地方如何才能编制好“十四五”规划 12月23日，中共中央政治局常委、国务院总理李克强主持召开国务院“十四五”规划《纲要草案》编制工作领导小组会议，再次听取纲要草案编制情况汇报并作重要讲话。他指出，编制纲要草案要坚持实事求是，遵循规律。要科学确定“十四五”发展目标，既鼓舞人心，又留有余地，形成全社会共识。他强调，提出促进产业发展、加强基础设施、实施民生工程等任务和举措，都要突出重点，既尽力而为，又量力而行，不盲目铺摊子，确保提出的都能做到。 虽然这是对国家层面编制“十四五”规划提出的要求，宏观性、全局性更强，原则性、方向性要求也更多。但是，对地方编制“十四五”规划同样重要，同样需要认真执行。因为，按照“全国一盘棋”的目标，地方编制的“十四五”规划，既是对国家“十四五”规划任务的分解，也是国家“十四五”规划目标在各地的具体体现。只有把地方的“十四五”规划编制好，才能确保国家“十四五”规划目标的实现和任务的完成。 地方如何才能编制好“十四五”规划，如何才能更好地促进经济社会发展、造福居民、推动进步，如何才能按照李克强总理要求的“确保提出的都能做到”呢，就必须谋长远、顾全局、顺民意、接地气。 谋长远，就是所制定的发展目标要既鼓舞人心、又留有余地，能够形成社会共识。制定“十四五”发展目标，一定要把眼光看得远些，把眼界放得高些，要能像下象棋一样，走一步、看三步，而不是只看脚下的一亩三分地。从而让编制出来的规划、确定的发展目标鼓舞人心、激励奋进，让每个人面对规划都能信心百倍、充满激情。同时，要留有余地，不要把话说得太满，不要把后人应当说的话都说掉，把后人应当办的事都办完，把后人应当利用的资源都用光。如此，就不可能实现可持续发展。这也是前些年发展过程中应当吸取的教训之一，是必须在“十四五”规划编制、发展目标确定、发展措施制定时必须十分重视的方面。也只有这样，“十四五”确定的发展目标才能形成全社会共识，而不是满足少数人需要。 顾全局，就是要既尽力而为，又量力而行，不盲目铺摊子。地方编制的“十四五”规划，是对国家“十四五”规划任务的分解、目标的具体化。因此，地方在编制“十四五”规划时，可以要求更高一点，工作更具体一些，但决不能脱离实际，不能脱离国家“十四五”规划整体目标。特别是产业发展和基础设施建设，一定要在国际的统一目标和布局下，制定符合地方实际的产业发展目标和基础设施计划，要坚决克服盲目冒进、重复建设，要减少浪费，尤其不能再无限扩大政府债务、积累债务风险，这是必须作为政治纪律交待的一个问题。 顺民意，就是在编制“十四五”规划时，要广泛听取企业和群众意见，要真心实意地采纳社会各方面提出的好的意见和建议。因为，在编制过程中，已经发现，一些政府职能部门提出的意见和建议，都是大而空，都没有实实在在的目标和措施，都在玩文字游戏。这方面，必须高度警惕，坚决遏制地方规划的“空中楼阁”现象，更不能是“海市蜃楼”，要切切实实地把规划制定在企业和群众的心坎上，让企业和群众看得见、摸得着、感受得到，能够把国家“十四五”规划的目标和任务真正体现在地方的规划上，而不是国家的归国家、地方的归地方。 接地气，毫无疑问是编制的规划要真正反映企业和百姓的需求。规划需要有一些高大上的东西，尤其是发展目标，要能够鼓舞人心、激发热情，要能够让企业和群众从规划中充分感受到经济社会发展的前景。但是，所有的目标和任务，都要是实实在在的，是符合地方实际的，是经过努力可以实现的。切不可为了好看，为了吸引眼球，提出一些不着边际的目标和措施。譬如产业发展，就不能只讲智能化、机器人、大数据、讲芯片，更要讲制造业、讲传统产业转型升级、讲城市服务业等，要讲现代服务业、讲互联网，也要讲传统商贸业、讲小区服务，要讲大企业、大项目，也要讲小微企业、讲就业。也就是说，只有让规划更接地气，才能更容易实施、更容易激发广大企业和居民的创新创业热情。 总之，地方在编制“十四五”规划时，必须更加务实、更加客观、更加从地方实际出发，所提出的措施，则要具体而切合实际。 谭浩俊
党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》），明确提出了建立现代财税体制的目标要求、主要任务和实现路径。这是以习近平同志为核心的党中央深刻把握国内外形势发展变化以及党和国家事业发展需要，从战略和全局高度作出的重大部署。我们要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，把建立现代财税体制的各项任务落到实处。 建立现代财税体制，是我国进入新发展阶段抓住新机遇、应对新挑战的必然要求 建立现代财税体制是全面建设社会主义现代化国家的重要保障。习近平总书记强调，从全面建成小康社会到基本实现现代化，再到全面建成社会主义现代化强国，是新时代中国特色社会主义发展的战略安排。《建议》科学分析了今后一个时期我国发展面临的国内外环境，提出了“十四五”经济社会发展主要目标和二〇三五年远景目标。建立现代财税体制，既是全面建设社会主义现代化国家的重要举措，也是重要保障。必须服从服务于党中央确定的战略目标，统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，持续深化改革，更好发挥现代财税体制在资源配置、财力保障和宏观调控等方面的基础作用，为深化供给侧结构性改革和加快形成新发展格局提供有效支撑，为2035年基本实现社会主义现代化奠定坚实基础。 建立现代财税体制是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。习近平总书记指出，随着我国迈入新发展阶段，改革也面临新的任务，必须拿出更大的勇气、更多的举措破除深层次体制机制障碍，坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。《建议》提出今后5年经济社会发展的目标之一是国家治理效能得到新提升，到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化。财政是国家治理的基础和重要支柱。