以改革应变局开新局 重磅改革举措接连落地 逢山开路,遇水架桥。发展环境越是严峻复杂,越要坚定不移深化改革。今年以来,在统筹做好疫情防控和经济社会发展工作,做好“六稳”工作、落实“六保”任务的同时,改革继续向深水区迈进,要素市场化改革、市场经济体制改革等多项重磅改革举措接连落地。在2020年上半年收官之际,中央全面深化改革委员会第十四次会议召开,释放出依靠改革应对变局、开拓新局的重要信号。要完成既定的经济社会发展目标,就要既善于积势蓄势谋势,又善于识变求变应变,推动改革更好服务经济社会发展大局。今日起,本报推出“以改革应变局开新局”系列报道,敬请关注。 2020年的下半年已然开启,站在年中时点回望,今年以来,面对突如其来的新冠肺炎疫情,我国全力做好抗击疫情和稳定经济社会发展工作,扎实落实“六稳”工作、落实“六保”任务。与此同时,改革不仅没有因疫情而止步,还继续向深水区迈进,今年以来多项重磅改革举措已接连落地,频率之高、密度之大、分量之重,备受关注。 完善要素市场化配置是建设统一开放、竞争有序市场体系内在要求。4月9日,《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》公布,作为系统、完整阐述要素市场改革思路的重要顶层文件,分类提出土地、劳动力、资本、技术、数据五个要素领域的改革方向,明确完善要素市场化配置的具体举措。 一个多月后,《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》公布,为构建更加系统完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制进行系统设计。 今年5月、6月,《中共中央 国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》《海南自由贸易港建设总体方案》两份重磅文件发布,前者为破解西部地区发展不平衡不充分问题、促进可持续发展、推动高质量发展、提升开放水平、实现西部地区民族团结和边疆稳定明确方向;后者着眼于打造引领新时代对外开放的鲜明旗帜和重要开放门户。 6月,生态环境领域、公共文化领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案相继出炉,作为财税改革“最难啃的骨头”,我国央地财政事权支出责任改革持续深入推进。 6月24日,我国公布2020年版全国外商投资准入负面清单和自由贸易试验区外商投资准入负面清单,外资准入负面清单连续第四年大幅缩减,多个领域释放出进一步开放的明确信号。 改革“一子落”,发展“满盘活”。中国国际经济交流中心经济研究部副部长刘向东对《经济参考报》记者表示,今年以来,受到疫情影响,经济下行压力加大,内外环境也更加复杂多变,在此情况下如何做好自己的事情尤为重要。改革开放是决定当代中国命运的关键一招,要在疫情防控同时推进改革进一步向纵深发展并取得积极成效。 乘势而上,在2020年上半年收官之际,中央全面深化改革委员会第十四次会议召开,释放出依靠改革应对变局、开拓新局的重要信号。 会议强调,胜利完成“十三五”规划主要目标任务、决胜脱贫攻坚、全面建成小康社会,乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程,必须发挥好改革的突破和先导作用,依靠改革应对变局、开拓新局,坚持目标引领和问题导向,既善于积势蓄势谋势,又善于识变求变应变,紧紧扭住关键,积极鼓励探索,突出改革实效,推动改革更好服务经济社会发展大局。 在此次会议上,《国企改革三年行动方案(2020-2022年)》《深化农村宅基地制度改革试点方案》等一系列重磅文件通过。 今年的政府工作报告强调,要用改革开放办法,稳就业、保民生、促消费,拉动市场、稳定增长,走出一条有效应对冲击、实现良性循环的新路子。报告对深化“放管服”改革、推进要素市场化配置改革、提升国资国企改革成效、优化民营经济发展环境等作出重点部署。 业内指出,困难挑战越大,越要深化改革,破除体制机制障碍,激发内生发展动力。可以预见到,下半年国资国企等领域将迎来更大力度的改革。 “要着力通过深化改革谋求发展,积累发展的运势,做好应对求变的准备。特别是要进一步深化要素市场、国企改革、财税金融体制改革等重点领域改革,推进自贸试验区试点和建设海南自由贸易港,以及进一步扩大对外资开放和保证供应链产业链安全。”刘向东指出,当前进一步深化改革,特别要在制度开放和治理能力现代化上提升水平,为更广的开放蓄势,以改革促发展,积累好深入参与国际市场的制度基础。 刘向东表示,下一步还要积极根据新的变化主动求变应变,积极谋划发展新动能,特别是在阻碍要素自由流动的各个领域推进改革。近期我国已经下发了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》,对文中提出的改革任务要进一步探索落实,切实发挥出市场在资源配置中起到决定性作用。 厦门大学宏观经济研究中心副主任林致远对《经济参考报》记者表示,国际政经格局的演变叠加疫情影响,使得年初以来我国经济遭受近些年来罕见之重大挑战,为各项改革举措的推进也提出了新的要求。 他认为,首先要以防控疫情为头等大事,健全国家公共卫生应急管理体系;其次将全面落实“六保”作为实现“六稳”的重点,并据此调整货币与财政政策的取向;第三,是在逆全球化趋势中坚持加快推进对外开放;第四是以“两新一重”(新型基础设施建设,新型城镇化建设,交通、水利等重大工程建设)为投资重点,兼顾短期稳经济和长期促发展的双重目标;第五是继续推进制度基础设施体系的改革,致力于营商环境的持续改善。 “此外,密切关切国际疫情的走向,及时修复仍然断裂的产业链,尽早实现经济的正常运行,仍将是未来一段时期经济工作的重点。在此过程中,主动迎接工业4.0时代的到来,动员各方力量,建立健全由基础研究、应用研究和商业推广三环节构成的国家创新体系,也将成为未来改革的关键领域。”林致远说。
