境外投资者认购我省地方政府债券 近日，交行海南省分行联动交行澳门分行，协助海南省政府共同引入境外投资者，成功认购海南省地方政府债券，成为海南自贸港建设以来首笔引入境外资金投资于海南省地方政府债券的业务。 该笔业务的“破零”给诸多境外投资者释放了政府债券及金融市场进一步开放的积极信号，大大提升了海南地方政府债券对境外投资人的吸引力。 当前，海南自贸港建设进入全面实施阶段，交行海南省分行聚焦国家重点战略区域，发挥集团协同优势，积极响应党中央“鼓励在海南自由贸易港向全球符合条件的境外投资者发行地方政府债券”的号召，主动对接地方政府债业务。 该行国际部相关负责人介绍，交行海南省分行在获悉政府债发行计划后，第一时间与相关方面沟通，主动参与认购，最终成功落地此项业务。 下一步，交行将继续发挥“国际化、综合化”的优势，以“建设具有财富管理特色和全球竞争力的世界一流银行”战略为引领，发挥集团协同优势，为海南自贸港建设作贡献。
放量发行之下 地方债结构性风险有待化解 见习记者 贺觉渊 财政部日前发布的数据显示，上半年全国累计发行地方政府债券34864亿元。其中，发行一般债券11139亿元，发行专项债券23725亿元。2020年我国全年安排新增专项债券3.75万亿元，比上年规模增加74.4%。 专家认为，地方政府专项债在上半年有效发挥财政资金稳投资补短板，但专项债的放量发行正在加大偿债压力。目前，我国地方债务风险问题总体可控，并非迟早爆发的“灰犀牛”，我们应正视债务结构性风险，采取多方措施加以应对，也可重新推动PPP模式来缓解财政压力。 地方债结构性风险有待化解 财信研究院副院长伍超明对证券时报记者说，专项债券发行节奏前移且发行规模增大，主要是为了疫后前期储备的基建项目能早日开工、早见成效，以更好地发挥财政资金稳投资、稳增长的作用。 对于新增专项债券的使用情况，财政部预算司一级巡视员王克冰在此前的财政部新闻发布会上介绍，今年以来，已发行的2.24万亿元新增专项债券，全部用于国常会确定的重大基础设施和民生服务领域。其中，用于交通基础设施、市政和产业园区，以及教育、医疗、养老等民生服务领域1.86万亿元，占83%。 “当前我国地方政府债务风险主要是结构性风险。这个结构性风险凸显在两点，一个是类型结构，一个是层级结构。”南开大学经济学院财政学系教授郭玉清在接受证券时报记者采访时表示，类型结构风险说的是专项债偿债压力问题，层级结构风险说的是地方政府隐性债务问题。 郭玉清对证券时报记者表示，地方政府债务中，一般债务以税收收入作为偿债来源，纳入公共财政预算管理，这部分债务体量不大，基本没有风险。专项债务以投资项目收益作为偿债来源，纳入政府性基金预算管理，这部分债务体量不断增长。但由于地方政府挖掘有稳定利润流保障的投资项目比较困难，导致投资项目收益很难在短期内覆盖偿债需求，存在投资和收益流错配的流动性风险。 财政部PPP专家库专家、360企业安全投资总监唐川也对证券时报记者说，当前我国许多地区、标的项目无法做到收益自平衡，以至于中短期内还需依赖于置换债券、更长期限的债券来缓解还款压力。 此外，多位专家表示，长期以来存在的地方政府隐性债务问题依然需要警惕。 “当前地方政府债务风险仍然在于隐性债务。”苏宁金融研究院高级研究员陶金对证券时报记者说，尽管融资平台债务与政府之间的关系得到了清理，但这些平台要么是国有企业，要么存在明显的政府背景，一旦平台债务面临较大的债务偿还压力甚至违约，不可避免地会产生区域风险。 郭玉清表示，地方政府举债融资权全面放开后，能够发行地方政府债券的主要是省级政府，省以下市县级政府没有权利直接发债融资，只能从省级政府转贷，而市县级政府获得的债务转贷额度有限，只能在省级政府设定的债务限额内获得转贷资金，并严格按照省级政府的预算约束使用。由于预算内显性债务转贷受到的财经纪律约束很严厉，市县级政府通过“明股实债”、“非标贷款”等违法违规渠道累积隐性债务的动机仍然强烈，导致尚未纳入预算监管的地方政府隐性债务仍然屡禁不止。 地方债风险并非“灰犀牛” 长期以来，有些声音认为，中国的地方债是体量巨大、长期潜伏的“灰犀牛”，迟早引爆债务危机。 “这种看法是错误的。”郭玉清对证券时报记者说，我国的地方债体量相对经济体量而言，仍然处在安全、可控范围和国际公认较低水平，单以绝对规模看待地方债风险是片面的。