必须建立现代财税体制，更加彰显统一完整、权责对等、高效公平、公开透明等特征，为科学规范政府与市场、政府与社会、中央与地方关系进一步夯实制度基础，推动国家治理体系和治理能力现代化不断取得新成效。 建立现代财税体制是深化财税体制改革成果的巩固拓展。习近平总书记强调，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。党的十八届三中全会以来，按照党中央决策部署，财税体制改革全面发力、多点突破、纵深推进，预算管理制度更加完善，财政体制进一步健全，税收制度改革取得重大进展，现代财政制度框架基本确立。必须坚持一张蓝图绘到底，按照系统集成、协同高效的要求，既巩固已取得的制度建设成果，又在此基础上进一步深化和拓展，建立现代财税体制，提升预算配置财政资源的科学性、规范性和有效性，更好推进中央和地方各级政府分工协作、有序运转、有效履职，增强税制促进高质量发展、社会公平和市场统一的作用。 进一步深化预算管理制度改革，更好贯彻国家战略和体现政策导向 政府预算体现国家的战略和政策，反映政府的活动范围和方向。“十四五”时期，进一步完善预算管理制度，要在挖掘潜力、规范管理、提高效率、释放活力上下更大功夫。 强化对预算编制的宏观指导，加强财政资源统筹。将坚持和加强党的全面领导贯穿预算编制的全过程，服从服务于党和国家发展大局，按照经济社会发展目标和宏观调控总体要求，指导地方和部门在预算编制中落实好党中央、国务院决策部署，统筹各类资源，集中力量办大事。完善政府预算体系，加强政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算与一般公共预算统筹衔接。加强公共资源综合管理，将依托行政权力和国有资源（资产）获取的收入以及特许经营权拍卖收入等按规定全面纳入预算管理。加强部门和单位对各类资源的统一管理，依法依规将取得的各类收入纳入部门或单位预算。 推进财政支出标准化，更好发挥标准在预算管理中的基础性作用。注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，健全基本公共服务保障标准，建立国家基础标准和地方标准相结合的基本公共服务保障标准体系。探索基本公共服务项目清单化管理，根据经济和财力状况逐步提高保障标准、扩大清单范围。加快建设项目支出标准体系，强化标准应用，建立标准动态调整机制。 强化预算约束和绩效管理，不断提升财政资源配置效率和资金使用效益。坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，按照预算管理要求和程序编制预算和安排重点支出。严格执行人大批准的预算，强化预算对执行的控制。严格规范预算调剂行为。进一步加大预算公开力度，提高财政透明度，强化对权力运行的制约监督。深化绩效管理改革，将绩效理念和方法融入预算编制、执行和监督全过程，推进预算和绩效管理一体化。推进绩效指标体系建设，完善预算绩效管理考核，层层传导压实绩效责任。健全以绩效为导向的预算分配体系，加强事前绩效评估，严格绩效目标管理，提高绩效评价质量，健全预算安排与绩效结果挂钩的激励约束机制。 加强中期财政规划管理，增强国家重大战略任务财力保障。紧紧围绕党中央重大决策部署，加强对重大战略、重要任务、重点改革的财力保障研究，优化财政支出结构，推动国家重大战略、重点改革和重要政策落实落地。进一步完善跨年度预算平衡机制，增强中期财政规划对年度预算编制的指导性和约束性。聚焦应对重大挑战、抵御重大风险，加强政府债务和中长期支出责任管理。 进一步理顺中央和地方财政关系，充分发挥中央和地方两个积极性 中央和地方财政关系是政府间权责划分的基本组成部分，是现代国家治理的重要方面。“十四五”时期，要着力建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，推动形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。 明确中央和地方政府事权与支出责任。适当上移并强化中央财政事权和支出责任，重点将涉及生产要素全国流动和市场统一的事务，以及跨区域外部性强的事务明确为中央财政事权，减少委托事务，加强中央直接履行的事权和支出责任；按照地方优先的原则，将涉及区域性公共产品和服务的事务明确为地方财政事权。合理确定中央和地方共同财政事权，由中央和地方按照规范的办法共同承担支出责任，进一步明晰中央和地方职责范围。 健全省以下财政体制。考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分，稳定地方预期。指导各地按照分税制原则科学确定地方各级政府收入划分。推进省以下财政事权和支出责任划分改革，适度加强省级在维护本地经济社会协调发展、防范化解债务风险等方面的责任。督促省级政府切实担负起保基本民生、保工资、保运转“三保”主体责任，加快完善省以下转移支付制度，推动财力向困难地区和基层倾斜，逐步建立基层“三保”长效保障机制。 增强基层公共服务保障能力。根据财政事权属性，厘清各类转移支付的功能定位，加大对财力薄弱地区的支持力度，健全转移支付定期评估机制。结合落实政策需要与财力可能，合理安排共同财政事权转移支付和专项转移支付规模，重点加强对基本民生、脱贫攻坚、污染防治、基层“三保”等重点领域的资金保障，支持地方落实中央重大决策部署。完善地区间支出成本差异体系，转移支付资金分配与政府提供公共服务的成本相衔接，加大常住人口因素的权重，增强资金分配的科学性、合理性。 进一步完善现代税收制度，切实发挥税收功能作用 税收是国家实施宏观调控、调节收入分配的重要工具。“十四五”时期，要建立健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，优化税制结构，同时提高税收征管效能。 健全地方税体系，培育地方税源。完善地方税税制，培育地方主体税种，合理配置地方税权，理顺税费关系。