2020年3月30日,中共中央和国务院发布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》。我认为这是一个具有划时代意义的文件。从全要素生产率看,体制改革,要素配置和投入的改善,是中国未来10到15年,经济增长最大的红利来源。笔者以学者研究的方式,拟就此撰写系列文章,今天登出之三。下期系列之四为《土地改革的至关重要性与如何进行才能实现中高速稳定增长》。 本期内容: 中国未来15年经济会低速度增长的可能性 何为转轨国家的自然经济增长速度 如何量化讨论转轨国家体制改革的增长潜能 资本和劳动力要素配置改革十分必要但增长潜能微弱 中高速增长:土地要素配置体制改革的潜能最大 中国未来15年经济会低速度增长的可能性 凯恩斯认为长周期的经济波动,除了固定资产更新因素以外,就是人口增长变动的影响。笔者对中国1973—1999年人口自然增长率与1993—2015年GDP增长率进行回归,发现有着很强的相关关系:系数为0.81。以回归模型假设2001—2015年没有实行计划生育的人口增长增长率,计算2021到2035年的经济增长速度,前5年平均为7.66%,中5年为6.78%,后5年为5.70%,15年平均为6.77%。也就是说,如果计划生育没有减少20岁到44岁的近3亿人口,未来15年即使体制不改革和经济任其自然增长,2035年间进入发达国家行列也是一个大概率事件。 但是,由于计划生育力度太大和时间太长,以此模型按照统计局公布的人口自然增长率推算,未来15年的GDP增长,前5年平均为3.32%,中5年为2.84%,后5年为2.42%,15年平均为3.03%。有也对这一公布数据质疑的文献。笔者根据其推算,则前5年平均为2.36%,中5年为1.82%,后5年为1.01%,15年平均为1.73%。 再用生产率模型进行计算,在体制改革没有进展的情况下,以国家统计局人口增长数据推算,就业劳动力投入每年平均减少707万,15年中就业劳动力规模可能要从2020年的7.7亿减少到2035年的6.6亿,累积劳动力投入减少1.1亿。这成为未来经济增长最大的下行压力来源。如果没有土地体制等改革来增加农民的财产性收入和以地为本创业收入支撑,因为经济主力人口减少形成的需求不断萎缩,除了资本边际产出规律性下降外,还要考虑经济自然增长场景下的资本存量相对需要不断地出清。这样2021—2035年间的经济增长,前5年平均为3.5%,中5年为2.48%,后5年为2.42%,15年平均为2.84%。如果以对公布人口增长数据质疑文献推算,投入就业劳动力的缩减将会严重一些,相对需要的资本出清压力也要大一些。据其计算的未来自然经济增长率,前5年平均为3.03%,中5年为2.08%,后5年为1.24%,15年平均为1.64%。 从均衡增长方法计算,人口将继续收缩造成的需求收缩趋势已经无法改变;改革会使居民收入在劳动力配置改善收入、土地财产性收入、以地为本创业收入和房屋价格合理化溢出居民收入四个方面支撑国内消费需求;但假设户籍制度、教育公共服务均等、土地住宅供给等体制改革方面没有进展,国内居民支付能力不能对出口动能下降、不动产需求收缩进行替代。经济任其体制既定不变的场景下自然增长。那么,2021—2035年间,前5年为3.2%,中5年为2.1%,后5年为1.8%,年平均增长速度为2.37%。而按照质疑人口数据文献推算,前5年为2.24%,中5年为1.34%,后5年为0.76%,年平均增长速度为1.45%。 可以看出,不论何种算法,如无强有力的改革和发展举措,寻求新的增长潜能,未来人口变量造成的经济下行压力不能说不大。而且,任其经济自然增长,长期在中等收入发展阶段徘徊,一定会是一个未来的大概率事件。 何为转轨国家的自然经济增长速度 经济学上有潜在经济增长率概念,大意是在流动性不足时,通过需求刺激政策,加快经济增长率到理想(不发生严重通货膨胀)速度;或者通过教育进展、提高人力资本素质、技术进步,并在就业—收入—消费均衡变动的情况下,形成新动力下潜在可能的经济增长速度。其暗含的假设为,条件是市场经济体制。 那么,体制转轨国家的潜在经济增长率如何去判断和定义?笔者认为体制转轨国家潜在经济增长率这个变量,与发达市场经济国家比较,有着完全不同的场景和内容。转轨国家,除了经济波动低迷时期,需要用扩张政策刺激,以及从教育、知识、人力资本和技术进步扩大产出侧潜在经济增长率边界外,更重要的是从体制改革方面寻求经济增长潜能。从中国目前的情况看,供给方面,重点是通过二元要素配置体制向一元市场化配置改革,改善要素的投入产出效率,得到纠正体制扭曲释放的经济增长潜能;需求方面,需要明晰和保护产权、要素市场化公平交易,要素能够自由地流动,使居民能够得到财产性收入、以要素为本创业经营收入、劳动力转移收入,其消费支出需求为潜在经济增长创造相应的需求可能性边界。 