思·辩丨公积金存废之辩 文/意见领袖专栏作家 郑秉文 这次参加两会，我带来了三个提案：一个是“关于发挥失业保险作用、尽快修订《失业保险条例》的提案”，一个是“关于将网络互助行业应尽快纳入监管的提案”，第三个是“关于改革住房公积金制度的提案”。没想到，第三个提案在媒体上受到广泛关注，仅两三天，在百度认证号上阅读量已超过830万，评论的很多，绝大部分评论是支持我的观点，转载的也很多，找我采访的媒体很多，接应不暇，但会议安排紧张，没有足够时间接待媒体采访。这又引起了我的进一步深入研究的热情，于是，我把这个关于公积金改革的提案扩展成目前这个万字长文，算是对媒体的进一步答复，也是我进一步研究的体会，供感兴趣的人和媒体参考。我现场聆听了《工作报告》，感触更多，一万字的篇幅可以用一个词来归纳，那就是“千方百计惠及民生”，并且再次强调“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位”，这使我更加感到住房作为一项基础性民生，住房公积金是解决住房问题的一个很好的“互助金融”工具，它有利于“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位”。 主张废除住房公积金制度的观点主要有三条理由： 一是认为增加了企业负担，如果取消了这个制度，可明显减轻企业负担； 二是认为住房公积金制度存在不公平，因为很多私企没有加入进来，即使加入进来的人群，也有相当一部分人没有购房的需求； 三是认为住房公积金已经完成了历史使命，很多人已经有了自己的住房，这个制度过时了，是当初学习新加坡结果。 我认为，住房公积金制度目前还有存在的价值，应继续保留，它的历史使命并未完结；这个制度还存在很大的需求，尤其对中低收入群体来说，这个制度还很管用；这个制度的公平性确实存在问题，主要覆盖面的问题，但这个问题正在改变；这个制度确实给企业造成了一定负担，但没有企业抱怨它，因为它应成为法定福利的一部分，企业抱怨的是社保费太高。 本文第一部分主要是我的提案内容，从《全国住房公积金2018年年度报告》给出的数据来看看这个制度的4个效率和4个公平问题；第二部分从5个角度来分析一下这个制度历史使命到底是否已经完结；第三部分谈谈我对住房公积金的改革前景，提出了由易到难的4个改革选项。 一、住房公积金的制度效率与制度公平 从住建部官网公布的《全国住房公积金2018年年度报告》可对住房公积金的制度效率与制度公平做个鸟瞰，对这个制度有个大致的了解。根据公积金的“年报”，公积金的制度效率可归纳为4个特点，制度公平方面也可归纳为4个特点。先看住房公积金的4个制度效率特征。 第一，受益率比较高。建立公积金制度以来，累计发放个人住房贷款3335万笔（含2套2次以上贷款），其中双职工职工占三分之一，合计大约有5500万人受益，在1.44亿实缴职工中，38%的人成功成为住房贷款人。住房公积金制度的本质是一项互助制度，作为互助制度，能有38%的成员受益，这个比例是不低的。 第二，房贷水平适宜有效。2018年发放个人住房贷款253万笔，发放金额1.02万亿元，平均下来每笔房贷大约40万元，在二、三线城市够交首付就基本上可以解决贷款的问题而无须再另外组合商业性贷款了。 第三，为职工减轻沉重利息负担。公积金贷款利率较低，五年期以上3.25%，比商业性个人住房贷款基准利率低1.65-2个百分点。2018年发放的房贷可为贷款职工节约利息支出2020亿元，平均每笔贷款按10年期计算，可为贷款人节约利息支出8万元。20多年来，公积金制度为职工减轻上万亿的利息负担，这是公积金制度生命力之所在。 第四，行政管理成本完全来自提取的管理费。全国有342个公积金管理中心，服务网点3439个，全国公积金从业人员4.4万人，其中40%是非在编人员，2018年提取管理费117亿元，每亿元资产的综合管理成本21万元，包括所有从业人员的工资奖金、办公场地办公设备、公务费用等，整个公积金系统是一个自收自支的系统。在全国缴费型福利制度里，比如社会保险系统，甚至包括全国社保基金理事会，其所有运行管理成本（人员工资和办公场所办公设备等）都来自财政经费，而住房公积金制度的管理成本完全自我消化，这在我国目前缴费型福利制度里是非常少见的。本来，全国社保基金理事会是一个大型机构投资者，应该是一个企业，持有2.4万亿人民币资产的大型机构投资者应该很好地发挥社会责任，可是，它却一分钱责任也发挥不出来，前些年主办召开国际研讨会时竟然找一些企业给赞助，这在全世界也是没有现象。 下面，我们从《全国住房公积金2018年年度报告》再考察一下住房公积金的4个制度公平特征。 第一，覆盖面逐渐扩大。截至2018年，公积金缴存职工数1.44亿人，在我国缴费型福利制度里，覆盖面算是很大的了，例如，在具有可比性的社会保险制度中，除医疗和养老以外，失业保险覆盖1.96亿人，生育保险2.04亿，而它们强制性要大于住房公积金。其他一些缴费型制度覆盖人数很少，例如，企业年金覆盖不到2400万人。从发展速度看，也是令人满意的，例如，实缴单位在2014年是207万个，实缴职工人数仅是1.19亿人，但到2018年分别提高到292万个和1.44亿人。 第二，房贷率越来越高。在1.44亿缴存职工中，机关事业单位人员31%，国企20%，私企31%，外资8%，其余10%为民非、集体企业和其他类型单位等。我国的正规部门就业有狭义和广义之分，狭义是指城镇公司制机构和城镇集体单位，就业1.7亿人；广义是指还要加上1.4亿城镇私营就业人员，即经营地址设在县城关镇以上的私营企业就业人员。失业保险和工伤保险、公积金覆盖的主要是狭义的正规部门就业人员。公积金的房贷率逐年提高，2014是是69%，2018年提高到86%，说明这个制度的效率越来越高，这与覆盖面逐渐扩大都可说明，这个制度的效率都是说的过去的。 第三，制度透明性很好。住房公积金制度的信息披露和透明性始终做的比较好。2015年住房和城乡建设部、财政部、中国人民银行联合发布了《关于健全住房公积金信息披露制度的通知》（建金〔2015〕26号）。此外，住建部、财政部和央行每年联合向全社会公布的“全国住房公积金年度报告”，信息齐全，非常透明。例如，缴存职工员按单位性质划分比例情况（公务员、事业单位、国有企业、集体企业等）、按类型公积金提取情况（提取原因、人数、比例金额）、各种类型贷款情况（房屋类型、面积、套数等）、支持保障性住房建设试点贷款情况、业务收支及增值收益情况、各省住房贷款和增值收益分配情况、资产风险情况等，在全国的缴费型福利制度里，公积金的透明度是最高的。 第四，住房公积金作为一只互助性质的基金对我国住房建设发挥了3个外溢效应。 一是在住房市场中占有一席之地。例如，2018年住房公积金住房消费类提取、发放个人住房贷款和公转商贴息贷款共2.2万亿元（含将近一半的偿还贷款本息提取），占全国商品住宅销售额的17%，在个人住房贷款市场占有率16%。再如，支持贷款职工购建住房面积2.87亿平方米，占全国商品住宅销售面积的19%。 二是在租房市场、房屋修缮市场中作用明显。公积金对暂时没有购房需求的职工在他们的租房和房屋修缮等需求方面提供了支持，已有766万租房职工提取金额达730亿元，人均年提取金额为1万元。 三是在保障性住房建设中作用巨大。住房公积金为保障性住房建设项目提供贷款支持，截至2018年末累计向373个保障性住房建设试点项目发放贷款872.15亿元。此外，部分住房公积金的增值收益也为城市公共租赁住房（廉租住房）建设提供了补充资金，累计共提取公租房建设资金3365亿元。再如，北京住房公积金至今累计发放项目贷款36个，贷款额度201亿元，建筑面积94万平方米，潜在解决中低收入职工家庭住房困难达9万多户。 二、住房公积金的使命并未完结 上述公积金制度的效率和公平两个角度看，它在诸多缴费型福利制度里是表现较好的，起码不是很差的，为住房制度转型和解决职工住房难发挥了作用。在未来一段时期里，住房公积金的历史使命尚未完结，它主要表现在如下几个方面。 第一，从需求端来看，住房公积金还可以发挥一定的作用。 在三、四线城市对工薪阶层缓解住房难的作用是十分明显的。最具说服力的是房贷率即年末个人住房贷款余额占年末住房公积金缴存余额的比率。例如，中西部大部分省区的房贷率都是70%至80%，低于70%的只有西藏（68%）、青海（69%）和新疆建设兵团（38%）。一、二线城市几乎都是85%以上，例如，北京是95%，上海96%，天津几乎100%，江苏、浙江、安徽、福建、贵州是95%以上。重要的是，一、二线城市房价高，机关事业单位每年录用的员工的买房压力太大，而这些群体都是百里挑一通过“国考”考进去的，他们承担着国家机器运行的职能，在科研教学第一线，住房公积金对他们的边际效用最高，在二、三线城市可完全依靠公积金解决购房问题。如果取消公积金，对中央部委或有些部门来讲就意味着他们录用优秀人才存在较大障碍。