按照中央与地方收入划分改革方案，后移消费税征收环节并稳步下划地方，结合消费税立法统筹研究推进改革。在中央统一立法和税种开征权的前提下，通过立法授权，适当扩大省级税收管理权限。统筹推进非税收入改革。 健全直接税体系，逐步提高直接税比重。健全以所得税和财产税为主体的直接税体系，逐步提高其占税收收入比重。进一步完善综合与分类相结合的个人所得税制度。适时推进个人所得税改革修法，合理扩大纳入综合征税的所得范围，完善专项附加扣除项目，完善吸引境外高端人才政策体系。按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，积极稳妥推进房地产税立法和改革。建立健全个人收入和财产信息系统。 深化税收征管制度改革。坚持依法治税理念，提高政府税收和非税收入规范化、协调化、法治化水平。建立权责清晰、规范统一的征管制度。分步推进建成全国统一的新一代智能化电子税务局，建设标准统一、数据集中的全国税收征管信息库，持续推进涉税信息共享平台建设，促进各部门信息共享。 进一步健全政府债务管理制度，完善规范、安全、高效的政府举债融资机制 政府债务管理制度是现代财税体制的重要内容。“十四五”时期，要进一步健全政府债务管理制度，既有效发挥政府债务融资的积极作用，又坚决防范化解风险，增强财政可持续性。 完善政府债务管理体制机制。根据财政政策逆周期调节的需要以及财政可持续的要求，合理确定政府债务规模。依法构建管理规范、责任清晰、公开透明、风险可控的地方政府举债融资机制。完善地方政府债务限额确定机制，一般债务限额与税收等一般公共预算收入相匹配，专项债务限额与政府性基金预算收入及项目收益相匹配。完善以债务率为主的地方政府债务风险评估指标体系，健全地方政府偿债能力评估机制。加强风险评估预警结果应用，有效前移风险防控关口。 防范化解地方政府隐性债务风险。完善常态化监控机制，决不允许通过新增隐性债务上新项目、铺新摊子。硬化预算约束，全面加强项目财政承受能力论证和预算评审，涉及财政支出的全部依法纳入预算管理。强化国有企事业单位监管，依法健全地方政府及其部门向企事业单位拨款机制，严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务。开发性、政策性金融机构等必须审慎合规经营，严禁向地方政府违规提供融资或配合地方政府变相举债。清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能。健全市场化、法治化的债务违约处置机制，坚决防止风险累积形成系统性风险。加强督查审计问责，严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制。 完善政府债券发行管理机制。优化国债和地方政府债券品种结构和期限结构。持续推动国债市场健康发展和对外开放，健全及时反映市场供求关系的国债收益率曲线，更好发挥国债利率的市场定价基准作用。健全政府债务信息公开机制，促进形成市场化、法治化融资自律约束机制。
原标题 建立现代财税体制（深入学习贯彻党的十九届五中全会精神） 刘昆 《 人民日报 》（ 2020年12月23日第 09 版） 党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》），明确提出了建立现代财税体制的目标要求、主要任务和实现路径。这是以习近平同志为核心的党中央深刻把握国内外形势发展变化以及党和国家事业发展需要，从战略和全局高度作出的重大部署。我们要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，把建立现代财税体制的各项任务落到实处。 建立现代财税体制，是我国进入新发展阶段抓住新机遇、应对新挑战的必然要求 建立现代财税体制是全面建设社会主义现代化国家的重要保障。习近平总书记强调，从全面建成小康社会到基本实现现代化，再到全面建成社会主义现代化强国，是新时代中国特色社会主义发展的战略安排。《建议》科学分析了今后一个时期我国发展面临的国内外环境，提出了“十四五”经济社会发展主要目标和二〇三五年远景目标。建立现代财税体制，既是全面建设社会主义现代化国家的重要举措，也是重要保障。必须服从服务于党中央确定的战略目标，统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，持续深化改革，更好发挥现代财税体制在资源配置、财力保障和宏观调控等方面的基础作用，为深化供给侧结构性改革和加快形成新发展格局提供有效支撑，为2035年基本实现社会主义现代化奠定坚实基础。 建立现代财税体制是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。习近平总书记指出，随着我国迈入新发展阶段，改革也面临新的任务，必须拿出更大的勇气、更多的举措破除深层次体制机制障碍，坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。《建议》提出今后5年经济社会发展的目标之一是国家治理效能得到新提升，到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化。财政是国家治理的基础和重要支柱。必须建立现代财税体制，更加彰显统一完整、权责对等、高效公平、公开透明等特征，为科学规范政府与市场、政府与社会、中央与地方关系进一步夯实制度基础，推动国家治理体系和治理能力现代化不断取得新成效。 建立现代财税体制是深化财税体制改革成果的巩固拓展。习近平总书记强调，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。党的十八届三中全会以来，按照党中央决策部署，财税体制改革全面发力、多点突破、纵深推进，预算管理制度更加完善，财政体制进一步健全，税收制度改革取得重大进展，现代财政制度框架基本确立。