体制转轨中国家遇到这样的情况:就是在一元计划要素配置体制向二元计划与市场混合配置体制转轨的高增长动力结束后,后半段动力来源于二元要素配置体制向一元市场配置要素体制的改革。因而在这样一个阶段中,潜在经济增长速度取决于二元体制向一元体制并轨改革部位选择、阻力大小、力度强弱、效率高低和时间快慢。在要素配置体制上,如果二元不变,未来不会再得到新的增长潜能,甚至会造成经济增长更大的下行压力。因此,改革带来增长红利,以及改革增加收入和需求,其供给和需求共同推动的经济增长,是在“体制回归”、“改革没有进展”与“理想改革”之间连续分布的,从负到正和从小到大的结果。 体制复归会带来负增长潜能。我们这里将 “改革没有落实”,也即体制没有变化既定场景下的经济增长速度,称之为体制转轨国家没有获得改革红利的自然经济增长率。当然,我们使用一些方法,包括现成的西方经济学投入产出和均衡增长等模型也可以计算中国自然经济增长率,因为其假设条件之一是体制既定不变。 如何量化讨论转轨国家体制改革的增长潜能 转轨国家经济新增长潜能,到底来自于哪里?虽然在讨论时,学者们一致认为,体制改革会释放新的经济增长动能。但是,从投入产出方面看,改革什么部位,能够带来多少增长潜能?改革获得的增长潜能在各体制改革中是怎样分布的?这些改革加总后,根据改革力度的大小,其高中低方案获得的总经济增长潜能是多少?也许是笔者看到的文献不全面,似乎还没有一种可用的思路和方法。而基于市场经济体制条件既定的模型,代入有关数据,很难计算出什么样的体制改革,会得到什么样有内在逻辑联系的新经济增长潜能。问题可能在发达市场经济国家学术界关注重点,集中于市场体制既定条件下的人力资本、技术进步和需求不足等问题;不熟悉体制转轨国家的体制设置、经济流程和有关数据。关注体制转轨国家如何改革才能获得新经济增长潜能的文献也不多,或者对转轨国家的实际体制与国民经济运行和增长关系情况,了解的不是太清楚。笔者在现代数学和经济学计量等方面,没有特别深的功底。只是特别执着地一直在思考,就是将定性和较随意地分析体制改革经济增长潜能这种“猜测”,有一种什么办法将其数量化分析。有以下想法。 (1)转轨国家经济增长潜能,主要来自于改革的研究方向性原则。前述体制转轨国家经济增长红利,最主要来自于体制改革,而不是来自于体制改革以外的如人力资本提高、技术进步等其他因素,这是展开体制转轨国家经济增长潜能讨论的一个基本前提。否则,与研究发达国家的经济增长思路一样,就脱离了研究体制改革与转轨国家经济增长潜能的实践意义。历史模拟,也得不出哪些体制需要改革的针对性结论。 (2)将假设条件标准化、差距化和数量化。其实许多现代经济学关于投入产出和均衡增长的模型,是描述市场经济体制经济运行和增长的方法。其明示和暗含的这些假设条件,实际是市场经济的标准。中国的许多体制并不符合这些条件,实际就是没有达到市场经济要求的标准。 (3)用反事实法和条件还原法进行可计量计算。假定扭曲无法替代和利用时,用反事实法考虑要素配置扭曲的产出损失;假定将与市场经济标准不符的条件恢复,即用条件还原法,估计进行体制改革可能带来的经济增长潜能。 (4)体制二元变动分析。一个计划经济配置要素的国家向市场配置要素的国家转轨,必然地分为两个阶段:一是从一元的计划配置体制向二元的计划和市场配置体制转变,其也形成新的增长潜能,甚至创造经济奇迹,这笔者在本系列之二中已经进行过讨论。二是要素从二元配置体制再向一元市场配置体制并轨,这是改革攻坚的一个阶段,主要任务是所有体制向市场经济要求的标准还原,余下要素计划配置体制部分通过改革退出国民经济运转体系。 (5)供给自动创造市场需求假设的还原。改革不仅要考虑要素配置的改善,以及投入的效率,在需求长期不足的场景下,还要考虑改革能够提高居民的收入水平,增强他们的支付能力,扩大消费需求,使经济实现均衡增长。因此,需要将价格水平、债务和货币流动,与主体间收入—支出—消费循环,一并进行相关讨论。 (6)国民经济的稳定和安全增长。考虑二元要素配置体制下,劳动和土地要素的价格、资产化、货币化,与货币和金融体系稳定之间的关系。特别是如禁止要素交易扭曲与要素极端交易扭曲二元体制下的价格、债务的货币过度流动及分布,观察它的不稳定性和风险。如果将禁止交易部分要素允许交易,极端交易要素部分改变为竞争性交易,观察其波动和向稳定的过渡。发现这种禁止交易要素资产化和货币化,对于未来扩大债务和投放货币,实施积极财政和货币政策,有充足的可交易资产保证,可在货币、金融和经济体系安全场景下,争取未来经济的中高速增长。 资本和劳动力要素配置改革十分必要但增长潜能微弱 在做更复杂的模型构建、编程和计算前,笔者用线性简单的方法框算了要素配置改革获得的新经济增长潜能。 资本要素配置体制还原改革的增长潜能。资本与劳动力和土地二要素不同的是,其流动没有户籍和禁止交易规定的阻碍,更没有阻断。因此,其基本上受市场的配置。二元性主要体现在信贷、债市和股市,即资本供给对民营企业的歧视上;其扭曲损失在于,资本供给端的低成本,和产出端国有经济中资本的低效率;由于资本的流动性,其进入国有经济的扭曲损失,可以通过前述的转贷等方式在非扭曲体制中加以纠正。