中国的地方债风险并非灰犀牛体量风险，而是结构性、流动性风险。 在他看来，基于地方政府债务风险的结构性、流动性特征，我国有能力采取措施加以应对，坚守不发生系统性风险的底线。 自2015年来，我国密集出台的转变政绩考评方式、强化债权方信贷约束、稳步推进债务置换、将地方债纳入限额预算监管等政策，正是针对地方债风险特征，推出的重大风险防御战略举措。 另一方面，目前专项债的放量发行整体风险较小。陶金对证券时报记者表示，目前总体风险较小，各地政府的发行规模均经过财政部和人大财经委员会等部门审批，也经过了较严格的预算管理。不过在减税降费力度较大、地方政府土地出让金收入减少的情况下，应注意个别区域地方政府的地方债投向和使用效率问题。 PPP模式或有效缓解债务风险 针对专项债扩容可能加剧的偿债风险，王克冰在近期表示，财政部将严格举债信息公开、严格专项债券用途、严格规范资金管理、严格落实偿债责任。全方位加强专项债券管理，严格防范法定专项债券风险，绝不因疫情形势放松风险管控，牢牢守住不发生系统性风险的底线。 化解地方债风险，郭玉清提出了三点建议，首先是坚持“开前门”和“堵后门”并举，严肃财经纪律约束，通过强化审计、预算、人大的逐级纵向监管，将风险治理延伸到市县级基层政府，遏制地方政府通过违规渠道衍生隐性债务。 其次，基于新旧增长动能的潜在转换，应将地方债投资领域从“需求端”向“供给侧”扩展。投资领域的拓展，体现在从传统举债模式强调的基础设施建设，向人力资本、生态资本、科技资本领域延伸。尽管民生保障、生态保护、新基建等投资项目的回报期拉长，但发行地方政府债券同样延长了还债期限，可以逐步解决期限错配导致的流动性风险。 三是以纳入预算监管的债务流量数据为基础，构建大数据监测平台，将基层流量数据即时反馈至顶层决策机构，辅助决策部门厘清警兆、分析警情，指导高危地区查找警源、控制警度。推进债务信息社会公开，组织评级机构、科研院所、高校智库从不同侧面展开独立测评，在政、企、学界凝聚知识智慧，协同维护财政运行安全。 此外，唐川提议，要充分缓解财政压力，重新大范围启用PPP模式是较为合理的技术策略。因为PPP模式可以帮助地方政府更全面、高效地发展基础设施和公共服务项目，并且合理的模式之下也不会增加地方政府的负债。且更为重要的是，借由PPP模式可以引入社会资本进入各地，让地方获取更多的学习模板，全方位地认识当今市场和前沿的商业模式，从而可以更好地实现各地区的全面发展，带动欠发达地区内生性发展，进而最大程度实现资源的优化配置。
中国经济决策最高层对规模庞大的专项债作出了最新的指示。 7月15日，国常会指出提高地方政府专项债资金使用效益。2020年政府工作报告提出支持企业扩大债券融资、调高年度地方政府专项债限额，本次会议是对政府工作报告精神的深化补充，对专项债资金拨付速度、资金流向、资金效率、使用规范等方面均作出重要指示。 本次会议强调了地方政府专项债的重要作用，在资金拨付过程中尽量“直达”项目，明确资金重点投向领域，为资金切实投放到具体项目做出了更详尽的规定，同时再次强调杜绝将专项债所募资金用于形象工程等不能给民众百姓带来实际收益的投资。 这意味着，专项债在推动经济复苏的同时，更要注重筑牢经济高质量发展的基础。 首先，地方政府专项债对于稳定经济基本盘，实现疫情之下国内经济的复苏起到了积极重要作用。会议首先指出，截至7月中旬，经全国人大批准的3.75万亿元新增地方政府专项债已发行2.24万亿元、支出1.9万亿元，全部用于补短板重大建设，对应疫情影响、扩大有效投资、稳住经济基本盘发挥了积极作用。国家统计局7月16日发布的数据显示，第二季度GDP同比增长3.2%，较第一季度同比下降6.8%有明显修复；第二季度GDP环比增长11.5%，增长明显。上述经济数据的显著好转也再次印证了地方政府专项债拉动经济，稳定经济基本盘，实现“六稳六保”目标的重要作用。 本年度地方政府债发行节奏再次提前，充分体现各地对地方政府债的依赖程度。政府充分理解在非常时期下民众稳就业、保主体的强烈诉求，坚决倡导地方政府专项债资金“直达”项目，发行节奏提前的同时使用节奏也要加快，尽力将疫情造成的第一季度经济损失在第二季度和下半年挽回。 其次，专项债投向聚焦“两新一重”以及公共卫生设施建设，兼顾经济高质量以及惠及民生双发展。