必须坚持一张蓝图绘到底，按照系统集成、协同高效的要求，既巩固已取得的制度建设成果，又在此基础上进一步深化和拓展，建立现代财税体制，提升预算配置财政资源的科学性、规范性和有效性，更好推进中央和地方各级政府分工协作、有序运转、有效履职，增强税制促进高质量发展、社会公平和市场统一的作用。 进一步深化预算管理制度改革，更好贯彻国家战略和体现政策导向 政府预算体现国家的战略和政策，反映政府的活动范围和方向。“十四五”时期，进一步完善预算管理制度，要在挖掘潜力、规范管理、提高效率、释放活力上下更大功夫。 强化对预算编制的宏观指导，加强财政资源统筹。将坚持和加强党的全面领导贯穿预算编制的全过程，服从服务于党和国家发展大局，按照经济社会发展目标和宏观调控总体要求，指导地方和部门在预算编制中落实好党中央、国务院决策部署，统筹各类资源，集中力量办大事。完善政府预算体系，加强政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算与一般公共预算统筹衔接。加强公共资源综合管理，将依托行政权力和国有资源（资产）获取的收入以及特许经营权拍卖收入等按规定全面纳入预算管理。加强部门和单位对各类资源的统一管理，依法依规将取得的各类收入纳入部门或单位预算。 推进财政支出标准化，更好发挥标准在预算管理中的基础性作用。注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，健全基本公共服务保障标准，建立国家基础标准和地方标准相结合的基本公共服务保障标准体系。探索基本公共服务项目清单化管理，根据经济和财力状况逐步提高保障标准、扩大清单范围。加快建设项目支出标准体系，强化标准应用，建立标准动态调整机制。 强化预算约束和绩效管理，不断提升财政资源配置效率和资金使用效益。坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，按照预算管理要求和程序编制预算和安排重点支出。严格执行人大批准的预算，强化预算对执行的控制。严格规范预算调剂行为。进一步加大预算公开力度，提高财政透明度，强化对权力运行的制约监督。深化绩效管理改革，将绩效理念和方法融入预算编制、执行和监督全过程，推进预算和绩效管理一体化。推进绩效指标体系建设，完善预算绩效管理考核，层层传导压实绩效责任。健全以绩效为导向的预算分配体系，加强事前绩效评估，严格绩效目标管理，提高绩效评价质量，健全预算安排与绩效结果挂钩的激励约束机制。 加强中期财政规划管理，增强国家重大战略任务财力保障。紧紧围绕党中央重大决策部署，加强对重大战略、重要任务、重点改革的财力保障研究，优化财政支出结构，推动国家重大战略、重点改革和重要政策落实落地。进一步完善跨年度预算平衡机制，增强中期财政规划对年度预算编制的指导性和约束性。聚焦应对重大挑战、抵御重大风险，加强政府债务和中长期支出责任管理。 进一步理顺中央和地方财政关系，充分发挥中央和地方两个积极性 中央和地方财政关系是政府间权责划分的基本组成部分，是现代国家治理的重要方面。“十四五”时期，要着力建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，推动形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。 明确中央和地方政府事权与支出责任。适当上移并强化中央财政事权和支出责任，重点将涉及生产要素全国流动和市场统一的事务，以及跨区域外部性强的事务明确为中央财政事权，减少委托事务，加强中央直接履行的事权和支出责任；按照地方优先的原则，将涉及区域性公共产品和服务的事务明确为地方财政事权。合理确定中央和地方共同财政事权，由中央和地方按照规范的办法共同承担支出责任，进一步明晰中央和地方职责范围。 健全省以下财政体制。考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分，稳定地方预期。指导各地按照分税制原则科学确定地方各级政府收入划分。推进省以下财政事权和支出责任划分改革，适度加强省级在维护本地经济社会协调发展、防范化解债务风险等方面的责任。督促省级政府切实担负起保基本民生、保工资、保运转“三保”主体责任，加快完善省以下转移支付制度，推动财力向困难地区和基层倾斜，逐步建立基层“三保”长效保障机制。 增强基层公共服务保障能力。根据财政事权属性，厘清各类转移支付的功能定位，加大对财力薄弱地区的支持力度，健全转移支付定期评估机制。结合落实政策需要与财力可能，合理安排共同财政事权转移支付和专项转移支付规模，重点加强对基本民生、脱贫攻坚、污染防治、基层“三保”等重点领域的资金保障，支持地方落实中央重大决策部署。完善地区间支出成本差异体系，转移支付资金分配与政府提供公共服务的成本相衔接，加大常住人口因素的权重，增强资金分配的科学性、合理性。 进一步完善现代税收制度，切实发挥税收功能作用 税收是国家实施宏观调控、调节收入分配的重要工具。“十四五”时期，要建立健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，优化税制结构，同时提高税收征管效能。 健全地方税体系，培育地方税源。完善地方税税制，培育地方主体税种，合理配置地方税权，理顺税费关系。按照中央与地方收入划分改革方案，后移消费税征收环节并稳步下划地方，结合消费税立法统筹研究推进改革。在中央统一立法和税种开征权的前提下，通过立法授权，适当扩大省级税收管理权限。统筹推进非税收入改革。 健全直接税体系，逐步提高直接税比重。健全以所得税和财产税为主体的直接税体系，逐步提高其占税收收入比重。进一步完善综合与分类相结合的个人所得税制度。适时推进个人所得税改革修法，合理扩大纳入综合征税的所得范围，完善专项附加扣除项目，完善吸引境外高端人才政策体系。按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，积极稳妥推进房地产税立法和改革。建立健全个人收入和财产信息系统。 深化税收征管制度改革。坚持依法治税理念，提高政府税收和非税收入规范化、协调化、法治化水平。