中的收入群体是大多数，这才是“大需求”，如果取消了这个公积金制度，机关事业单位的精英和广大的中低收入群体将永远失去这个法定福利。我们不应从个别人的感受出发，也不应该从个别能够给员工分房子的企业的角度出发，认为住房公积金的历史使命已经完结，归根到底这还是个小角度。 第二，从我国初次收入分配的格局看，保留公积金可提高劳动收入份额。 众所周知，在我国初次收入分配格局中，劳动收入份额太低。改革开放以来，劳动收入份额指标发生过波动，从上世纪90年代60%以上，到2008年国际金融危机前下滑到50%以下，后来又有所回升，这10年来有所改善，但比发达国家要平均低15到20个百分点，甚至比有的发展中国家还要低。十九大报告明确指出：“坚持在经济增长的同时实现居民收入同步增长、在劳动生产率提高的同时实现劳动报酬同步提高”。2020年5月18日刚刚发布的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》再次指出：“增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬，提高劳动报酬在初次分配中的比重，在经济增长的同时实现居民收入同步增长，在劳动生产率提高的同时实现劳动报酬同步提高。”从贯彻落实中央精神角度看，公积金制度本是一件好事。主张取消公积金的观点主要是出于为企业减负的考虑，出发点也是好的，但问题的关键在于，重点应该是减税和降低社保费。我国的税收收入主要来自间接税，直接税只占10%左右，长期看，应该逐渐向以直接税税收收入为主，但如果劳动收入份额始终太低，那就始终是一句空话。所以，从整个国民除此收入分配的格局来看待公积金的定位和功能，这才是“大格局”，是“大思路”。 第三，从职工的获得感来看，公积金的效果是非常明显的。 在缴存公积金时，老百姓从来也没抱怨说基数太高了，比例太高了，他们抱怨的是社保费费率和基数太高了。老百姓和企业社保“逃费”现象非常严重，而公积金不是这样，几乎没有人和企业对公积金“逃费”！为什么呢？因为公积金的“税收楔子”是“零”，百分之百都成为职工及其家庭的可支配收入，私人属性十分明显，就是说，这个制度“直来直去”，用《工作报告》的话来说，就是“资金直达县市基层”，企业主缴纳的都完完整整地成为缴存职工的一项法定收入，雇主没有理由去藏匿，也不敢藏匿，不敢逃费，职工就更欢迎了，每缴纳1万元就获得雇主1万的缴费配比，再加上利息，获得感当然是满满的了，有什么反对的理由呢？正是由于获得感满满，所以，雇主才不敢藏匿，也不敢抱怨，因为是“愿打愿挨”。剔除公积金，我国社保缴费（包括工薪税）的税收楔子高达30.81%，正好等于OECD国家平均值，相比之下，北欧福利国家丹麦的税收楔子才仅是30.99%，仅比我国高出一点点。税收楔子比我们低的发达国家有很多，比如，有日本（29.64%）、澳大利亚（26.96%）、英国（26.51%）、卢森堡（26.29%）、爱尔兰（24.66%）、加拿大（24.12%）、美国（23.95%）、新西兰（17.09%）、以色列（16.08%）、瑞士（16.08%）等。重要的是，在个人和企业的社保缴费中，企业的缴费税收楔子高达19.22%，个人缴费和个税的税楔分别为6.41%和5.19%，就是说，在税收楔子的结构中，企业的社保缴费占比竟高达62.36%（个人缴费是20.79%，个税是16.85%），这么大的税收楔子，与职工利益割裂开来，企业当然可以“名正言顺”地逃费了，职工得不到实惠，没有获得感，当然也愿意“配合”企业逃费了，所以形成职工和企业的“合谋”，全国人民一起“逃”社保费就成为一个潜规则，最终“吃亏”的就是社保制度。这就是缴存公积金比缴纳社保费更受欢迎的主要原因。 第四，公积金的中低收入阶层贷款人占95%，在贫困地区尤其受到欢迎。 主张废除公积金的主要理由之一是认为这个制度不公平，穷人补贴了富人。2018年发放的1万亿元的253万笔房贷中，95%的借款人是中低收入者，高收入者只占5%。根据《全国住房公积金2018年年度报告》，这里的中低收入是指收入低于上年当地社会平均工资3倍，高收入是指收入高于上年当地社会平均工资3倍（含）。再看年龄和购买房屋情况：40岁以下的借款人占76%，购买144平方米以下的建筑面积占89%，首套占85%。很显然，上述这些数据说明购房者基本都是刚需阶层，公积金制度实实在在的为中低收入群体购房提供了保障和支持。再用2017年几个典型的贫困地区缴存基数来看看他们对公积金的态度和行为（数据均来自他们官网发布的住房公积金报告）：甘肃定西的缴存基数是其社平工资的101%，广西百色市是其社平工资的110%，甘肃张掖的实际缴存基数最高，是其社平工资的113%。这说明，贫困地区职工的缴存基数是非常“实”的，甚至都超过了当地社平工资，因为他们得到了实惠。 第五，缴存职工人数越来越多，尤其私企职工缴存人数占比越来越大。 我们再看看“体制内”和“体制外”的公平问题。在现实生活中，这一对概念可以有两种理解。一种是指机关事业单位和国企被视为“体制内”，其他被视为“体制外”。在1.44亿实缴职工中，机关事业单位4452万人，国企2928万人，合计7380万人，这说明，“体制内”的缴存职工数量基本处于“饱和”状态；另一种理解是“体制内”指正规就业部门，“体制外”指非正规就业部门，而正规就业部门有广义和狭义之分。在机关事业单位和国企基本处于饱和状态下，私企将成为当前和未来参加公积金的主力军，例如，2018年公积金新开户1990万人，其中私企占50%（994万人），这说明，在未来的扩大时覆盖面过程中，私企占比逐渐提高，而且速度还是挺快的，在2014年，当年新开户的缴存职工中，来自私企的比例仅占13%。在正规就业群体中，对没有参加公积金的职工来说是不公平的，但覆盖面的扩大需要一个过程，国家在扩大公积金覆盖面方面多次发布文件，需要雇主和雇员以及全社会的共同努力，社会保险覆盖面也经历了这样一个过程。例如，城镇企业职工基本养老保险在20年前覆盖人口只有1.36亿，而2019年高达9.67亿。但如果取消了公积金，没有加入的职工和已经加入的职工就都永远失去了机会，只要这个制度存在，机会就存在。 三、住房公积金制度存在的2个主要问题和4个改革方案 上面我们对保全公积金制度存必要性做了分析，下面我们考察一下公积金制度存在的主要问题。2020年3月18日刚发布的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》指出：“改革住房公积金制度”。我个人认为，这是中央对住房公积金最有权威的最新的定调，态度是十分明晰的，那就是“改革”，而绝不是什么“取消”，我表示完全赞同。既然中央态度依然明朗，要改革，我们就应该先明确公积金存在问题是什么，然后再讨论解决问题的办法是什么，而不是什么取不取消的问题，也是什么改不改革的问题，问题是已定要改革，只有改革才有出路。 公积金存在的问题可能很多，比如，无购房需求的年龄偏大的职工是否有权利退出、在上限之内缴存比例职工个人是否有权利选择，等等。但是，我觉得，住房公积金一直以来存在的最大问题有两个： 一是投资手段单一，收益率太低，例如，2018年增值收益率仅为1.56%；增值收益率太低直接导致的后果是职工缴存款利息太低，仅按1.5%计息。如按市场化投资收益率来算，损失巨大。以2018年结余资金8023亿元为例，假如将其委托给全国社保基金理事会来投资并假定收益率按6%来计算，这一年的利息收入将高达280亿。所以，二十多年下来，利息损失要有几千亿元。对职工个人来讲，1.5%的计息水平远没能跑赢通胀率，贬值风险十分明显，账户缴存资金眼睁睁看着每年在缩水；1.5%的计息水平低于社会平均工资增长率至少10个百分点，造成的“福利损失”每几年就翻一番，在过去的22年里，单位配比缴费几乎相当于“白交”。在过去的22年里，工资增长率加上人口增长率超过14%，这是“生物收益率”，也叫做“内部收益率”（我们大致可将其理解为实际购买力），减去1.5%的计息水平，每年的“福利损失”至少要在12%以上，22年下来，职工的福利损失是天文数字。从全社会的角度看，这是巨大的社会福利损失，是社会财富的“转移”。 第二个问题是统筹层次太低，贷款率高的地区（比如，天津99.5%）和低的地区（比如，青海78%）之间不能在全国范围内调剂使用结余资金，从全社会的角度看，资金管理层次太低和地区割据降低了结余资金的“互助”效率。 鉴于上述分析，我的看法是，公积金制度存在问题，但我们不能因噎废食，对公积金存在的问题要尽快解决，不能视而不见，否则就是对缴存职工的不负责任，从某种角度讲，是用价格低廉的优质资产“养肥”了国有银行。既然有学者提出了取消公积金的动议，决策者就应该有紧迫感，抱着对人民利益负责的高度责任感尽快行动起来，不要让一个很好的民生制度长期成为一个“软肋”。