因此,资本要素按照竞争中性原则进行配置体制改革的增长潜能,将目前信贷、债市和股市向国有企业供给资本要素60%和国有企业权益资本占总权益资本60%的两格局,到2035年改革到国有企业分别为双15%比例和民营企业为双75%比例的格局。低方案每年可获得增长潜能在0.23%到0.25%之间,高方案每年可获得增长潜能在0.23%到0.36%之间。笔者研究,其获得的增长潜能,并不如定性分析猜测的那么大。原因在于,其实资本要素市场化配置的程度已经很高,改革形成新潜能的余地不大。 劳动力要素配置体制还原改革获得的增长潜能。主的是农村农业低生产率领域中的劳动力,不断地向城市和非农业领域中转移配置。进行放开户籍、教育医疗公共服务均等化、城乡土地和住宅市场竞争配置和供给等体制改革。2035年时,市民化的城市化水平达到83%,农业劳动力就业比率下降到5%,获得的增长潜能为,2021-2025年平均为0.404%,2026-2030年平均为0.19%,2031-2035年平均为0.004%,并且从最后一年开始转为负值,年均新增长潜能只有0.2%。其微弱的原因在于:投入经济活动的劳动力数量未来15年将年均减少1%,如果劳动力对GDP贡献份额如果为50%上下, GDP增长率年均损失就为0.5左右。也就是说,劳动力配置从农村农业中获得年均0.7个百分点左右的增长潜能,被劳动力数量投入贡献减少0.5个百点左右的损失所抵消。因而,户籍等体制等改革获得的增长潜能,也并不如定性分析的那样大。当然,如果不推进改革,其负影响就是就业劳动力投入减少和农村居民收入不能平衡产能过剩,在均衡增长方面形成年均1.5个百分点左右的下行压力。 也就是说,仅仅依靠资本要素和劳动力要素配置方面的改革,从中获得的GDP增长潜能,两项相加,年均也仅在0.5个百分点上下,未来经济能够实现中高速增长的概率非常小。 中高速增长:土地要素配置体制改革的潜能最大 由于目前流行经济增长计算的模型中,因土地供应数量固定不变、边际产出增长微弱和土地是自然资源又还永不磨损,因此,主流的研究,将其从模型中舍弃了。但国内经济学界在进行经济增长投入产出分析和计算时,需要考虑这样一些中国土地体制及其在国民经济运行和增长中功能的国情和细节。 (1)中国土地要素二元体制,是一部分土地极端交易,另一部分土地禁止交易。因此,其禁止交易土地要素配置的扭曲不是价格高低的扭曲,而是有无价格的扭曲,是一种禁止市场配置的彻底扭曲。与发达市场经济国家不一样的是,许多土地是生产和生活资料,并没有市场意义上的资产化和财富化。如果其改革还原,放开交易,是一种无价值到市场价格的释放,而不是土地已经资产化和货币化国家转手的少量增值。 (2)中国可以将土地要素投入从固定数量,变成向右倾斜数量可以增加的供给曲线。中国全部国土面积中,已经被利用土地面积比例并不高,通过调节水资源分配,改造未利用土地,扩大可利用土地,还有数量上增加土地要素的空间。因此,土地要素在投入产出模型中,并不一定如开发成熟发达国家那样,是一个固定的变量和垂直的曲线。 (3)中国经济中土地和房屋领域资产类的贡献,实际均进入了GDP的核算。如前面系列文章中所述,土地出让金虽然在收入法上没有进入GDP,但是在生产法上以自己产权住宅自己居住,按照维塞尔要素生产力贡献归属原则,实际虚拟摊入了GDP,以求得收入流量与产出流量间的平衡;房地产和建筑企业所交的各类税收,其自己的净利润,以及支付的劳动力报酬等增值,都进入了GDP核算。而且笔者还发现,2000—2019年,土地和房屋价格年均复合上涨17%和8.2%,但并没有这方面的缩减指数,都进入了GDP。不包括单位建房、小产权房和棚改房等,仅仅土地出让和商品房地产领域中创造的增加值占GDP的比例,就从2000年的2.84%上升到了2019年的15.14%。这是行政垄断土地市场和单一开发商供应房屋极端扭曲形成的极端经济增长(泡沫和货币金融体系的不安全)。 令笔者兴奋和对中国未来信心被重建的是:通过条件还原法计算发现,城乡土地改革增长潜能占改革总增长潜能的70%到80%。目前禁止交易的可交易土地,应当由市场竞争性市场交易配置,按此原则进行体制改革,可以展望其还原改革获得的增长潜能。从影子价格估算,农村有470多万亿元的土地不允许交易,城镇有150多万亿元的可交易土地,禁止二级市场交易。总体上,如果对其进行市场化配置改革,其土地要素盘活和资本化产出,在2019到2035年间,其每年获得的新增长潜能,低方案在1.30%到1.51%之间,高方案在2.2%—2.53%之间。其中农村土地要素市场化配置改革,其增长潜能占总改革增长潜能的60%到70%。 这样就可以在未来15年时间里,实现一个中高速的经济增长,从而概率较大地进入发达国家门槛。