建立权责清晰、规范统一的征管制度。分步推进建成全国统一的新一代智能化电子税务局，建设标准统一、数据集中的全国税收征管信息库，持续推进涉税信息共享平台建设，促进各部门信息共享。 进一步健全政府债务管理制度，完善规范、安全、高效的政府举债融资机制 政府债务管理制度是现代财税体制的重要内容。“十四五”时期，要进一步健全政府债务管理制度，既有效发挥政府债务融资的积极作用，又坚决防范化解风险，增强财政可持续性。 完善政府债务管理体制机制。根据财政政策逆周期调节的需要以及财政可持续的要求，合理确定政府债务规模。依法构建管理规范、责任清晰、公开透明、风险可控的地方政府举债融资机制。完善地方政府债务限额确定机制，一般债务限额与税收等一般公共预算收入相匹配，专项债务限额与政府性基金预算收入及项目收益相匹配。完善以债务率为主的地方政府债务风险评估指标体系，健全地方政府偿债能力评估机制。加强风险评估预警结果应用，有效前移风险防控关口。 防范化解地方政府隐性债务风险。完善常态化监控机制，决不允许通过新增隐性债务上新项目、铺新摊子。硬化预算约束，全面加强项目财政承受能力论证和预算评审，涉及财政支出的全部依法纳入预算管理。强化国有企事业单位监管，依法健全地方政府及其部门向企事业单位拨款机制，严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务。开发性、政策性金融机构等必须审慎合规经营，严禁向地方政府违规提供融资或配合地方政府变相举债。清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能。健全市场化、法治化的债务违约处置机制，坚决防止风险累积形成系统性风险。加强督查审计问责，严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制。 完善政府债券发行管理机制。优化国债和地方政府债券品种结构和期限结构。持续推动国债市场健康发展和对外开放，健全及时反映市场供求关系的国债收益率曲线，更好发挥国债利率的市场定价基准作用。健全政府债务信息公开机制，促进形成市场化、法治化融资自律约束机制。
近日，最高法《关于新民间借贷司法解释适用范围问题的批复》引发了业界的广泛关注。文件明确“由地方金融监管部门监管的小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等七类地方金融组织，属于经金融监管部门批准设立的金融机构，其因从事相关金融业务引发的纠纷，不适用新民间借贷司法解释。” 此文件有两个指征。一是明确了多年未经认可的七类“地方金融组织”为金融机构，从司法层面确认了其金融机构的身份地位，明确与民间借贷的区别；二是变相使这七类地方金融组织不再受民间借贷利率的四倍LPR限制，简单地说15.4%不再是这七类机构的利率上限。这个文件字数很少，但是利率限制一直是近期信贷市场乃至舆论纠结的焦点，再结合近期其它的消息面，对市场的影响就不是那么简单了。 同期有媒体报道，中国银保监会普惠金融部相关领导披露2021年《非存款类放贷组织条例》、《地方金融监督管理条例》等三部监管立法即将出台，报道还详细披露了条例的一些细节。两相结合，我们可以分析一下信贷市场未来有可能的变化。 一、信贷市场主体将进一步明确，民间借贷只限于极小范围内的非盈利性互助，商业性信贷行为必须持牌经营。高院新的司法解释明确了地方金融组织的“金融机构”身份，而即将出台的《非存款类放贷组织条例》也将小额贷款公司、典当公司视为专业的非存款类放贷组织，与民间借贷进行了明确的区分。条例同时还规定“对于未经批准擅自经营放贷业务，但尚未构成刑事犯罪的，由地方金融监督管理部门予以取缔或者责令停止经营，并给予罚款、没收违法所得等处罚”。也就是说，整个司法与监管的顶层设计已表明了一种态度与原则，即民间借贷原则上只能是亲朋好友、关系企业之间的非盈利性互助，严格禁止并打击民间以盈利为目的的商业性放贷。对民间商业性放贷人而言，监管的真空已经消失，不构成刑事犯罪的由地方金融监管部门取缔、没收非法所得及处罚，构成刑事犯罪的由司法直接打击，商业性民间借贷将处于数年来最严厉的制度环境下，此市场将全面萎缩。 二、文件貌似仅对小额贷款公司、典当等七类小机构产生作用，实则上影响面将全面延伸至整个信贷市场。持牌金融机构的贷款利率市场将全面回复到之前的以年化利率24%、36%为基础的两线三区的格局。 按现有监管的规制，金融机构的贷款利率已实现了市场化，理论上没有上限，但是2017年最高法《关于进一步加强金融审判工作的若干意见》（法发【2017】22号）仍然是有效的约束，其第二条第二款的规定，“严格依法规制高利贷．．．．．请求总计超过年利率24%的部分予以调减的，应予支持。”也就是说，对于金融机构而言，其司法实践中的真实利率不应超过年化24%，这里的调减不是酌情减少，而是必须减到24%以内。 新的司法解释进一步明确了“金融机构从事相关金融业务引发的纠纷，不适用新民间借贷司法解释”这一规定，将使金融机构放心大胆地摆脱4倍LPR的限制，占信贷市场主体地位的金融机构信贷产品将全面回复到年化24%的水平线上，这也算是另一种对司法过度刚性下压市场利率的一种纠偏。 社会公众不要再简单地固守“金融机构放贷利率不应该超过民间借贷利率”的观点。新的金融秩序是“民间借贷不可以商业化、规模化”，“放贷必须持牌”，因此民间借款法定利率高低对互助为主的民间借贷而言已没多少影响，新的制度下民间商业性借贷已完全视为非法，并纳入现实打击范围，4倍LPR仅是为了给互助性的熟人借贷提供便利而已。 当然，最高法给广东省高院的批复，其它的省法院认不认可，也是存在一些不确定性的，但是从公正稳定、节省司法资源角度看上讲，其他省市均应自觉遵守此批复，不应该也不太会随意变动。 三、对七类组织的金融机构身份的认定，将全面提升地方金融监督管理部门的权威，同时为规范地方金融市场提供了有力的依据。预计《非存条例》出台后，地方金融监管部门将拥有合法且可执行的手段对无牌金融行为进行查处与处罚，且有相当的便利将日常监管中发现的严重非法金融行为移交给公安及司法部门。