为割除上述两个主要弊端，我提出四个改革思路或说四个改革选项，这四个选项由易而难，第一个改革思路最容易，最后一个改革最难。 第一，在不改变住房公积金中心目前行政事业单位性质的条件下扩容功能和优化结构。 这是一个改良方案，是最容易、最便捷的方案，现存体制机制不做任何改变。“改良”的领域包括：在目前体制机制一切都不变的情况下，完全可以搞协议存款，这样起码可将利率提高到3.5%左右，实行起来很容易，很简单，完全是决心问题，不是体制机制问题。待过渡一段时间之后，可进一步改革投资体制，比如，可采取城镇职工基本养老保险基金委托全国社保基金理事会投资的模式，由各省分别与全国社保基金理事会签约并商定投资收益率等具体事项，真实投资收益全部作为利息分配给缴存职工。在业务范围上，允许一、二线城市公积金中心利用增值收益等资金直接投资持有租赁住房，支持缴存职工通过租赁解决住房问题；在缴存上扩大覆盖面，覆盖城市务工者、甚至自由职业者等人群；在统筹层次上提升到全国统筹，加强各城市间资金互融互通，缴存职工可以异地接续缴存、异地提取使用、贷款；在提取使用上建立新的配贷机制，向中低收入群体倾斜，加大对租赁住房支持力度；在运行机制上提升效率，简化提取使用手续；在监管上加强依法公开，定期披露信息。 第二，改组成立全国独立法人的政策性非银行金融机构“国家住房公积金管理公司”（美国“两房和吉利美”的思路）。国家住房公积金管理公司以国家信用在资本市场发行债券和证券，做大资金池，为老百姓使用住房公积金提供流动性支持和政策性担保；在资金使用上，国家住房公积金管理公司不直接发放贷款，而是采用为缴存职工提供低息、长期信用担保的方式支持缴存职工基本住房需求，缴存职工在获得公积金管理公司担保后可以选择任何一家公积金中心和商业银行获得贷款。此方式可促进公积金中心和商业银行之间的竞争，提升缴存职工获得住房贷款的效率和服务水平。同时，国家住房公积金管理公司通过批量收购公积金中心和商业银行的住房抵押贷款资产为其源源不断的提供资金。在房价较高的一、二线城市，通过贷款或直接投资方式支持租赁住房建设运营，促进“租购并举”。建立全国统筹机制和全国住房公积金资金管理平台，实现全国通存通兑和同业拆借；在运行机制和监管机制上，按照金融机构法人治理结构的方式运行，并接受监管。 第三，改组成立政策性国家住房银行（中国邮政储蓄银行的思路）。这是在借鉴发达国家住房储蓄银行模式的基础上，将全国公积金中心改组为全国统一的独立法人金融机构，各省市公积金中心改组为国家住房银行的分支机构，并以国家信用在资本市场发行债券和发行证券；开展政策性住房储蓄业务，建立差别信贷机制，向中低收入群体提供更优惠的住房金融支持，可异地缴存接续，异地提取使用、贷款；向租赁住房建设发放项目贷款。在运行机制上按照现代金融机构法人治理结构运行，建立激励机制，促进效率提升、风险可控；在监管机制上按照政策性金融的监管机制，住建部负责住房政策规则的制定和监管，央行、银监会负责银行业监管规则的制定和监管。 第四，与企业年金合并，整合为综合公积金制度（新加坡中央公积金的思路），这是最难的一个选项，因为涉及到部际协调。凡是涉及部际协调的，都是难度非常大的。这项改革还难在职业年金和企业年金的属性存在很大差异性，因为职业年金对机关事业单位人员来说，属于工资的组成部分，为了改革，从工资里硬是人为分离出来一个层级“职业年金”，所以，它可以被视为是“强制性”的职业年金，是人手一份的。而企业年金则是“外生”的，是自愿的，是附加上去了一个福利，重要的是，覆盖范围很小，目前参与职工全国还不到2400万人，尤其是，近五年来，扩大覆盖面的进程基本处于停滞状态，五年了几乎处于“零增长”状态。从理论上讲，为了应对人口老龄化，应遵循全生命周期原则，公积金制度可以兼顾城镇居民在住房、养老两方面资金需求，在全国建立统一的个人公积金账户，按照住房和养老分设两个子账户，住房账户实行“低存低贷”，租赁住房或购买住房的可提取使用住房账户资金，当职工无公积金贷款或无住房消费需求时，住房账户资金转移至养老账户。成立政策性非银行金融机构，统一负责综合公积金资金池的投资运作，发挥目前住房公积金和企业年金的双重作用。但是，事实上，由于这项合并设计到两个部委，很难协调，别说涉及到两个部委，就是职业和企业年金都属于一个部门负责的事情，合并也是很难的，因为他们的属性存在较大差异性。 鉴于上述分析，我的意见是先易后难，从最容易改革的第一个方案入手，就地改革，原封不动，体制机制和单位属性都不做改变，只是增加功能，这可以叫做“功能性”改革，这种改革，在住建部内部就可以实施，基本不用申报批准，过渡一段时间，在这个过渡期内，在中央统一部署之下，看下一步如何改，是准银行金融机构的路子，还是一步到位改组为国家住房银行，或强行与企业年金合并？到那个时候听中央的决定。那么，眼下，刻不容缓地是立即就地改革，先把协议存款等业务高起来，这容易上吗，完全不用批准，如果这么容易的改革都懒得动，看着一亿多人的存款每天在贬值，那就是不作为、是懒政！ (本文作者介绍：中国社会科学院世界社保研究中心主任)
思·辩丨公积金存废之辩 文/意见领袖专栏作家 郑秉文 这次参加两会，我带来了三个提案：一个是“关于发挥失业保险作用、尽快修订《失业保险条例》的提案”，一个是“关于将网络互助行业应尽快纳入监管的提案”，第三个是“关于改革住房公积金制度的提案”。没想到，第三个提案在媒体上受到广泛关注，仅两三天，在百度认证号上阅读量已超过830万，评论的很多，绝大部分评论是支持我的观点，转载的也很多，找我采访的媒体很多，接应不暇，但会议安排紧张，没有足够时间接待媒体采访。这又引起了我的进一步深入研究的热情，于是，我把这个关于公积金改革的提案扩展成目前这个万字长文，算是对媒体的进一步答复，也是我进一步研究的体会，供感兴趣的人和媒体参考。我现场聆听了《工作报告》，感触更多，一万字的篇幅可以用一个词来归纳，那就是“千方百计惠及民生”，并且再次强调“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位”，这使我更加感到住房作为一项基础性民生，住房公积金是解决住房问题的一个很好的“互助金融”工具，它有利于“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位”。 主张废除住房公积金制度的观点主要有三条理由： 一是认为增加了企业负担，如果取消了这个制度，可明显减轻企业负担； 二是认为住房公积金制度存在不公平，因为很多私企没有加入进来，即使加入进来的人群，也有相当一部分人没有购房的需求； 三是认为住房公积金已经完成了历史使命，很多人已经有了自己的住房，这个制度过时了，是当初学习新加坡结果。 我认为，住房公积金制度目前还有存在的价值，应继续保留，它的历史使命并未完结；这个制度还存在很大的需求，尤其对中低收入群体来说，这个制度还很管用；这个制度的公平性确实存在问题，主要覆盖面的问题，但这个问题正在改变；这个制度确实给企业造成了一定负担，但没有企业抱怨它，因为它应成为法定福利的一部分，企业抱怨的是社保费太高。 本文第一部分主要是我的提案内容，从《全国住房公积金2018年年度报告》给出的数据来看看这个制度的4个效率和4个公平问题；第二部分从5个角度来分析一下这个制度历史使命到底是否已经完结；第三部分谈谈我对住房公积金的改革前景，提出了由易到难的4个改革选项。 一、住房公积金的制度效率与制度公平 从住建部官网公布的《全国住房公积金2018年年度报告》可对住房公积金的制度效率与制度公平做个鸟瞰，对这个制度有个大致的了解。根据公积金的“年报”，公积金的制度效率可归纳为4个特点，制度公平方面也可归纳为4个特点。先看住房公积金的4个制度效率特征。 第一，受益率比较高。建立公积金制度以来，累计发放个人住房贷款3335万笔（含2套2次以上贷款），其中双职工职工占三分之一，合计大约有5500万人受益，在1.44亿实缴职工中，38%的人成功成为住房贷款人。住房公积金制度的本质是一项互助制度，作为互助制度，能有38%的成员受益，这个比例是不低的。 第二，房贷水平适宜有效。2018年发放个人住房贷款253万笔，发放金额1.02万亿元，平均下来每笔房贷大约40万元，在二、三线城市够交首付就基本上可以解决贷款的问题而无须再另外组合商业性贷款了。 第三，为职工减轻沉重利息负担。公积金贷款利率较低，五年期以上3.25%，比商业性个人住房贷款基准利率低1.65-2个百分点。2018年发放的房贷可为贷款职工节约利息支出2020亿元，平均每笔贷款按10年期计算，可为贷款人节约利息支出8万元。20多年来，公积金制度为职工减轻上万亿的利息负担，这是公积金制度生命力之所在。 第四，行政管理成本完全来自提取的管理费。全国有342个公积金管理中心，服务网点3439个，全国公积金从业人员4.4万人，其中40%是非在编人员，2018年提取管理费117亿元，每亿元资产的综合管理成本21万元，包括所有从业人员的工资奖金、办公场地办公设备、公务费用等，整个公积金系统是一个自收自支的系统。