会议要求专项债要支持“两新一重”建设、公共卫生设施建设和防灾减灾建设。2020年度本应是国家走上高质量发展的关键一年，但疫情持续叠加洪水肆虐，公共卫生和突发灾难成为制约本年度经济发展的主要障碍。此次国常会再次重申将专项债投向新基建、新型城镇化建设、交通、水利、以及卫生环保等民生领域。会议通过专项债投向，旨在传达国家在经济增长点以及经济高质量发展方面积极布局，同时兼顾稳经济、惠民生的发展理念。 再次，专项债严禁用于置换存量债务，避免专项债“脱实向虚”。会议强调专项债严禁用于置换存量债务，这与本年度上半年专项债支出全部用于补短板的重大项目相印证。此政策旨在避免专项债“只走量不走实”的表面繁荣，抑制地方政府通过成本较低的债券置换成本较高的债券、或置换将要到期债券操作，表面上实现现金流稳定或增长，而背后却存在资金闲置现象。这与“资金跟着项目走”政策相互照应，对地方优质项目存量和管理提出更高考验。 最后，会议再次传达地方举债目的是为地区经济增长以及惠及百姓，坚决杜绝一切形象工程。近期贵州省黔南州独山县领导班子盲目举债400亿元修建“水司楼”、“盘古庄”等豪华项目，制造形象工程、政绩工程和烂尾工程引发广泛关注。此次会议强调决不允许地方政府搞形象工程，充分表明了中央对于此类事件的强硬态度，也充分体现中央政府对地方项目质量的关切，敦促地方政府进行优质项目筛选，不让实体经济复兴变成一纸空文。 如果用地方政府债和城投债余额总和作为狭义地方政府债务，一些省份2019年末地方政府债务已是当年度该省公共财政收入的6到7倍，且近5年来呈递增态势。地方政府专项债的初衷是提高百姓福利，而非为好大喜功的地方领导修建面子工程提供便利。中央政府显然早已关注到此类问题。近年来财政部、国家发改委三令五申严禁举债建设形象工程、政绩工程以及脱离当地财力可能的项目。本次国常会也再次进行强调，旨在再次传达地方举债目的是为了地区经济增长和惠及百姓的理念，不能给民众带来实际收益提升民众幸福感、不能对当地经济产生实际拉动作用的投资一定要加以杜绝。 综上，本次会议充分体现中央对地方政府专项债的重视，同时明确指出专项债资金流向和发展规制，将对专项债产生深远影响。
7月8日，财政部公布了2020年6月地方政府债券发行和债务余额情况。数据显示，6月，全国发行地方政府债券2867亿元；1-6月，全国发行地方政府债券34864亿元。 全国地方政府债券发行情况 从当月发行情况来看，2020年6月，全国发行地方政府债券2867亿元。其中，发行一般债券1691亿元，发行专项债券1176亿元；按用途划分，发行新增债券845亿元，发行再融资债券2022亿元。2020年6月，地方政府债券平均发行期限14.1年，其中一般债券11.8年、专项债券17.3年。2020年6月，地方政府债券平均发行利率3.23%，其中一般债券3.10%、专项债券3.42%。 从前6月发行情况来看，2020年1-6月，全国发行地方政府债券34864亿元。其中，发行一般债券11139亿元，发行专项债券23725亿元；按用途划分，发行新增债券27869亿元，发行再融资债券6995亿元。2020年1-6月，地方政府债券平均发行期限15.1年。其中，一般债券14.7年，专项债券15.3年。2020年1-6月，地方政府债券平均发行利率3.27%。其中，一般债券3.12%，专项债券3.33%。 从前6月还本付息情况来看，2020年1-6月，地方政府债券到期偿还本金6353亿元。其中，6月当月到期偿还本金3359亿元，包括发行再融资债券偿还本金5617亿元、安排财政资金等偿还本金736亿元。2020年1-6月，地方政府债券支付利息3463亿元。其中，6月当月地方政府债券支付利息1061亿元。 全国地方政府债务余额情况 经第十三届全国人民代表大会第三次会议审议批准，2020年全国地方政府债务限额为288074.3亿元，其中一般债务限额142889.22亿元，专项债务限额145185.08亿元。 截至2020年6月末，全国地方政府债务余额241583亿元，控制在全国人大批准的限额之内。其中，一般债务124822亿元，专项债务116761亿元；政府债券239696亿元，非政府债券形式存量政府债务1889亿元。 截至2020年6月末，地方政府债券剩余平均年限6.1年，其中一般债券5.5年，专项债券6.7年；平均利率3.50%，其中一般债券3.51%，专项债券3.49%。