文/意见领袖专栏作家滕泰 张海冰 改革开放以来,土地要素的市场化是中国经济的快速增长的重要推动力。在快速工业化和快速城镇化进程中,大量农业用地转为非农用地,每一单位土地在转为非农用地以后,其对GDP的贡献提高10倍以上,上述土地红利是过去三十年经济增长的重要源泉。但是近年来,由于土地要素供给约束严重,土地供给成本快速上涨,土地红利迅速下降,因此去年以来,关于土地要素的一系列改革举措相继出台,4月9日,中共中央、国务院出台了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》,其中较受关注的也是土地要素的市场化改革的相关内容。 一、土地供给约束的主要表现形式 1990年代以来,城市土地市场逐步建立,但在土地公有的基本制度框架下,中国土地要素的市场化进程一直相对比较谨慎,在土地要素流转制度中也留下了较多的计划经济的“沙砾”——供给约束,例如土地所有权不明确、土地使用限制以及土地转让权限制等等。 具体而言,现阶段中国土地要素供给紧张的根本原因在于以下几个方面:一是土地供给被人为限制在很窄的领域,在新的《土地管理法》实施之前,只有国有土地使用权能够入市交易,大量农村土地无法进入市场交易;二是农村土地的权利界定非常不明确;三是国有土地的供给受到严格的规划、计划限制,同时还受到繁琐的审批机制约束;四是土地使用权二级市场非常不发达,大量土地使用权被沉淀在低效产业和领域,无法通过交易实现流转和优化配置。因此,土地要素市场化的问题,本质是通过对法律、政策的修改,放松对土地要素的供给约束,释放更多的土地要素红利。 去年以来,在土地要素市场化领域,一些新的法律和政策举措正在出台,中国土地要素市场化的进程已经出现再度启动的迹象,相关政策主要涵盖了以下几个方面: 第一,扩大土地要素进入市场的范围。例如,2020年1月1日,修订后的《土地管理法》付诸实施,规定农村集体经营性建设土地可以入市,改变了原先建设用地只能用国有土地的格局;同时,“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地”也已经进入法律规定。 第二,加快农村土地确权的进度。历经五年之久的农村集体土地确权颁证工作于2018年底全面结束;宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作也在加快,自然资源部提出2020年底基本完成这两项工作。 第三,放松土地审批的权限。例如,2020年3月12号,国务院颁布了《关于授权和委托用地审批权的决定》,将永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权省一级地方政府批准,同时试点将永久的基本农田转化为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省级政府批准。北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆作为首批的试点省市。4月9日发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中也提出,“城乡建设用地指标使用应更多由省级政府负责”。 第四,加快土地使用权二级市场建设步伐。2019年7月6日,国务院办公厅发布《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》,提出建立产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场。 近日印发的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》更是提出,要“构建更加完善的要素市场化配置体制机制”,“健全主要由市场决定价格的机制,最大限度减少政府对价格形成的不当干预”。以上这些措施与我们新供给主义经济学多年来呼吁的放松土地要素供给约束,降低供给成本,提高供给效率等学术主张也是一致的。 二、放松土地供给约束,长期难题仍待破解 近来政府已经出台了一系列的政策,推进土地要素配制市场化的程度,放松土地供给约束,这是值得肯定的进展,但是从实际执行来看,还有一些问题值得引起重视: 首先是打通现有政策落实的梗阻点,确保“好经要念好,好事要办成”。例如,在2013—2018年的土地确权过程中,由于部分地方政府选择不改变既形成的土地承包权,所以未公开宣布土地承包权的确认情况,而是低调地选择与拥有土地承包权的农民确认土地承包情况,在有关登记系统中予以确认,而忽视了大量不合理失去土地承包权的农民的利益。如果在这样的承包权确权基础上,开展土地流转,难免会引发更深层次的利益冲突。 又比如,尽管新修订的《土地管理法》已经将农村集体经营性建设土地入市写入法律,但是在现实中还面临着利益机制尚未理顺,地方政府对此积极性不高的困局。最近黄奇帆先生就此曾做了深入的分析:按照原来的办法,低进高出征收集体用地,对地方政府发展是一个既增财又省事的方案。如果农村集体建设性用地跟城市的建设性用地是同地同价同分配,对城市政府来说就少了一块本来可以用于城市基础设施建设的利益,所以在这件事上,地方政府往往积极性不高。应当加快调研,尽快理顺各方的利益诉求,推动农村集体经营性建设土地加快入市步伐。 另外,农村集体经营性建设土地入市实际上还要受到规划、登记等环节的制约:入市的土地要符合规划,规划必须是工业或者商业等经营性用途;必须要经过依法登记;在每年的土地利用年度计划中要作出安排。在新冠肺炎疫情对经济产生严重冲击的情况下,应当呼吁适度放松土地供给在和规划、计划上的约束,增加土地投放,降低土地供给成本,提升经济的活力和增长潜力。 其次,要继续加大土地要素领域的硬骨头、老大难问题的研究和解决力度,例如,在深圳等城市存在很多“城中村”,即当地农民利用宅基地、集体建设用地修建的小产权房。在改革开放的早期,城中村解决了大量进城务工人员的住房问题,发挥过一定的正面作用,但是到了今天,城中村已成为城市升级的重要障碍,城中村和小产权房导致土地价格上涨所带来的巨额利润在政府、农村集体和个人之间的复杂博弈中被瓜分,留下了大量无法拆除的“肿瘤”。 