在全国缴费型福利制度里，比如社会保险系统，甚至包括全国社保基金理事会，其所有运行管理成本（人员工资和办公场所办公设备等）都来自财政经费，而住房公积金制度的管理成本完全自我消化，这在我国目前缴费型福利制度里是非常少见的。本来，全国社保基金理事会是一个大型机构投资者，应该是一个企业，持有2.4万亿人民币资产的大型机构投资者应该很好地发挥社会责任，可是，它却一分钱责任也发挥不出来，前些年主办召开国际研讨会时竟然找一些企业给赞助，这在全世界也是没有现象。 下面，我们从《全国住房公积金2018年年度报告》再考察一下住房公积金的4个制度公平特征。 第一，覆盖面逐渐扩大。截至2018年，公积金缴存职工数1.44亿人，在我国缴费型福利制度里，覆盖面算是很大的了，例如，在具有可比性的社会保险制度中，除医疗和养老以外，失业保险覆盖1.96亿人，生育保险2.04亿，而它们强制性要大于住房公积金。其他一些缴费型制度覆盖人数很少，例如，企业年金覆盖不到2400万人。从发展速度看，也是令人满意的，例如，实缴单位在2014年是207万个，实缴职工人数仅是1.19亿人，但到2018年分别提高到292万个和1.44亿人。 第二，房贷率越来越高。在1.44亿缴存职工中，机关事业单位人员31%，国企20%，私企31%，外资8%，其余10%为民非、集体企业和其他类型单位等。我国的正规部门就业有狭义和广义之分，狭义是指城镇公司制机构和城镇集体单位，就业1.7亿人；广义是指还要加上1.4亿城镇私营就业人员，即经营地址设在县城关镇以上的私营企业就业人员。失业保险和工伤保险、公积金覆盖的主要是狭义的正规部门就业人员。公积金的房贷率逐年提高，2014是是69%，2018年提高到86%，说明这个制度的效率越来越高，这与覆盖面逐渐扩大都可说明，这个制度的效率都是说的过去的。 第三，制度透明性很好。住房公积金制度的信息披露和透明性始终做的比较好。2015年住房和城乡建设部、财政部、中国人民银行联合发布了《关于健全住房公积金信息披露制度的通知》（建金〔2015〕26号）。此外，住建部、财政部和央行每年联合向全社会公布的“全国住房公积金年度报告”，信息齐全，非常透明。例如，缴存职工员按单位性质划分比例情况（公务员、事业单位、国有企业、集体企业等）、按类型公积金提取情况（提取原因、人数、比例金额）、各种类型贷款情况（房屋类型、面积、套数等）、支持保障性住房建设试点贷款情况、业务收支及增值收益情况、各省住房贷款和增值收益分配情况、资产风险情况等，在全国的缴费型福利制度里，公积金的透明度是最高的。 第四，住房公积金作为一只互助性质的基金对我国住房建设发挥了3个外溢效应。 一是在住房市场中占有一席之地。例如，2018年住房公积金住房消费类提取、发放个人住房贷款和公转商贴息贷款共2.2万亿元（含将近一半的偿还贷款本息提取），占全国商品住宅销售额的17%，在个人住房贷款市场占有率16%。再如，支持贷款职工购建住房面积2.87亿平方米，占全国商品住宅销售面积的19%。 二是在租房市场、房屋修缮市场中作用明显。公积金对暂时没有购房需求的职工在他们的租房和房屋修缮等需求方面提供了支持，已有766万租房职工提取金额达730亿元，人均年提取金额为1万元。 三是在保障性住房建设中作用巨大。住房公积金为保障性住房建设项目提供贷款支持，截至2018年末累计向373个保障性住房建设试点项目发放贷款872.15亿元。此外，部分住房公积金的增值收益也为城市公共租赁住房（廉租住房）建设提供了补充资金，累计共提取公租房建设资金3365亿元。再如，北京住房公积金至今累计发放项目贷款36个，贷款额度201亿元，建筑面积94万平方米，潜在解决中低收入职工家庭住房困难达9万多户。 二、住房公积金的使命并未完结 上述公积金制度的效率和公平两个角度看，它在诸多缴费型福利制度里是表现较好的，起码不是很差的，为住房制度转型和解决职工住房难发挥了作用。在未来一段时期里，住房公积金的历史使命尚未完结，它主要表现在如下几个方面。 第一，从需求端来看，住房公积金还可以发挥一定的作用。 在三、四线城市对工薪阶层缓解住房难的作用是十分明显的。最具说服力的是房贷率即年末个人住房贷款余额占年末住房公积金缴存余额的比率。例如，中西部大部分省区的房贷率都是70%至80%，低于70%的只有西藏（68%）、青海（69%）和新疆建设兵团（38%）。一、二线城市几乎都是85%以上，例如，北京是95%，上海96%，天津几乎100%，江苏、浙江、安徽、福建、贵州是95%以上。重要的是，一、二线城市房价高，机关事业单位每年录用的员工的买房压力太大，而这些群体都是百里挑一通过“国考”考进去的，他们承担着国家机器运行的职能，在科研教学第一线，住房公积金对他们的边际效用最高，在二、三线城市可完全依靠公积金解决购房问题。如果取消公积金，对中央部委或有些部门来讲就意味着他们录用优秀人才存在较大障碍。中的收入群体是大多数，这才是“大需求”，如果取消了这个公积金制度，机关事业单位的精英和广大的中低收入群体将永远失去这个法定福利。我们不应从个别人的感受出发，也不应该从个别能够给员工分房子的企业的角度出发，认为住房公积金的历史使命已经完结，归根到底这还是个小角度。 第二，从我国初次收入分配的格局看，保留公积金可提高劳动收入份额。 众所周知，在我国初次收入分配格局中，劳动收入份额太低。改革开放以来，劳动收入份额指标发生过波动，从上世纪90年代60%以上，到2008年国际金融危机前下滑到50%以下，后来又有所回升，这10年来有所改善，但比发达国家要平均低15到20个百分点，甚至比有的发展中国家还要低。十九大报告明确指出：“坚持在经济增长的同时实现居民收入同步增长、在劳动生产率提高的同时实现劳动报酬同步提高”。2020年5月18日刚刚发布的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》再次指出：“增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬，提高劳动报酬在初次分配中的比重，在经济增长的同时实现居民收入同步增长，在劳动生产率提高的同时实现劳动报酬同步提高。”从贯彻落实中央精神角度看，公积金制度本是一件好事。主张取消公积金的观点主要是出于为企业减负的考虑，出发点也是好的，但问题的关键在于，重点应该是减税和降低社保费。我国的税收收入主要来自间接税，直接税只占10%左右，长期看，应该逐渐向以直接税税收收入为主，但如果劳动收入份额始终太低，那就始终是一句空话。所以，从整个国民除此收入分配的格局来看待公积金的定位和功能，这才是“大格局”，是“大思路”。 第三，从职工的获得感来看，公积金的效果是非常明显的。 在缴存公积金时，老百姓从来也没抱怨说基数太高了，比例太高了，他们抱怨的是社保费费率和基数太高了。老百姓和企业社保“逃费”现象非常严重，而公积金不是这样，几乎没有人和企业对公积金“逃费”！为什么呢？因为公积金的“税收楔子”是“零”，百分之百都成为职工及其家庭的可支配收入，私人属性十分明显，就是说，这个制度“直来直去”，用《工作报告》的话来说，就是“资金直达县市基层”，企业主缴纳的都完完整整地成为缴存职工的一项法定收入，雇主没有理由去藏匿，也不敢藏匿，不敢逃费，职工就更欢迎了，每缴纳1万元就获得雇主1万的缴费配比，再加上利息，获得感当然是满满的了，有什么反对的理由呢？正是由于获得感满满，所以，雇主才不敢藏匿，也不敢抱怨，因为是“愿打愿挨”。剔除公积金，我国社保缴费（包括工薪税）的税收楔子高达30.81%，正好等于OECD国家平均值，相比之下，北欧福利国家丹麦的税收楔子才仅是30.99%，仅比我国高出一点点。税收楔子比我们低的发达国家有很多，比如，有日本（29.64%）、澳大利亚（26.96%）、英国（26.51%）、卢森堡（26.29%）、爱尔兰（24.66%）、加拿大（24.12%）、美国（23.95%）、新西兰（17.09%）、以色列（16.08%）、瑞士（16.08%）等。重要的是，在个人和企业的社保缴费中，企业的缴费税收楔子高达19.22%，个人缴费和个税的税楔分别为6.41%和5.19%，就是说，在税收楔子的结构中，企业的社保缴费占比竟高达62.36%（个人缴费是20.79%，个税是16.85%），这么大的税收楔子，与职工利益割裂开来，企业当然可以“名正言顺”地逃费了，职工得不到实惠，没有获得感，当然也愿意“配合”企业逃费了，所以形成职工和企业的“合谋”，全国人民一起“逃”社保费就成为一个潜规则，最终“吃亏”的就是社保制度。这就是缴存公积金比缴纳社保费更受欢迎的主要原因。 第四，公积金的中低收入阶层贷款人占95%，在贫困地区尤其受到欢迎。 