国务院常务会议决定，允许地方政府依法依规通过认购可转换债券等方式，探索合理补充中小银行资本金的新途径。在业内看来，此次允许地方政府专项债为中小银行“补血”，不仅是为了拓宽中小银行补充资本金的渠道，还兼具了推动中小银行体制机制改革的目标。 作为支持中小微企业的金融主力军，中小银行再迎政策红利。7月1日召开的国务院常务会议决定，在今年新增地方政府专项债限额中安排一定额度，允许地方政府依法依规通过认购可转换债券等方式，探索合理补充中小银行资本金的新途径。 在业内人士看来，允许地方政府专项债合理支持中小银行补充资本金，主要考虑到中小银行是支持中小微企业的主要地方金融力量，补充资本金有助于增加其信贷投放能力，支持实体经济发展。同时，通过地方政府依法依规认购可转换债券，明确了地方属地责任，有助于化解中小银行潜在风险，也为未来推动中小银行改革预留空间。 中小银行亟待“补血” 眼下，中小银行资本金补充紧迫性日益凸显。根据央行金融稳定局近期披露的数据，目前全国4005家中小银行中，605家中小银行资本充足率已低于10.5%的最低监管标准，有532家风险较高。 银行为何会出现资本金不足？交通银行金融研究中心副总经理、首席研究员唐建伟分析认为，一是商业银行资产规模的持续扩张，二是质量下降导致总资产风险权重上升加大了资本消耗，三是金融监管要求提升增加了资本补充的压力。 一般情况下，银行资本补充可分为内源性与外源性两大渠道。内源性渠道主要是每年的留存收益以及部分超额拨备；外源性渠道主要有上市融资、增资扩股、发行可转债、优先股、永续债、二级资本债等。 具体来看，国内商业银行内源性补充渠道主要就是留存收益。这一工具成本最低，且自主性较强，更不会稀释股东权益，是最佳的核心一级资本补充方式。但在经济下行周期，银行资产增速减缓、息差收窄、资产质量承压，导致盈利能力明显下降，利用留存收益补充核心一级资本的有效性减弱。 从外源性渠道来看，目前外源性补充渠道中IPO(首发上市)作为最为传统的核心一级资本补充工具，补充资本含金量最高。但与2019年8家银行相继上市相比，2020年已经过半，银行在A股IPO仍处于“颗粒无收”状态。唐建伟表示，国内新股发行门槛高、流程长且限制较多，对于大部分急于补充核心资本的中小型银行来说，难成为其首要选择。 此外，优先股的发行主体主要为上市银行，大量非上市中小银行无法采用。永续债虽然在银行间市场发行，无需证监会审批，发行相对便利，但在个别中小银行风险事件出现之后，投资者对中小银行发行的资本工具担忧大幅上升，中小银行发行永续债的难度目前已明显升高。 以支持补充资本金促改革 针对中小银行资本金困境，今年以来，银保监会有关部门负责人多次公开表示，支持多种渠道补充中小银行资本金。支持地方向部分高风险中小银行注入资金、可变现资产，或者通过国有资本运营公司注资的方式，为中小银行补充资本；鼓励采取市场化方式引进投资者，包括外资和民营企业，鼓励依法合规的兼并、重组和股权投资等。 此次国务院常务会议提出要优先支持具备可持续市场化经营能力的中小银行补充资本金，增强其服务中小微企业、支持保就业能力。同时，要求以支持补充资本金促改革、换机制，将中小银行完善治理、健全内控机制等作为支持补充资本金的重要条件。 值得注意的是，5月27日，国务院金融委发布11条金融改革措施，其中第二条出台《中小银行深化改革和补充资本工作方案》提到，进一步推动中小银行深化改革，加快中小银行补充资本，坚持市场化、法治化原则，多渠道筹措资金，把补资本与优化公司治理有机结合起来。 实际上，近年来中小银行公司治理一直被列为金融监管工作重点之一，银保监会去年以来持续加大了股东股权违法违规乱象治理力度，稳妥开展高风险机构违规股东股权清理整治等工作。 国家金融与发展实验室副主任曾刚认为，银行风险来自3个方面，一是实体经济运行产生的信用风险，二是少数中小银行前期不理性扩张而导致的流动性风险，三是个别银行在公司治理层面出现的重大风险。在他看来，公司治理失败对中小银行产生的影响，往往比前两类风险更严重，目前更应该关注中小银行公司治理层面的风险。 