城中村改造,是土地市场化领域的老大难问题,但如果解决好了,可以在很大程度上缓解一线城市住宅供给不足、房价高企的问题。对此各方面都进行了大量的研究,但至今尚未有地方政府推出实质性的政策来解决。已经有学者提出,借鉴国际上的“增值溢价捕获”(land value capture)的理论和实践,来实现土地和房地产开发过程中的公私协作(public private partnership),是解决城中村问题的有效路径,这实际上与我们提出的“采取改革措施,增强市场在土地供给中的作用,建立政府、开发商和农民之间的协调机制,如鼓励原土地使用者以股东身份参与土地开发,引入社会资本分担开发成本,避免政府主导导致的一级土地市场垄断,可以增加土地供给,降低土地成本”的思路不谋而合。 宅基地的流转也是土地要素领域的硬骨头之一,尽管2018年就提出“我国将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,但目前宅基地使用权的流转还停留在只能在本村流转的阶段,几乎是原地踏步,导致大量已经离开农村的农民手中的宅基地无法转化为在城市购房的现金收入。尽管相关部门曾明确“城里人到农村买宅基地这个口子不能开”,但宅基地流转也并非只有简单买卖一种方式,已经有地区在试点通过股权化的方式将宅基地转换为现金流,这样的试点应当鼓励。 第三,要重视一些创新政策的实际效果。例如有企业家反映,在某些土地供给压力很大的城市,对提供给企业的用地提出严苛的业绩要求,达不到就要收回土地,限期迁出,被称为“亩产论英雄”。有些产业园区对入园企业生命周期内的绩效评估重重加码、层层加码,不仅有“法则”还有严苛的“罚则”。提升土地绩效无可厚非,考核评估也是政府管理的有力手段,但是更应该考虑到目前因为疫情和全球经济下行的困境,以及大多企业的实际困难,及时调整前经济乐观时的旧指标,让考核变得更合理、更包容、更谨慎。同时,科技产业园若过短的产业培育期(比如2年)、过高的考核指标,都是不切实际、不健康的。 我们认为这位企业家的观点值得重视,在土地集约化利用的高压下,过于考核用地企业的收入、利润和税收贡献,将促使企业行为短期化,对于培育产业的长期竞争力实际上是有害的,这种做法本质上仍然是在加重而不是放松土地的供给约束。 三、释放土地要素红利,提升经济增长动力 有人指出,“中国经济发展并不缺土地,缺的是城镇建设用地指标”,这句话值得我们深思。长期以来,中国实施了最严格的耕地保护政策、最严格的城镇建设用地规划政策,这对于保证中国长期发展的资源底气无疑是非常正确的。但是我们也要看到,土地作为一项基本的生产要素,在财富创造中扮演着无可替代的重要作用,如果这项的供给要素长期处于收紧、偏紧甚至过紧的状态,对于经济增长的长期动力培育是不利的。 从新供给经济学放松供给约束的原理可以看出,解除土地的供给约束,有助于提升经济体的产出。当土地供给数量不受约束时,企业对土地的需求为Q*,对应的产出为Y*;当土地供给受到约束时,土地供给低于企业的最优需求,能够得到的土地上数量为Q1,则产量也只能达到Y1;如果采取改革措施,解除土地要素的供给约束,土地的供给会从Q1增加到Q*,那么产出将从Y1增加到Y*(图1)。 图1放松土地供给约束,将提升产量 根据新供给经济增长模型,经济增长需要土地、劳动和资金作为要素,技术进步作为驱动力,适宜的制度则是经济增长的条件。如果没有适当的制度,要素和技术的供给处于被抑制的状态,经济增长就缺乏长期的动力。 有研究机构做过这样的比较:全中国所有的城镇建设用地加起来,只有5.6万平方公里,占国土面积的0.58%。而美国2.4亿城镇人口居住的地区则占了其国土面积的3%。全世界的城市占地球陆地面积的比例是2.7%。这几个数据的比较相对粗略,但是也能在一定程度上说明问题,如果我们长期将土地供给约束在远远低于发达国家甚至全球平均数的水平上,无论我们怎样精巧地设计政策,供给的紧缺和成本的上涨都是不可避免的。 当然,多年来在人多地少的基本矛盾下,中国在集约化利用土地和节约利用土地方面,已经取得了巨大的成就,但若能进一步适当放松土地供给约束,切实降低土地供给成本、提高土地供给效率,定能为中国经济下一阶段的增长创造新的红利。 (本文作者介绍:万博新经济研究院院长,经济学博士,沃顿商学院高级访问学者,复旦大学、中国人民大学、中央财经大学兼职教授,中华全国工商联智库委员,新供给经济学和软价值理论的提出者。)
文/意见领袖专栏作家滕泰 张海冰 改革开放以来,土地要素的市场化是中国经济的快速增长的重要推动力。在快速工业化和快速城镇化进程中,大量农业用地转为非农用地,每一单位土地在转为非农用地以后,其对GDP的贡献提高10倍以上,上述土地红利是过去三十年经济增长的重要源泉。但是近年来,由于土地要素供给约束严重,土地供给成本快速上涨,土地红利迅速下降,因此去年以来,关于土地要素的一系列改革举措相继出台,4月9日,中共中央、国务院出台了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》,其中较受关注的也是土地要素的市场化改革的相关内容。 一、土地供给约束的主要表现形式 1990年代以来,城市土地市场逐步建立,但在土地公有的基本制度框架下,中国土地要素的市场化进程一直相对比较谨慎,在土地要素流转制度中也留下了较多的计划经济的“沙砾”——供给约束,例如土地所有权不明确、土地使用限制以及土地转让权限制等等。 