主张废除公积金的主要理由之一是认为这个制度不公平，穷人补贴了富人。2018年发放的1万亿元的253万笔房贷中，95%的借款人是中低收入者，高收入者只占5%。根据《全国住房公积金2018年年度报告》，这里的中低收入是指收入低于上年当地社会平均工资3倍，高收入是指收入高于上年当地社会平均工资3倍（含）。再看年龄和购买房屋情况：40岁以下的借款人占76%，购买144平方米以下的建筑面积占89%，首套占85%。很显然，上述这些数据说明购房者基本都是刚需阶层，公积金制度实实在在的为中低收入群体购房提供了保障和支持。再用2017年几个典型的贫困地区缴存基数来看看他们对公积金的态度和行为（数据均来自他们官网发布的住房公积金报告）：甘肃定西的缴存基数是其社平工资的101%，广西百色市是其社平工资的110%，甘肃张掖的实际缴存基数最高，是其社平工资的113%。这说明，贫困地区职工的缴存基数是非常“实”的，甚至都超过了当地社平工资，因为他们得到了实惠。 第五，缴存职工人数越来越多，尤其私企职工缴存人数占比越来越大。 我们再看看“体制内”和“体制外”的公平问题。在现实生活中，这一对概念可以有两种理解。一种是指机关事业单位和国企被视为“体制内”，其他被视为“体制外”。在1.44亿实缴职工中，机关事业单位4452万人，国企2928万人，合计7380万人，这说明，“体制内”的缴存职工数量基本处于“饱和”状态；另一种理解是“体制内”指正规就业部门，“体制外”指非正规就业部门，而正规就业部门有广义和狭义之分。在机关事业单位和国企基本处于饱和状态下，私企将成为当前和未来参加公积金的主力军，例如，2018年公积金新开户1990万人，其中私企占50%（994万人），这说明，在未来的扩大时覆盖面过程中，私企占比逐渐提高，而且速度还是挺快的，在2014年，当年新开户的缴存职工中，来自私企的比例仅占13%。在正规就业群体中，对没有参加公积金的职工来说是不公平的，但覆盖面的扩大需要一个过程，国家在扩大公积金覆盖面方面多次发布文件，需要雇主和雇员以及全社会的共同努力，社会保险覆盖面也经历了这样一个过程。例如，城镇企业职工基本养老保险在20年前覆盖人口只有1.36亿，而2019年高达9.67亿。但如果取消了公积金，没有加入的职工和已经加入的职工就都永远失去了机会，只要这个制度存在，机会就存在。 三、住房公积金制度存在的2个主要问题和4个改革方案 上面我们对保全公积金制度存必要性做了分析，下面我们考察一下公积金制度存在的主要问题。2020年3月18日刚发布的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》指出：“改革住房公积金制度”。我个人认为，这是中央对住房公积金最有权威的最新的定调，态度是十分明晰的，那就是“改革”，而绝不是什么“取消”，我表示完全赞同。既然中央态度依然明朗，要改革，我们就应该先明确公积金存在问题是什么，然后再讨论解决问题的办法是什么，而不是什么取不取消的问题，也是什么改不改革的问题，问题是已定要改革，只有改革才有出路。 公积金存在的问题可能很多，比如，无购房需求的年龄偏大的职工是否有权利退出、在上限之内缴存比例职工个人是否有权利选择，等等。但是，我觉得，住房公积金一直以来存在的最大问题有两个： 一是投资手段单一，收益率太低，例如，2018年增值收益率仅为1.56%；增值收益率太低直接导致的后果是职工缴存款利息太低，仅按1.5%计息。如按市场化投资收益率来算，损失巨大。以2018年结余资金8023亿元为例，假如将其委托给全国社保基金理事会来投资并假定收益率按6%来计算，这一年的利息收入将高达280亿。所以，二十多年下来，利息损失要有几千亿元。对职工个人来讲，1.5%的计息水平远没能跑赢通胀率，贬值风险十分明显，账户缴存资金眼睁睁看着每年在缩水；1.5%的计息水平低于社会平均工资增长率至少10个百分点，造成的“福利损失”每几年就翻一番，在过去的22年里，单位配比缴费几乎相当于“白交”。在过去的22年里，工资增长率加上人口增长率超过14%，这是“生物收益率”，也叫做“内部收益率”（我们大致可将其理解为实际购买力），减去1.5%的计息水平，每年的“福利损失”至少要在12%以上，22年下来，职工的福利损失是天文数字。从全社会的角度看，这是巨大的社会福利损失，是社会财富的“转移”。 第二个问题是统筹层次太低，贷款率高的地区（比如，天津99.5%）和低的地区（比如，青海78%）之间不能在全国范围内调剂使用结余资金，从全社会的角度看，资金管理层次太低和地区割据降低了结余资金的“互助”效率。 鉴于上述分析，我的看法是，公积金制度存在问题，但我们不能因噎废食，对公积金存在的问题要尽快解决，不能视而不见，否则就是对缴存职工的不负责任，从某种角度讲，是用价格低廉的优质资产“养肥”了国有银行。既然有学者提出了取消公积金的动议，决策者就应该有紧迫感，抱着对人民利益负责的高度责任感尽快行动起来，不要让一个很好的民生制度长期成为一个“软肋”。为割除上述两个主要弊端，我提出四个改革思路或说四个改革选项，这四个选项由易而难，第一个改革思路最容易，最后一个改革最难。 第一，在不改变住房公积金中心目前行政事业单位性质的条件下扩容功能和优化结构。 这是一个改良方案，是最容易、最便捷的方案，现存体制机制不做任何改变。“改良”的领域包括：在目前体制机制一切都不变的情况下，完全可以搞协议存款，这样起码可将利率提高到3.5%左右，实行起来很容易，很简单，完全是决心问题，不是体制机制问题。待过渡一段时间之后，可进一步改革投资体制，比如，可采取城镇职工基本养老保险基金委托全国社保基金理事会投资的模式，由各省分别与全国社保基金理事会签约并商定投资收益率等具体事项，真实投资收益全部作为利息分配给缴存职工。在业务范围上，允许一、二线城市公积金中心利用增值收益等资金直接投资持有租赁住房，支持缴存职工通过租赁解决住房问题；在缴存上扩大覆盖面，覆盖城市务工者、甚至自由职业者等人群；在统筹层次上提升到全国统筹，加强各城市间资金互融互通，缴存职工可以异地接续缴存、异地提取使用、贷款；在提取使用上建立新的配贷机制，向中低收入群体倾斜，加大对租赁住房支持力度；在运行机制上提升效率，简化提取使用手续；在监管上加强依法公开，定期披露信息。 第二，改组成立全国独立法人的政策性非银行金融机构“国家住房公积金管理公司”（美国“两房和吉利美”的思路）。国家住房公积金管理公司以国家信用在资本市场发行债券和证券，做大资金池，为老百姓使用住房公积金提供流动性支持和政策性担保；在资金使用上，国家住房公积金管理公司不直接发放贷款，而是采用为缴存职工提供低息、长期信用担保的方式支持缴存职工基本住房需求，缴存职工在获得公积金管理公司担保后可以选择任何一家公积金中心和商业银行获得贷款。此方式可促进公积金中心和商业银行之间的竞争，提升缴存职工获得住房贷款的效率和服务水平。同时，国家住房公积金管理公司通过批量收购公积金中心和商业银行的住房抵押贷款资产为其源源不断的提供资金。在房价较高的一、二线城市，通过贷款或直接投资方式支持租赁住房建设运营，促进“租购并举”。建立全国统筹机制和全国住房公积金资金管理平台，实现全国通存通兑和同业拆借；在运行机制和监管机制上，按照金融机构法人治理结构的方式运行，并接受监管。 第三，改组成立政策性国家住房银行（中国邮政储蓄银行的思路）。这是在借鉴发达国家住房储蓄银行模式的基础上，将全国公积金中心改组为全国统一的独立法人金融机构，各省市公积金中心改组为国家住房银行的分支机构，并以国家信用在资本市场发行债券和发行证券；开展政策性住房储蓄业务，建立差别信贷机制，向中低收入群体提供更优惠的住房金融支持，可异地缴存接续，异地提取使用、贷款；向租赁住房建设发放项目贷款。在运行机制上按照现代金融机构法人治理结构运行，建立激励机制，促进效率提升、风险可控；在监管机制上按照政策性金融的监管机制，住建部负责住房政策规则的制定和监管，央行、银监会负责银行业监管规则的制定和监管。 第四，与企业年金合并，整合为综合公积金制度（新加坡中央公积金的思路），这是最难的一个选项，因为涉及到部际协调。凡是涉及部际协调的，都是难度非常大的。这项改革还难在职业年金和企业年金的属性存在很大差异性，因为职业年金对机关事业单位人员来说，属于工资的组成部分，为了改革，从工资里硬是人为分离出来一个层级“职业年金”，所以，它可以被视为是“强制性”的职业年金，是人手一份的。而企业年金则是“外生”的，是自愿的，是附加上去了一个福利，重要的是，覆盖范围很小，目前参与职工全国还不到2400万人，尤其是，近五年来，扩大覆盖面的进程基本处于停滞状态，五年了几乎处于“零增长”状态。从理论上讲，为了应对人口老龄化，应遵循全生命周期原则，公积金制度可以兼顾城镇居民在住房、养老两方面资金需求，在全国建立统一的个人公积金账户，按照住房和养老分设两个子账户，住房账户实行“低存低贷”，租赁住房或购买住房的可提取使用住房账户资金，当职工无公积金贷款或无住房消费需求时，住房账户资金转移至养老账户。成立政策性非银行金融机构，统一负责综合公积金资金池的投资运作，发挥目前住房公积金和企业年金的双重作用。但是，事实上，由于这项合并设计到两个部委，很难协调，别说涉及到两个部委，就是职业和企业年金都属于一个部门负责的事情，合并也是很难的，因为他们的属性存在较大差异性。 鉴于上述分析，我的意见是先易后难，从最容易改革的第一个方案入手，就地改革，原封不动，体制机制和单位属性都不做改变，只是增加功能，这可以叫做“功能性”改革，这种改革，在住建部内部就可以实施，基本不用申报批准，过渡一段时间，在这个过渡期内，在中央统一部署之下，看下一步如何改，是准银行金融机构的路子，还是一步到位改组为国家住房银行，或强行与企业年金合并？到那个时候听中央的决定。那么，眼下，刻不容缓地是立即就地改革，先把协议存款等业务高起来，这容易上吗，完全不用批准，如果这么容易的改革都懒得动，看着一亿多人的存款每天在贬值，那就是不作为、是懒政！