在业内看来，国务院常务会议此次允许地方政府专项债合理支持中小银行补充资本金，不仅是为了拓宽中小银行补充资本金的渠道，还兼具了推动中小银行体制机制改革的目标。 不过，加强中小银行公司治理建设仍任重道远。“当前中小银行公司治理的重点是加强党的领导与加强公司治理的深度融合，开展公司治理评估，强化‘三会一层’履职监督和问责，优化股东结构，严格把关股东资质，规范股东行为。”中国银保监会副主席曹宇不久前公开表示，银保监会将继续按照市场化、法治化的原则，持续加大清理整治力度，加快推进股权集中托管等工作，进一步严格股东资质审核，强化穿透管理。 避免出现资金体内循环 业内不少专家认为，通过政府向地方中小银行注资，利用市场化手段借道地方金融机构，增强中小企业融资能力，能够达到稳定经济、稳定社会的作用。同时，也能强化地方政府在风险管控方面的能力。另外，此次运用地方政府专项债支持银行补充资本金，是一种创新的思路，可能为将来进一步改革预留伏笔。 曾刚认为，注资过程可以与改革融为一体，并在这一过程中改善机构的体制机制，进行一些存量风险处置，为银行更长远的发展创造良好条件。 中国民生银行首席研究员温彬认为，以前都是上市银行发行可转债，当前这个政策某种程度上意味着降低了可转债的发行门槛，作为符合条件的非上市银行也可以发行可转债。地方政府专项债用于补充中小银行资本，也拓宽了地方政府专项债的使用范围。 一些市场研究机构分析，未来可能出现3种注资方式，一是发行专项债后，由地方政府注资给中小银行；二是地方政府以专项债资金认购可转换债，中小银行再以可转债转股来补充核心一级资本；三是由地方政府和社会资本共同为中小银行注资。 值得注意的是，一直以来，地方政府专项债的最大买方和分销渠道也是商业银行，用这部分资金向银行注资，要避免出现资金体内循环的问题。对此，国务院常务会议明确，要压实地方政府属地责任、银行及股东主体责任、金融管理部门监管责任，在全面清产核资、排查风险并依法依规严肃问责的前提下，一行一策稳妥推进补充资本金。 专家建议，要对专项债合理补充资本金建立市场化的到期及时退出机制，严防道德风险。温彬表示，可转债一般是5年的期限，未来可能还是以市场化的方式退出。此次尽管降低了可转债的发行门槛，中小银行资本金压力或得到缓解，但长远来看，推动完善中小银行的公司治理，提高服务企业质效才是治本之策。
7月1日召开的国务院常务会议指出，允许地方政府专项债合理支持中小银行补充资本金。 当前，中小银行已经有较为多元化、市场化的资本补充机制。比如，通过利润留存、IPO、增发、配股、可转债等方式补充核心一级资本；通过优先股、永续债补充其他一级资本；通过二级资本债补充二级资本。 “一整套的资本补充体系已经形成。地方政府专项债也是众多资本补充方式中的一种，能有效完善当前的资本补充机制。”国家金融与发展实验室副主任曾刚表示，地方政府专项债支持中小银行补充资本金，带有一定地方政府注资的含义，可以针对难以利用市场化融资方式满足融资需求的一些机构。 运用地方政府专项债支持银行补充资本金，可以与银行的机制体制改革相结合。曾刚分析称，注资过程可以和改革融为一体，并在这一过程中改善机构的体制机制，进行一些存量风险处置，为银行更长远的发展创造良好条件。比如，农村金融机构可以推动省联社改制；城商行可以推动合并或公司治理的完善等。 国务院金融稳定发展委员会办公室此前发布消息，将于近期推出11条金融改革措施。《中小银行深化改革和补充资本工作方案》将进一步推动中小银行深化改革，加快中小银行补充资本，坚持市场化法治化原则，多渠道筹措资金，把补资本与优化公司治理有机结合起来。 记者了解到，上述方案就中小银行结合当前形势深化改革和补充资本作出安排。重点推动中小银行持续深化改革，建立依法透明高效、真正相互制衡、适合中小银行特点的公司治理机制。加快中小银行补充资本，用好用足现有市场化渠道，有效提升抵御风险和信贷投放能力。 曾刚认为，允许地方政府专项债支持中小银行补充资本金，也体现了“把补资本与优化公司治理有机结合起来”的理念；总体而言是对现有的中小银行资本补充机制的进一步完善，探索形成更多元化的资本补充的渠道，融入体制机制改革，提升中小银行的长期发展的能力。
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