值得注意的是，与之而来的是民间借贷市场供给的全面萎缩，有可能在很大程度上影响到小微企业的融资可得性，地方金融监管部门需要大幅度降低地方金融组织的准入门槛，通过大力发展持牌地方金融机构来弥补民间借贷市场的空白。 四、利率与市场承压的互联网小额贷款公司将得到短期的回血，作为资金方的银行受到利率合规的压力也将得到一定程度的缓解，部分中等以上规模的助贷机构业务有可能重启，与之高度关联的金融科技公司压力也会同步减轻。但是，互联网小贷新规将会在《非存条例》出台后正式落地，这种压力的减轻只是一时之机，拿不到牌照的互联网小贷的全国性经营之路将被终止，互联网小贷新规在正式出台时会不会调整，将成为互联网小贷的生死一线，不出意外时间应该就在今年的上半年。 五、普惠、小微信贷产品与市场仍将保持相当的活跃度与创新能力。利率空间的弹性将使金融机构更宽松地在客群定位、利率定价、风险管理上锚定长尾人群，从而有机会提升普惠金融的广度与深度。按当前的科技能力与信贷机构各类成本计算，持牌机构回复到两线三区后才有更大可能实现商业的可持续性。从这个角度看，高院的司法解释重新恢复了被政策扭曲的小微信贷定价空间，次级、长尾人群与中高风险的小微企业经营贷能得以继续。 六、传统小额贷款公司、典当行等将陆续迎来政策利好期，战略方向也将得以明确。利率的弹性恢复能让一部分坚持传统信贷产品的机构生存下来；更多的场景方、渠道方也将因互联网小贷的停摆转向与传统地方信贷机构合作，B+B+C模式将开始兴起。尽管如此，传统信贷市场仍是压力重重，政策利好不代表机构可以凭牌照挣钱，银行小微信贷市场的下沉、市场风险、经营风险均在持续加大，弱势机构仍将继续退出。对有市场理解力、资金实力的小额贷款公司来说，机遇与挑战并存，创新与突破仍是必选项。 七、对小额贷款公司、典当行等地方金融组织而言，身份的认定远比利率水平的调整更有长远价值。除了利率外，金融机构的身份意味着很多原来只有银行等金融机构才能享有的政策待遇有很大可能得以承接，包括骗取贷款罪对借款人的约束、五级分类风险准备金的税前扣除、中央与地方的小微信贷补贴和税收优惠政策、与各政府部门相关制度的匹配等都有了现实的可能。同时，由于身份的确定以及与民间借贷行为的明确区分，行业的社会地位与公众认知度也会进一步提高，有利于长期的经营。 《非存条例》、《地方金融监督管理条例》及小额贷款公司管理办法、互联网小额贷款公司管理办法、数据与征信管理办法等一系列法律、法规、规章制度的规划预期，2021年将是金融监管政策密集出台的一年，由此也将引发信贷产品与信贷市场的巨变，各类金融机构、金融科技公司、助贷机构均需密切关注政策预期、做好预案以指导本机构的工作，2021年也应是地方金融机构、金融科技公司的战略元年，期待更多、更好的机构参与到普惠金融事业中来。
网传最高法《关于新民间借贷司法解释适用范围问题的批复》2021年1月1日执行，对于新民间借贷司法解释之法律适用问题给出广东省高院批复，其内容为经征求金融监管部门意见，由地方金融监管部门监管的小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等七类地方金融组织，属于“金融机构”，不受新民间借贷司法解释之规制。 此消息一出，引发小贷公司等机构的热烈反应，作为金融界老兵，飒姐看着小贷公司的老友们，有种多年媳妇熬成婆的感觉。 1．意义不是LPR4倍，而是司法上确认了地方金融组织“金融机构”身份。 曾几何时，骗取银行贷款属于骗取贷款罪，按照刑法保护，而骗取小贷公司的放贷就不是骗取贷款。彼时还引发一场法律界的大讨论，到底小贷公司是不是司法意义上的金融机构。 8.20之后，飒姐参加了各学术和行业讨论会，对于小贷公司、典当行等是否要遵从民间借贷司法解释而参照LPR4倍的利率标准，进行了充分讨论。当时监管机关的同志们也旁听了会议，很认真地记录。各地小贷协会和小贷公司代表大声疾呼：我们不一样！终于，靴子落下，我国最高司法机关给出了明确答案：七类地方金融组织属于“金融机构”不受民间借贷司法解释的规制。 2．给广东省高院的批复，可否全国适用 讲真，我们代理的案子之前遇到同样的尴尬，同样是最高法给广东省高院的批复，另一个省的法院不认可，从基层法院层报到中院，从中院层报到高院，从高院层报到最高院．．．．．．但是，从法的稳定性和保护市场主体的预见性角度而言，飒姐认为给一个省的批复，倘若是对全国普遍存在的问题之批复，就应该节省司法资源，其他省市自觉遵守此批复即可。 还有一种观点，认为倘若给某一个省的批复是向全社会公开的，社会主体可以查询到的，就应该当做市场主体可以信赖的基础，每个省市法院均应遵守，不得随意曲解、改动。 3．七类地方金融组织，似乎遗漏了农村地方金融组织 历史上，农民专业合作社在广大农村扮演着一定意义上的“资金互助”角色，在农业用具短缺时，社内成员进行资金互助，达到了较好的普惠金融效果。之后，“三农”问题一直受到高层重视，农村地方金融组织依然活跃，虽然名称多为某县农业专业合作社等，但还是属于农民专业合作社范畴之内。 2014年针对农村地方金融问题，农业部银监会发布《关于引导农民合作社规范有序开展信用合作问题》《关于引导规范开展农村信用合作的通知》，山东、辽宁、江西等省份陆续出台了农民专业合作社开展资金互助业务试点的方案。然而，这些活跃在乡间地头的农村地方金融组织却没有划入本次批复之中，飒姐略感遗憾，也许是广东省GDP高，还望葱省等农业大省早日发声或向最高院提出请示，给农民合作社类金融机构的身份也好．．．．．． 4．此后，小贷机构的司法保护上限到底是多少？ 飒姐必须说，在这个问题上，确实有不同理解，也有专家给记者朋友们说要分段计算等等。飒姐认为，咱们还是应该把基本结论总结出来，然后看司法实践中各个法院如何发挥主观能动性。 