正值全国两会期间，有全国人大代表向十三届全国人大三次会议提出《关于加快推进住房公积金制度改革的建议》，让住房公积金再度走进公众关注的视野。作为上世纪90年代住房制度改革的产物，住房公积金制度已经运行20多年，到如今已暴露出越来越多的问题，相应的改革也再一次被提上议事日程。 原标题：制度功效衰减，资源错配致闲置浪费……两会代表、委员热议住房公积金：已到非改不可的地步 正值全国两会期间，有全国人大代表向十三届全国人大三次会议提出《关于加快推进住房公积金制度改革的建议》，让住房公积金再度走进公众关注的视野。 作为上世纪90年代住房制度改革的产物，住房公积金制度已经运行20多年，到如今已暴露出越来越多的问题，相应的改革也再一次被提上议事日程。 5月18日，中共中央、国务院正式发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，明确提出要加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，改革住房公积金制度。 全国人大代表、四川大学商学院院长徐玖平在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，现行住房公积金制度存在着加重民企负担、抑制社会消费以及制度功效衰减等三大问题。 他强调，住房公积金制度已经到了非改不可的地步，改革的正确方向就是建立国家政策性住房金融机构，核心是实现“强制”向“自愿”的制度转换。 每年数千亿公积金余额隔离在消费之外 我国住房公积金缴存比例在5%~12%之间，由单位和职工共同缴纳，公积金是企业人工成本的重要组成部分。 徐玖平向记者介绍，住房公积金作为企业成本的构成要素之一，对建制企业来讲肯定会加重企业经济负担。 绝大多数民营企业由于客观上难以承受，不得不选择逃避强制缴存法定义务，而越来越多的企业同时也面临因欠缴住房公积金产生的职工投诉，大量民企在是否缴存的生存压力与违法风险间陷入两难。 除此之外，公积金缴存收益率较低这一问题，也遭到多位专家诟病。 2018年数据显示，全国5.8万亿元的公积金缴存余额年利率只有大约1.5%，难以跑赢通胀，实际上会造成公积金的贬值。 徐玖平认为，由于完全依赖互助性缴存提供流动性支持，制度设计从一开始就规定了强制性、互助性和专用性等要求，导致每年数以千亿计的住房公积金余额相对于缴存人事实上被“冻结”，也被隔离在社会消费之外。 徐玖平向《每日经济新闻》记者表示，现行住房公积金制度建立于计划体制时代，能够充分享受制度福利的主要是依靠国家财政及国有资源供养并提供单位配缴的事业单位和国有企业职工，公积金是他们工资增长机制的一部分。 当前，由于住房问题大多已逐步得到解决，住房公积金实际上已经蜕变为与住房无关的刚性福利。而真正拥有巨大住房消费需求的新市民，则很多都未能纳入住房公积金制度覆盖，合理的住房刚需受到抑制。这是对社会资源的严重错配和闲置浪费。 改革应实现“强制”向“自愿”转换 现行公积金制度存在诸多弊端，中央近期也释放改革信号。 本周中共中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中，明确提出要改革住房公积金制度。这是中央对住房公积金制度最有权威也是最新的定调。 徐玖平向《每日经济新闻》记者表示，改革住房公积金制度已经到了非改不可的地步，改革的正确方向就是建立国家政策性住房金融机构，核心是实现“强制”向“自愿”的制度转换。 徐玖平进一步解释说，应当通过创新住房公积金融资方式、构建金融化融资机制，让绝大多数缴存人的个人公积金账户资金可以成为可支配收入并被投入到社会消费之中，这对当前应对疫情及经济下行压力，拉动社会消费，促进经济增长具有特殊而重要的现实意义。 徐玖平认为，住房公积金由“强制”向“自愿”的过渡可能会有一个社会消化的过程，但改革已时不我待。 基于此，应尽快制定过渡期政策，并在过渡期内实行“强制”与“自愿”的“双轨运行”：一方面在暂时保留机关事业单位强制缴存的同时，取消企业特别是民营企业强制缴存的规定；另一方面抓紧建立并试点基于新市民政策性住房金融支持的住房公积金自愿缴存政策体系。 “双轨运行”核心是取消民营企业公积金缴存的强制性，企业直接按可承受的人力成本向职工发放工资，让职工工资回归市场定价，而有贷款需要的参与自愿缴存，并由中央财政提供一定的补贴，以弥补“低存”损失，激励长期存储，最后实现低息贷款。 相关专题：聚焦2020年全国两会财经报道
据住房城乡建设部官网消息，日前，住房和城乡建设部党组书记、部长王蒙徽主持召开部扶贫攻坚领导小组2020年第二次会议，通报部2020年脱贫攻坚工作进展，部署推动下一步脱贫攻坚工作。 会议指出，决战决胜脱贫攻坚已经到了最后一搏的时刻，要以更大的决心、更强力度狠抓各项工作落实，确保全面完成住房和城乡建设领域脱贫攻坚目标任务。 会议要求，要较真碰硬开展脱贫攻坚专项巡视“回头看”整改工作。坚持脱贫攻坚农村危房改造挂牌督战和旬报制度，指导、督促和帮助各地如期完成脱贫攻坚农村危房改造扫尾工程任务。 会议进一步指出，要全面开展建档立卡贫困户住房安全有保障核验工作，对于经核验发现的建档立卡贫困户住房安全问题，指导和督促地方予以妥善解决，确保贫困人口不住危房。要研究探索农房建设长效机制。 会议强调，要抓紧落实定点扶贫责任书承诺事项和定点扶贫工作计划。坚持组团帮扶机制和部县联席会议制度，充分发挥行业优势，持续推进产业扶贫、就业扶贫、消费扶贫等帮扶举措，优先选购湖北贫困地区特色农产品(行情000061,诊股)。要凝聚合力，助力定点扶贫县和大别山片区打赢疫情防控和脱贫攻坚两场战役。 会议要求，要坚持在常态化疫情防控中加快推进脱贫攻坚各项工作，指导和帮助基层解决实际问题，力戒形式主义、官僚主义。加强脱贫攻坚工作总结和宣传，讲好住房和城乡建设领域脱贫攻坚故事。
住房公积金要不要取消？改革又将走向哪里……从激活房产市场到满足购房需求，历史的车轮滚滚推进，公积金的角色随之转换。5月21日，全国人大代表、58同城创始人姚劲波公开了一份书面建议：建议适当下调住房公积金的缴存比例，由最低缴纳5%降至3%。一时激起千层浪，公积金改革也随之走向十字路口。 01 去还是留：不能一刀切 姚劲波认为，疫情下的中小企业复苏，面临的最大困难就在于“入不敷出”，成本特别是人力成本高企，而收入减少。所以建议以此切实减轻企业用工压力。 以姚劲波为代表，企业家们对公积金的态度几乎一致，更有甚者认为应该取消公积金。 格力董事长董明珠在在接受国内媒体采访时直言：“我觉得这个公积金是完全没有必要，像我们公司根本不需要，每个员工都发一套房，哪里还要公积金。” 赞成取消住房公积金的声音普遍认为，住房公积金制度已经完成了其使命，当下暴露出不公平等制度缺陷，是时候退出历史舞台了。 中国国际金融交流中心副理事长黄奇帆表示，公积金制度在九零年代出横空出世，是为了顺应当时市场需要，将企业、国家和个人的钱结合到一起解决大家住房需求问题，而如今，中国房地产市场已经活跃起来，百姓购房方式也转向以商业贷款为主，公积金存在的使命已经完成。 不过，在全国政协委员、中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文看来，住房公积金的历史使命并未完结，实际上，其制度在效率和公平两方面都表现不错，尽管存在一些问题，但不能因噎废食。 与此同时，一个非常现实的问题摆在眼前。“中央部委和一、二、三线城市各级政府和事业单位每年公开考试录用的人员承受着较大购房压力，同时又承担着国家机器运转职能，取消公积金就意味着他们解决住房问题存在回归到福利分房的可能性，那将更不公平。”郑秉文指出。 “公积金制度的确有不少不太合理的地方，但这些都是改革过程中的问题，至少要先有这个东西，再逐渐地完善和发展。”中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞认为，目前对于政策性住房，除了公积金以外还没有其他的金融工具；另一方面，经过多年艰辛的探索后，住房公积金才初步建立了全国的体系框架，如果现在取消这个体系，再建一个新的住房政策金融体系是非常困难的，几乎不可想象。 其实，关于公积金的去向问题，住建部部长王蒙徽已经给出了答案。日前，王蒙徽在文章《推动住房和城乡建设事业高质量的发展的文章》中提到，2020年将全力以赴修订《住房公积金管理条例》，改革和完善住房公积金制度。 显然，公积金改革并非简单地去或留，如何在房地产市场已经步入正轨的今天，让住房公积金能够对市场配置发挥新的效用至关重要。 02 问题出在哪：公平与利益 多方热议，公积金的问题到底是什么？ 有人算了一笔账：2018年，我国住房公积金实缴职工1.44亿人，而我国总人口约14亿，相当于总人口的10%。2018年就业人数7.8亿人，其中还有一些未签订劳动合同的职工，实际就业人数约高于7.8亿，按照就业职工计算，也不到20%。 住房公积金是一项“小众”福利吗？ 数据显示，2018年，我国失业保险覆盖1.96亿人，生育保险覆盖2.04亿人，而它们的强制性还要大于住房公积金。其他缴费型制度覆盖人数更少，例如，企业年金覆盖人数不到2400万。 对于住房公积金的公平性问题，郑秉文回应称：“实际上，公积金的覆盖面在逐渐扩大，发展趋势正在进一步好转。”郑秉文进一步介绍，私企缴存职工占比不断提高，比如在1.44亿缴存者中，机关事业单位人员占31%，国企20%，私企31%。而2018年公积金新开户1990万人，其中私企占50%（994万人）。 “此外，住房公积金制度的透明性很好，每年向全社会公布的“年报”信息齐全，在全国的缴费型和非缴费型福利制度里，这是透明度最高的。”郑秉文补充道。 也有人说，大家现在都在使用商业贷款，公积金的使用效率低。 公积金没有用武之地了吗？ 住建部数据显示，建立公积金制度以来，累计发放个人住房贷款约3335万笔，其中双职工占三分之一，即约有5500万人受益，在1.44亿实际缴存者中，38%的人成为住房贷款人。“从制度效率来看，这个受益比例是比较高的。”郑秉文表示。具体来看，2018年发放个人住房贷款约253万笔，发放金额1.02万亿元，平均每笔40万元，在三线城市交首付后就基本上解决了职工购房问题。 此外，公积金的管理成本也不高，行政管理成本来自提取的管理费。数据显示，全国有342个公积金管理中心，服务网点3439个，从业人员4.4万人，2018年提取管理费117亿元，每亿元资产的综合管理成本仅21万元。 公积金制度到底存在什么弊端呢？郑秉文认为，公积金最大的问题有两个，一是投资收益率太低，跑不赢通胀，缴存职工记账利率更低；二是统筹层次太低，贷款率高的地区（天津99.5%）和低的地区（青海78%）之间不能调剂。 03 改革之辩：公积金与年金 公积金制度到底怎么改革呢？ 郑秉文认为，改革思路有四个，一是提高统筹层次，加强地区间互融互通，提高收益率；二是整体改制为国家住房公积金管理公司，成为独立法人的非银行金融机构；三是改组为国家住房银行，也就是中国邮政储蓄银行的思路；四是与企业年金合并，也就是新加坡中央公积金的思路。 而在日前，国务院下发的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，为公积金改革指明了方向：通过改革公积金制度，将其和年金相结合，形成资本市场长期投资资金的重要来源。 完成历史使命后，2020年，住房公积金也许将迎来一个新的角色。 黄奇帆认为，可以将现有累积起来的14.6万亿的公积金直接转化成企业年金，以实现资源优化配置，也补充社会养老保险资金。 “将公积金制度融入年金，公积金找到了一个好的归宿。”专家指出，现行规定下，企业年金可以参与到市场投资，虽然比例有一定的限制，但是可以提高职工退休工资。“这样既可以给资本市场注入巨大资金，增强资本流动性，也能为这部分资产做保值增值，还能补充我国的养老保险，一举三得。”上述专家表示。 不过记者注意到，由于企业年金是企业和职工自愿建立，企业尤其是大部分中小企业参与率较低，年金积累基金规模也很小。 据人社部最新数据，截至2019年末，全国企业年金积累基金规模不到1.8万亿元，虽然从2013年以来一直呈增长态势，但其规模与养老保险基金不可比拟。 数据显示，在养老金储备中，基本养老保险基金和养老储备基金占比为83%，以企业年金和职业年金为主的第二支柱和由个人储蓄型商业养老保险构成的第三支柱仅占17%。在人口老龄化、养老保险基金运行承压、替代率不断下降的情况下，企业年金无法发挥自己的功能。 对于二者合并操作中的具体问题，清华大学公共管理学院教授杨燕绥也指出，如果打通住房公积金和企业年金，推动“二金”互动发展，将扩大企业年金的发展空间。“而要进行这项改革，不是人社部、住建部等部委根据分管业务进行相互协调就能解决的，需要中央作出顶层设计，推出协调一致的一揽子改革方案。”她强调。
文/新浪财经意见领袖专栏作家 董登新 2020年5月18日，中共中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，该《意见》在“完善覆盖全民的社会保障体系”部分，明确指出：大力发展企业年金、职业年金、个人储蓄性养老保险和商业养老保险；加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，改革住房公积金制度。 今年两会召开之际，关于住房公积金存废与改革争议，再次浮出水面。实际上，早在2012年，我提出了将住房公积金与企业年金合并的政策主张；在2015年职业年金推广后，我又提出将住房公积金与企业年金、职业年金三个制度合并为一个制度，取名“强制公积金”。 众所周知，我国“缴费型”社会保障制度，主要包括“五险三金”。“五险”是指基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险；“三金”是指住房公积金、企业年金、职业年金。其中，“五险”属于社会保险，是基本保障或底线保障，“三金”则是补充型保障。 从表面上看，“五险三金”名义费率确实很高，但由于企业年金覆盖面窄、形同虚设，再加上“五险”费基缩水（打6折），还有一些中小企业拒绝参保，因此，高名义费率背后，实际上低参保、低缴费，形成了苦乐不均、鞭打快牛的不公平现象，从而导致制度的公平性和可持续性严重受损。 自2015年下半年国务院决定社保降费以来，社保降费力度不断加大，截止2019年底，职工基本养老保险用人单位缴费累计下调4个百分点至16%，失业保险、工伤保险及生育保险三个“小险种”合计的总费率已从5%降至2%左右，但不排除职工基本养老保险单位缴费最终将有可能降至12%，如此大幅的社保降费，一定会导致补充型保障制度“三金”之间的整合，三金长期“分立”、“并存”的可能性不大。因此，社保降费是重大历史机遇，我们必须主动出击，进行顶层设计，整合“三金”制度。 （一）三金并存：制度重复建设、两极分化叠加 住房公积金是我国城镇职工的一项社会保障福利，由国家住建部分管，它具有住房保障和补充养老的双重功能，自1991年试点以来，尤其是自1998年我国房改及房地产大开发启动以来，该项福利制度深入人心，形成了较高的社会知名度，在三金中，它的覆盖面与参加率是最高的，其中，它在国家机关、事业单位实现了百分之百的全覆盖，在国企和上市公司，甚至包括其他大中型企业也基本上实现了全员覆盖，不过，大多数中小企业并没有缴存住房公积金。 企业年金则由人社部分管，它具有单一的补充养老功能，只能适用于企业，在实施上它不具有强制性。企业年金同样是自1991年开始试点的，但与住房公积金相比，它一直发展缓慢，几乎形同虚设。企业年金社会知名度低，覆盖面窄，只有少数大企业执行，这再次叠加并放大了收入分配的两极分化。 职业年金也属人社部分管，同属补充养老功能，它是机关事业单位职工的补充养老金。作为性质完全相同的补充养老计划，我们却设立了企业年金和职业年金两套制度，人为形成了补充养老“双轨制”：企业年金是自愿的，而职业年金是强制性的全覆盖，对企业工人来讲也是制度的不公平。 很显然，上述“三金”制度虽然都是补充型社会保障福利，但三者却是各自独立的，并分属国家住建部及人社部管理，各自为阵，相互之间无法进行有效整合，从客观上讲，这使得三项制度从一开始就存在制度上的重复建设、多头管理、苦乐不均的“病根”。 实际上，“三金”作为补充社会保障福利，大企业雇员大多拥有不菲的住房公积金和企业年金，机关和事业单位职工也拥有全覆盖的住房公积金和职业年金，而大多数中小企业雇员则基本上没有住房公积金，更不要谈什么企业年金了。