证券日报》采访时表示，2018年，上海自贸试验区率先探索实施上海自贸试验区跨境服务贸易负面清单管理模式，已取得成功经验，可以在全国复制推广。通过缩减外资准入负面清单和出台跨境服务贸易负面清单，可以扩大服务业对外开放，促进我国服务贸易的发展。 “跨境服务贸易负面清单将在金融、电信、互联网、旅行、航运服务、专业服务等领域逐步放宽，并取消与跨境交付、境外消费、自然人移动等模式相关的限制性措施。”肖本华说。 苏宁金融研究院高级研究员付一夫对《证券日报》记者表示，此举显示出我国主动扩大对外开放、积极融入国际市场、着力吸引外资入驻的态度，有利于我国培育竞争新优势、提升在全球价值链中的地位。 政府工作报告还提出，在中西部地区增设自贸试验区、综合保税区。中南财经政法大学数字经济研究院执行院长盘和林对《证券日报》记者表示，2020年是全面建成小康社会目标实现之年和全面打赢脱贫攻坚战收官之年。随着中西部地区交通基础设施不断完善，物流、加工、贸易等产业快速升级，并且已有重庆、四川、广西等地的先进经验，加快在中西部地区增设自贸试验区、综合保税区已成为当地经济发展的内在要求。 “在中西部地区增设自贸试验区、综合保税区对于促进中西部地区承接东部地区产业转移、培育当地特色产业、引进国内外大型项目和龙头企业、改善中西部经济产业结构、推动东中西部经济联动发展意义重大。”盘和林说。 付一夫认为，近些年，中西部大多数省份、自治区的经济增速已经明显高于东部地区，显现出其良好的增长势头与巨大的增长潜力。在此背景下，在中西部地区增设自贸试验区、综合保税区，既引导外资投向中西部，也能鼓励中西部地区利用各自地缘优势积极与相邻国家建立对外贸易和外资合作，带动当地经济发展，促进居民增收，进而扩大消费支出。 多层次、宽领域、全区域稳外贸 此外，在促进外贸基本稳定方面，政府工作报告还部署多项下一步工作重点。对此，盘和林解读称，报告提到了增订单、稳岗位、保就业、信贷、信用保险、跨境电商、服务贸易创新、进博会、经贸谈判等关键词。既有针对企业个体的扶持措施，也有新商业模式的试点创新，还有国家层面的宏观布局，多方面多维度，并且对当下正在面临的一些困难和问题具有很明显的针对性。这些举措一方面对于缓解目前的外贸压力和复杂形势具有“定心丸”的作用，有助抬升市场的信心；另一方面有利于优化我国外贸结构、促进外贸朝高质量发展。 “相较以前，我国对外开放更加主动，多层次、宽领域、全区域的特征更加明显。短期来看，这对拓宽企业外贸渠道、对冲国际贸易的不确定因素、培育外贸新动能、缓解外贸进出口困难具有及时雨的作用；长期来看，可以持续优化外贸营商环境，创新外贸商业模式、提升外贸产业结构、提高我国外贸企业的国际竞争力。”盘和林说。 此外，为稳住外贸外资基本盘，政府工作报告还提出，高质量共建“一带一路”，以及推动贸易和投资自由化便利化。 付一夫表示，推进更高水平的对外开放，意味着要在以往的基础上，更加主动寻求开放领域的不断延伸、开放深度的不断拓展以及开放质量的不断提升。进一步放宽市场准入、缩减负面清单、建好开放平台、扩大自贸试验区范围、优化营商环境等举措都有助于增进我国同其他国家的经贸往来。对于稳住我国外贸外资基本盘、推动经济平稳运行来说意义深远。
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