具体而言,现阶段中国土地要素供给紧张的根本原因在于以下几个方面:一是土地供给被人为限制在很窄的领域,在新的《土地管理法》实施之前,只有国有土地使用权能够入市交易,大量农村土地无法进入市场交易;二是农村土地的权利界定非常不明确;三是国有土地的供给受到严格的规划、计划限制,同时还受到繁琐的审批机制约束;四是土地使用权二级市场非常不发达,大量土地使用权被沉淀在低效产业和领域,无法通过交易实现流转和优化配置。因此,土地要素市场化的问题,本质是通过对法律、政策的修改,放松对土地要素的供给约束,释放更多的土地要素红利。 去年以来,在土地要素市场化领域,一些新的法律和政策举措正在出台,中国土地要素市场化的进程已经出现再度启动的迹象,相关政策主要涵盖了以下几个方面: 第一,扩大土地要素进入市场的范围。例如,2020年1月1日,修订后的《土地管理法》付诸实施,规定农村集体经营性建设土地可以入市,改变了原先建设用地只能用国有土地的格局;同时,“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地”也已经进入法律规定。 第二,加快农村土地确权的进度。历经五年之久的农村集体土地确权颁证工作于2018年底全面结束;宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作也在加快,自然资源部提出2020年底基本完成这两项工作。 第三,放松土地审批的权限。例如,2020年3月12号,国务院颁布了《关于授权和委托用地审批权的决定》,将永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权省一级地方政府批准,同时试点将永久的基本农田转化为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省级政府批准。北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆作为首批的试点省市。4月9日发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中也提出,“城乡建设用地指标使用应更多由省级政府负责”。 第四,加快土地使用权二级市场建设步伐。2019年7月6日,国务院办公厅发布《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》,提出建立产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场。 近日印发的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》更是提出,要“构建更加完善的要素市场化配置体制机制”,“健全主要由市场决定价格的机制,最大限度减少政府对价格形成的不当干预”。以上这些措施与我们新供给主义经济学多年来呼吁的放松土地要素供给约束,降低供给成本,提高供给效率等学术主张也是一致的。 二、放松土地供给约束,长期难题仍待破解 近来政府已经出台了一系列的政策,推进土地要素配制市场化的程度,放松土地供给约束,这是值得肯定的进展,但是从实际执行来看,还有一些问题值得引起重视: 首先是打通现有政策落实的梗阻点,确保“好经要念好,好事要办成”。例如,在2013—2018年的土地确权过程中,由于部分地方政府选择不改变既形成的土地承包权,所以未公开宣布土地承包权的确认情况,而是低调地选择与拥有土地承包权的农民确认土地承包情况,在有关登记系统中予以确认,而忽视了大量不合理失去土地承包权的农民的利益。如果在这样的承包权确权基础上,开展土地流转,难免会引发更深层次的利益冲突。 又比如,尽管新修订的《土地管理法》已经将农村集体经营性建设土地入市写入法律,但是在现实中还面临着利益机制尚未理顺,地方政府对此积极性不高的困局。最近黄奇帆先生就此曾做了深入的分析:按照原来的办法,低进高出征收集体用地,对地方政府发展是一个既增财又省事的方案。如果农村集体建设性用地跟城市的建设性用地是同地同价同分配,对城市政府来说就少了一块本来可以用于城市基础设施建设的利益,所以在这件事上,地方政府往往积极性不高。应当加快调研,尽快理顺各方的利益诉求,推动农村集体经营性建设土地加快入市步伐。 另外,农村集体经营性建设土地入市实际上还要受到规划、登记等环节的制约:入市的土地要符合规划,规划必须是工业或者商业等经营性用途;必须要经过依法登记;在每年的土地利用年度计划中要作出安排。在新冠肺炎疫情对经济产生严重冲击的情况下,应当呼吁适度放松土地供给在和规划、计划上的约束,增加土地投放,降低土地供给成本,提升经济的活力和增长潜力。 其次,要继续加大土地要素领域的硬骨头、老大难问题的研究和解决力度,例如,在深圳等城市存在很多“城中村”,即当地农民利用宅基地、集体建设用地修建的小产权房。在改革开放的早期,城中村解决了大量进城务工人员的住房问题,发挥过一定的正面作用,但是到了今天,城中村已成为城市升级的重要障碍,城中村和小产权房导致土地价格上涨所带来的巨额利润在政府、农村集体和个人之间的复杂博弈中被瓜分,留下了大量无法拆除的“肿瘤”。 