因此，从补充型社会保障制度来看，它不仅存在地区之间与行业之间的巨大差别，而且还存在企业之间与雇员之间的巨大悬殊、苦乐不均。 （二）三金整合时机及可行性 在社保降费、企业减负的大背景下，为了提高社会保障资源的利用效率，我们有必要进行制度整合、顶层设计。 大家知道，住房公积金、企业年金、职业年金同属缴费型、补充型社会保障福利，三金都具有“补充养老”功能，但三金并存，存在明显的制度重复建设，它会进一步扩大收入分配两极分化，因此，三个制度各自修修补补的意义和作用均不大。我们有必要抓住社保降费的历史机遇，对三金制度进行整合，将“三金”合并为“强制公积金”（简称“强积金”），统一强制执行，有利于广覆盖、均贫富，这更有利于制度设计的公平、效率与可持续性。 事实上，在美国，以401（k）为代表的补充养老金制度（相当于我国的企业年金和职业年金），可为财务困难的受益人提供首套房、租房、医疗、教育贷款，或者允许“困难提取”。这十分类似于我国住房公积金制度的功能。因此，将“三金”整合为“强制公积金”，可借鉴美国401（k）经验，将“住房保障”功能放在前端，将“补充养老”放在终端。 他山之石，可以攻玉。在中国，我们完全可以采用制度嫁接、制度整合的方式，将企业年金、职业年金和住房公积金制度“三合一”，构建一个统一的、强制的、普惠的补充保障制度。通过制度整合，我们借助住房公积金制度现有的人气和知名度，可弥补现行企业年金制度形同虚设、无法全面推广的缺憾；同时，我们借助企业年金和职业年金的补充养老属性找到了住房公积金为什么“退休提取”的充足理由。通过“三金”制度整合，既能有效降低企业福利成本，又能最大限度确保雇员福利的公平与规范。整合后的强制公积金，既具有住房保障功能，更具有补充养老功能。这就是中西合璧的中国特色的“强制公积金”。 （三）三金整合路径与制度安排 只有“三金合一”，才能打造高起点的“强制公积金”，从而形成兼顾住房保障与养老保障双重功能的补充保障制度。 笔者建议，强制公积金制度设计的基本思路，可作如下安排： （1）制度定位：住房保障、补充养老双重功能。 （2）强制设立、强制参与。所有用人单位或雇主必须为其雇员设立强制公积金账户。参加者的资格标准：年满18岁，而且工龄满一年。 （3）缴费方式、缴费标准。强制公积金缴费是税前缴费，由雇主与雇员匹配缴费，双边费率均设定为雇员工资的8%——13%，并同时设立年度缴费最大限额（各年标准按CPI涨幅进行指数化调整）。 （4）账户开放规定。雇员在45岁之前，个人账户允许对外开放、社会统筹、互助共济，但直系亲属之间有优先调剂权。账户资金统筹使用或相互调剂产生的“增值收益”应该划归账户所有者，而且增值收益计入个人账户时不征税。 （5）账户封闭规定。当雇员年满45周岁后，必须封闭个人账户，不再对外开放、不再对外调剂，但仍需继续缴费至退休为止。这时，住房保障功能自动转换为补充养老功能。 （6）购房或租房贷款规定。强制公积金缴存人可以向自己的人个账户贷款，贷款只能用于购买首套房或改善性住房，也可用于支付自住房租金，但借款必须按照既定利率按季或按月还本付息，并直接归还至自己的个人账户。 （7）正常提取年龄规定。为了照顾弱势群体，正常提取年龄设定一般早于正常退休年龄。考虑到延迟退休的需要，强制公积金正常提取年龄可设定为55岁。也就是说，当年满55周岁提取公积金时，只需要缴纳个人所得税，但不会罚税。强积金强调补充养老的长期储蓄功能，不鼓励提前支取。但只有一种情形可以例外，这就是“困难提取”。 （8）困难提取规定。当雇员出现首套房购买、租房、医疗、教育等支出困难时，如果没有强积金贷款记录，可以从个人强积金账户中进行“困难提取”，但提取金额必须缴纳个人所得税。此外，如果账户所有人不满55周岁（正常提取年龄），则需要加征10%的惩罚税。 （9）退休提取规定。如果雇员退休时，可以一次性提取账户中的全部余额，或是转换成“人寿年金”分期按月提取。由于强制公积金缴费是税前缴费（E），投资收益同样免税（E），因此，退休提取时，应缴纳个人所得税（T），这就是所谓的EET税制。 笔者认为，中国养老金的最大缺口，是体制性缺口或结构性缺口，而不是单一的社会养老保险基金的收付缺口。若要弥补这一缺口，最根本的对策就是要降低“五险”费率，做大做强补充养老金（包括个人储蓄性养老金）。最后需要说明的是，中国特色的强制公积金在性质上属于社会保障体系的第二柱，它同时具有住房保障与补充养老的双重功能。整合后的强积金，既有现行住房公积金的强大人气和制度基础，同时又有现行企业年金和职业年金的补充养老功能。由此可见，这种“三合一”的制度整合与改造，有利于提高社会福利资源的整体效率，充分有效地体现社会公平与正义，同时，还能在短期内快速做大做强中国式补充养老总储备，这是一举多得的制度整合。 (本文作者介绍：武汉科技大学金融证券研究所所长，湖北省中小企业研究中心主任。)
住房是城市市民最关心的，深圳市罗湖区在土地资源有限的情况下不断创新，多举措打造出“住有宜居”的罗湖样板。其中，罗湖区在深圳市率先推出“透明物管”，开发了全市首个人工智能与大数据技术相结合的物管平台，目前已在全区10个小区试点，预计今年年底实现全覆盖。 “住房问题，事关辖区千家万户切身利益，事关全区营商环境提升，更事关罗湖全面振兴发展全局。”罗湖区住房和建设局局长马晓东介绍，罗湖是深圳最早的建成区，既面对着土地资源紧缺的现实，又面临着高新科技产业发展将引进大量人才，对住房保障提出更大的挑战。基于此，罗湖近年来积极探索土地资源紧缺约束下建设筹集住房新路，以“保基本”“重人才”为原则，实施人才住房及保障性住房开工和筹集5年计划，不断破解老城区保障性安居工程供应的困境，努力实现辖区群众住有所居需求。 2012年以来，罗湖区共完成筹建人才住房和保障性住房29622套，供应9336套。罗湖是如何做到的？马晓东称，一方面通过对全区建设用地摸底，挖掘可利用的潜力地块，将城市更新、棚户区改造作为筹集住房的重要途径，为罗湖房源提供增量。另一方面强化基本住房保障，推行公租房差异化分配模式。近两年，罗湖区面向户籍在册轮候无房家庭配租公共租赁住房1036套，突破了辖区多年无力消解轮候库的困境，并首次面向先进制造业职工配租公共租赁住房200套，为实现辖区居民“住有所居”目标打开了新局面。 马晓东指出，罗湖区通过政企合作、城市更新配建、“住房+补贴”双重保障、异地购买或租赁等多种手段探索出解决住房问题的新路子。以深业东岭项目为例，罗湖区与深圳市人才安居集团共同组建罗湖人才安居有限公司，利用该项目试点由政府负责制定政策、准入门槛和条件，由企业负责运营管理的“政府+企业”的模式，实现了人才住房规模化供应和专业化管理。罗湖区还先后规模化租赁深业东岭、万科泊寓、招商开元、深南广场等交通便捷、配套完善的项目，通过市场筹集住房1653套。 “十三五”时期以来，罗湖区面向企业配租人才住房3223套，发放人才货币补贴7786.7万元；罗湖区年均发放廉租保障对象货币补贴300户，累计发放1667万元，对低保及低保边缘家庭实现“应保尽保”。马晓东表示，未来，罗湖将优化实物保障与租赁补贴并举机制，结合罗湖区市场租金水平和保障对象实际情况，合理确定租赁补贴标准，探索发放租房消费券、市场租金补差等多种形式扩大货币补贴的保障覆盖面。 “实现‘住有所居’还有赖于制度建立。”马晓东指出，在对接市级政策的基础上，将健全完善适合罗湖的制度，力争打造罗湖亮点。最为突出的便是出台城市更新配建、棚改、物业专项资金等方面政策文件，全面规范住房建设领域各项具体操作。去年底，《罗湖区城市更新项目人才住房和保障性住房管理办法(试行)》正式实施，明确了住建部门、人才住房专营机构等各方职责，使得办事更流畅、效率更高。 如何在“住有所居”基础上实现“住有宜居”的美好愿景，是罗湖区思考并通过实际行动实现的命题。 对此，马晓东给出了答案。首先要优化住房环境与公共配套设施。罗湖区在筹措房源的过程中，优先选择公共服务设施和市政基础设施条件齐全的区域，如与公交系统或轨道交通网络紧密衔接的万科泊寓。同时，大力推进人才住房和保障性住房项目周边交通、教育、医疗等配套设施建设，通过完善区级公共服务设施打造宜居环境。在人才住房和保障性住房筹建中则突出绿色、环保理念，注重住房品质提升，探索全面推广绿色建筑、装配式建筑等新技术，营造更加宜居的生活环境。 对物业服务不满意、产生物业纠纷怎么办？马晓东告诉记者，罗湖区在全市率先推出了“透明物管”，建立了“罗湖物管”数字平台，实现市、区、街道、社区和企业同步联管联动，有效解决了物业监管、物业服务信息公开化、透明化等问题，及时化解物管领域的矛盾纠纷，进一步推进物业行业“规范化、智能化、市场化”，也标志着罗湖物业管理从传统管理模式正式迈向信息化、智能化行列。(经济日报记者 杨阳腾)
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