结论1：小贷公司是金融机构，不得适用民间借贷司法解释 2020年12月31日晚6点38分，最高法网站上刊登了法释【2020】17号《最高人民法院关于修改<最高人民法院关于在民事审判工作中适用《中华人民共和国工会法》若干问题的解释>等二十七件民事类司法解释的决定》，其中最后一件就是《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》，将2020年8月20日是否受理案件作为时间节点进行了前后区分，然而，读者朋友请注意，小贷公司的放贷业务不再是民间借贷，不需要依据民间借贷司法解释的更迭而变化。 结论2：既然小贷是金融机构，应当按照金融机构放贷利率上限保护 诚然，银行的利率早已没了上限，原则上讲金融机构的利率是浮动的，是根据机构自己的专业判断进行变动的，司法是救济，不宜过度干涉。但是，我们提醒诸位老友了解一下，还有一个司法解释正在熠熠生辉，那就是2017年最高法《关于进一步加强金融审判工作的若干意见》（法发【2017】22号）（发文时，飒姐专门核查，此意见“现行有效”），请注意这个司法解释就是针对金融机构涉诉而制定的，既然小贷公司等新加盟金融机构，也就要按照司法解释从事。此时，又有读者好奇，法律不是“不得溯及既往”吗？刚出的批复为啥要follow四年前的司法解释呢，呵呵，小普法一下，司法解释基本都是溯及既往的，而法律法规是不溯及既往的，逻辑是司法解释只是对法律的解读和释义，不是创设新法律关系。同时，批复其实也有类似效果，不是创设新内容，而是解释旧内容。既然小贷公司等本来就是地方金融机构，只是这次在司法上更明确了其金融机构地位，方便各地法院审理案件时适用而已。 根据这份现行有效的意见，第二条第二款得到规定，严格依法规制高利贷．．．．．请求总计超过年利率24%的部分予以调减的，应予支持。也就是说，对于金融机构而言，其司法实践中的真实利率也不应超过年化24%，否则将被调减，这里的调减不是酌情减少一部分，原则上就是减到24%以内。 当然，2017年的金融监管和司法环境与当下不同，彼时24%也许也是受到民间借贷利率之启发，然而，只要这个意见还“现行有效”，那么各地审判机关还是会尊重它。 写在最后 司法机关与行政机关，在对某一类问题的理解上也许进度不同。真实地反映在对于小贷公司等七类地方金融机构到底是不是“金融机构”的最终确认上。也许在历史上，对于设置金融机构的power到底归谁也有争议。此时此刻，作为市场主体，我们乐见靴子落地，既然已经确认地方金融机构也是“金融机构”，那就要对这些机构进行平等地保护，不得歧视。 我们期待未来对于骗取地方金融机构的老赖及其“反催收联盟”，也能受到法律严惩，而不是“我凭本事借来的钱，凭什么还？！”，再次祝贺七类地方金融机构喜提身份，还望农村信用互助组织也能早日归队！ 如上，飒姐明天见！
“债务为什么能暂时解决需求不足问题，因为债务有一个功能是跨时间跨代际的资源配置，也就是当下可以拿未来的资源用。但一旦陷入债务依赖症，就会造成资源配置的扭曲。要付出代价。” “所以，未来一年的时间，是解决或者缓解地方债问题的宝贵时间窗口。” ——赵建 一、债务既是一种现代文明，又是一种文明病 对债务的本质要有正确的认识。债务是现代文明的象征，在生产力低下、社会缺乏信任、法律和交易系统等金融基础设施薄弱的环境里，是没有债务的。可以说现代经济就是债务经济。本次疫情大危机没有造成巨大的灾难，而且在快速恢复，与各国有效利用债务工具有很大的关系。 债务解决的一个巨大缺陷是市场经济的需求不足问题，这是市场经济的顽疾。市场经济有两大需要克服的问题，一是周期性波动或内生不稳定，经常发生危机，这是因为无论是库存还是资本支出，都是有迂回生产的性质。二是结构性极化，就是市场经济天生带有贫富和收入两极分化的力量。当危机出现，当贫富严重分化的时候，就会带来严重的需求不足，这个时候怎么办，就需要债务来平滑或透支未来的需求。 债务为什么能暂时解决需求不足问题，因为债务有一个功能是跨时间跨代际的资源配置，也就是当下可以拿未来的资源用，这体现的是一个经济体的资源配置和运用能力。所以你看看现在债务率、杠杆率高，利率低的国家或经济体，基本上都是发达经济体。拉美一些问题国家，你想借钱，但是没人借给你的，你自身的通胀和风险溢价，你不把利率提高，也不会借到钱的。所以这也是一个问题，就是信用的可得性与贫富分化：越是富人越能借到钱，然后就越富，穷人正好相反。这样就形成了债务杠杆的另一个加速器：贫富分化的加速器。 所以，债务不仅是现代文明，也是一种文明病，无论企业、政府还是个人，一旦陷入债务依赖症，就会造成资源配置的扭曲。要付出代价。因此，债务必须要有约束，当前来看最有效的约束还是市场，说的朴素一点就是“欠债还钱理所当然”，而且是谁借债谁换，不能你借的债让别人还，让国家还，让子孙后代还。如果这个基本的约束没有的话，债务就摇身一变成了魔鬼。 发达国家现在已经患上了债务的文明病，它是把无穷无尽的债务留给了子孙后代，寄托给了未来效率更高的生产力。带来的问题是经济增长停滞，金融资产泡沫（即未来的消费越来越贵）和严重的两极分化问题。 二、中国当前处于二十年长债务周期与十年短债务周期的叠加期 从时间的维度看，次贷危机后出现了债务大爆炸，可以说当前全球是十年一个中型周期的第二轮债务周期的开始。触发点就是疫情。 上一轮债务周期的触发点是美国次贷大危机，美联储开始三轮量化宽松，利率也打到接近零。中国跟上，就是著名的“四万亿”，但中国是长债务周期的中继。到了2015年，美联储觉得危机差不多过去了，要回归正常化，开始加息缩表，整个公共债务在边际上开始收缩，直到2020大疫情爆发，新的一轮加杠杆的开始。美国这一轮债务中周期的主体是政府，是公共部门。 对于中国的债务周期来说，当前是二十年长债务叠加十年中债务周期的末端，这次清算的将是低等级的国家信用，比如城投和平台。2000年左右是这一次长债务周期的开始，靠的是不良资产的剥离，大量国企的破产、分拆与工人下岗。这一次中债务周期开始于2009年美国次贷危机发生后，中间又根据加杠杆的主体镶嵌着更短的周期。第一次短债务周期清算的是民营企业，还有体制外的金融机构，比如p2p等，类似环保治理中不符合安全标准的小煤矿。所以从2012年上一轮短债务周期的高峰开始，民企的杠杆率是不断下降的。从2016年去杠杆，2017年严监管开始，银行资产负债表发生重大调整，表外的非标的业务受到清算，加速了债务周期的衰退。所以这一次开始清算地方债务，一些不规范的不合规的债务藩镇要被“削藩”。 这就是当前复杂严峻的地方，是多重周期性力量的叠加冲击。今年将是债务集中偿付期，有很多地方政府的本息偿付额要超过财政收入的50%，如果不能借新还旧，不能把利息降下来，发生偿付危机是时间问题。城投债的信仰正在被打破，信托刚兑也在被打破。一旦蔓延下去，局部地区很可能会发生债务危机。 三、中国地方债问题的根源是次贷危机后“债务藩镇”所造成的“信用割据” 有很多研究认为，中国的地方债问题与欧债危机的根源有点像，都是货币集权、财政分权，所以我们说现在的中国地方债，有点欧洲化，房地产泡沫会不会日本化，股市会不会美国化？这些都是需要思考的一系列重要问题。 货币集权和财政分权的矛盾在哪呢？我觉得主要是财政分权方面，地方政府经济锦标赛，变成了发债锦标赛。按照地方政府官员的目标函数，在任期内不发债搞发展谋升迁，本身就是不理性的，不是帕累托有效的。所以任期内发足债，甚至超额发债，都是理性的官员肯定做的。 但地方债大爆发的原因是什么？为什么在次贷危机前没有？主要是因为，次贷危机引发中国经济的外循环崩溃（当年净出口大降，大批出口外贸企业倒闭），只能依靠内需和内循环。那么怎么打起内需来，消费很难，只能靠立即见效的投资。这时，中央需要地方帮着解决这个问题，稳定经济增长的问题，那么付出的对价是什么，就是给了地方债发债的权力。地方债在次贷危机以前是几乎没有的，因为中央知道，地方债猛如虎，一旦给了地方这个权力，这些诸侯们绝对会刹不住车，最终的结果就是地方债乱相。但是次贷危机造成了外循环崩溃，必须依靠地方诸侯来帮着中央解决难题，这就是地方债问题的一个历史根源。 所以地方债问题的背后是困扰了中国几千年的中央和地方关系问题。过去是军事藩镇，现在是债务藩镇。发债借的钱自己花了，偿还的时候等着中央发货币去救。地方政府造成信用割据，“拥债自重”，与中央博弈和叫板，不是大而不能倒，而是“政”而不能倒，政府能破产吗？这就是公共的悲剧，是地方诸侯对国家信用资源的透支。 四、如果处理不当今年很可能发生局部的地方债危机 我为什么说今年的问题可能要严重一些呢？主要是因为今年进入了一个短债务周期的末端，就是债务集中偿付期。什么是债务周期，就是“借钱—还钱”的轮回。借钱的时候当然一片大好和繁荣，还钱的时候呢？如果债务没有形成好的资产，没有相应的收益率来偿还本息，那么偿付起来就会出现困难。这是今年地方政府面临的大问题。 然而这个问题又是结构性的。现在有些地区债务非常严重，再加上当前的信用环境，新债又发不出来，看上去违约在所难免。而有些地区，财政状况健康的地区，可能情况反而更好了，因为他们的信用资源更稀缺了，银行挤破头给他们授信，利率也压的很低。导致现在信用市场也出现了“头部化”的倾向，机构都抱团去买。 同时，不应该用简单的杠杆率来判断地方债的压力。我们看到，江浙一带，长三角珠三角一带，很多地方杠杆率非常高，但没有问题。相反，一些债务率不那么高的地区，反而会面临极大的风险。 总体来说，整个风险还是可控的。但是由于永煤债事件的发生，现在整个信用分化非常严重。信念和信仰其实就是一念之间。但的确是没有办法，刚兑不可能一直兑下去，要不什么时候是个头，问题积累起来会更严重。现在中央似乎是下了决心要治理，希望为时不晚。 其实最让人担心的是隐性的债务。现在显性的地方债30万亿左右，隐性的大家估算的基准数据是55万亿，加起来85万亿。隐性的债务大部分也是不合规的，非标准化的，是一些二三线城市的区级县级平台。这个一旦爆发起来，会造成整个县级信用生态的荒漠化，整个财政很可能就会因此崩溃掉。 五、抓住短暂珍贵的复苏时间窗口治理债务的“藩镇之乱” 现在的时间窗口比较宝贵，因为去年的出口非常好，中国率先控制住了舆情，重新组织了生产，但是别的地区只有消费。这样，外循环支撑了经济的“六稳六保”，帮着货币政策和财政政策解决了很大的问题。另外，外资也在增持包括国债在内的人民币资产，这些都为解决地方债问题提供了一个前所未有的时间窗口。 但是这个时间窗口可能不会太长，随着全球同步复苏的出现，中国的出口会很快回归均值。这时中国经济重新依赖内循环，也就意味着重新依赖地方诸侯。这时候再去解决地方债问题，顾虑的东西就太多了。 所以，未来一年的时间，是解决或者缓解地方债问题的宝贵时间窗口。缓解的思路其实这些年中央都非常清楚，但是问题就是在没有执行。现在问题已经很严重了，过去一直喊的事情，一定要严格落实。概括起来有以下几个方面： 1，货币化。对于可能引发系统性危机的债务违约，中央还得依靠央行兜住底。但是只能缓解它的流动性，不能完全帮着赔付了，算是地方借中央的钱，或置换，或重组，或拿地方的资产抵押，反正就是不能白白的花纳税人的钱。这救急救命的钱，身体好了还得还。 2，透明化。50多万亿的隐性债务，都没算清楚账，糊里糊涂的，随便个县级政府就成立个什么投资公司，什么产业基金等等，一片乱相。解决问题的前提是算清楚账，把这些看不见的隐性债务阳光化。 3，标准化。债务置换，把非标置换成标准化的可以二级市场交易和定价的债券。这个工作最近几年一直在做，现在应该加快加量。 4，上收财权。对于一些乱发债的基层政府，把发债权力上收，统一分配财政，防止出现乱相。上收地方权力，是治理藩镇之乱的一般做法。 5，规范化。地方债背后的机制要理顺，科学评级。严抓第一责任人，金融反腐要跟上，把发债环境清理干净。 6，开辟新税种。治理过程中肯定会出现财政缺口，只能靠给地方政府开辟新税种。我的意思并不是在总量上加税，这个在当前经济依然较弱的情况下行不通。我的意思是结构性加税，要征直接税，向富人征税，给穷人减税。这才是长久之计。有历史学家认为，中国很多朝代的衰落，就是因为始终征收不了直接税。所以，从长期来看，从根本来看，中国地方债问题的解决，还是要靠现代财政体系的建立。
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