城中村改造,是土地市场化领域的老大难问题,但如果解决好了,可以在很大程度上缓解一线城市住宅供给不足、房价高企的问题。对此各方面都进行了大量的研究,但至今尚未有地方政府推出实质性的政策来解决。已经有学者提出,借鉴国际上的“增值溢价捕获”(land value capture)的理论和实践,来实现土地和房地产开发过程中的公私协作(public private partnership),是解决城中村问题的有效路径,这实际上与我们提出的“采取改革措施,增强市场在土地供给中的作用,建立政府、开发商和农民之间的协调机制,如鼓励原土地使用者以股东身份参与土地开发,引入社会资本分担开发成本,避免政府主导导致的一级土地市场垄断,可以增加土地供给,降低土地成本”的思路不谋而合。 宅基地的流转也是土地要素领域的硬骨头之一,尽管2018年就提出“我国将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,但目前宅基地使用权的流转还停留在只能在本村流转的阶段,几乎是原地踏步,导致大量已经离开农村的农民手中的宅基地无法转化为在城市购房的现金收入。尽管相关部门曾明确“城里人到农村买宅基地这个口子不能开”,但宅基地流转也并非只有简单买卖一种方式,已经有地区在试点通过股权化的方式将宅基地转换为现金流,这样的试点应当鼓励。 第三,要重视一些创新政策的实际效果。例如有企业家反映,在某些土地供给压力很大的城市,对提供给企业的用地提出严苛的业绩要求,达不到就要收回土地,限期迁出,被称为“亩产论英雄”。有些产业园区对入园企业生命周期内的绩效评估重重加码、层层加码,不仅有“法则”还有严苛的“罚则”。提升土地绩效无可厚非,考核评估也是政府管理的有力手段,但是更应该考虑到目前因为疫情和全球经济下行的困境,以及大多企业的实际困难,及时调整前经济乐观时的旧指标,让考核变得更合理、更包容、更谨慎。同时,科技产业园若过短的产业培育期(比如2年)、过高的考核指标,都是不切实际、不健康的。 我们认为这位企业家的观点值得重视,在土地集约化利用的高压下,过于考核用地企业的收入、利润和税收贡献,将促使企业行为短期化,对于培育产业的长期竞争力实际上是有害的,这种做法本质上仍然是在加重而不是放松土地的供给约束。 三、释放土地要素红利,提升经济增长动力 有人指出,“中国经济发展并不缺土地,缺的是城镇建设用地指标”,这句话值得我们深思。长期以来,中国实施了最严格的耕地保护政策、最严格的城镇建设用地规划政策,这对于保证中国长期发展的资源底气无疑是非常正确的。但是我们也要看到,土地作为一项基本的生产要素,在财富创造中扮演着无可替代的重要作用,如果这项的供给要素长期处于收紧、偏紧甚至过紧的状态,对于经济增长的长期动力培育是不利的。 从新供给经济学放松供给约束的原理可以看出,解除土地的供给约束,有助于提升经济体的产出。当土地供给数量不受约束时,企业对土地的需求为Q*,对应的产出为Y*;当土地供给受到约束时,土地供给低于企业的最优需求,能够得到的土地上数量为Q1,则产量也只能达到Y1;如果采取改革措施,解除土地要素的供给约束,土地的供给会从Q1增加到Q*,那么产出将从Y1增加到Y*(图1)。 图1放松土地供给约束,将提升产量 根据新供给经济增长模型,经济增长需要土地、劳动和资金作为要素,技术进步作为驱动力,适宜的制度则是经济增长的条件。如果没有适当的制度,要素和技术的供给处于被抑制的状态,经济增长就缺乏长期的动力。 有研究机构做过这样的比较:全中国所有的城镇建设用地加起来,只有5.6万平方公里,占国土面积的0.58%。而美国2.4亿城镇人口居住的地区则占了其国土面积的3%。全世界的城市占地球陆地面积的比例是2.7%。这几个数据的比较相对粗略,但是也能在一定程度上说明问题,如果我们长期将土地供给约束在远远低于发达国家甚至全球平均数的水平上,无论我们怎样精巧地设计政策,供给的紧缺和成本的上涨都是不可避免的。 当然,多年来在人多地少的基本矛盾下,中国在集约化利用土地和节约利用土地方面,已经取得了巨大的成就,但若能进一步适当放松土地供给约束,切实降低土地供给成本、提高土地供给效率,定能为中国经济下一阶段的增长创造新的红利。
意见领袖丨黄奇帆(重庆市原市长、第十二届全国人大财经委副主任委员) 目前全国疫情形势总体稳定,复工复产进展顺利,但由于欧美国家疫情迟迟得不到有效控制,经济陷入停摆,未来几年世界经济陷入衰退萧条是大概率事件。这对中国经济发展的外部环境带来实质性影响:不仅外需下降,而且产业链也将因欧美停摆遭到上下游夹击,这个时间短则一两年,长则可能持续三五年。 对各地区而言,推动区域经济高质量发展是做好自己的事、应对外部环境变化的根本之道,而其关键在于如何培育区域经济发展新动力源,以下五个方面值得重视和注意。 合理规划城市群都市圈空间架构 城市群是人口大国城镇化的主要空间载体。当前,我国城镇化率已超过60%,各类城市正由各管各的发展阶段迈向都市圈和城市群发展阶段。特别是京津冀、长三角、珠三角、长江中游、成渝等地区已经开启了大都市圈、城市群的发展过程,其中的红利将高达数十万亿级。因此,接下来不管外部环境如何变化,围绕一些中心城市高质量建设都市圈、城市群应当成为我们新形势下扩大内需、提振经济的一个重要抓手。而这需要高瞻远瞩地做好规划布局。 一是合理布局中心城市功能集聚区。任何大城市,都有居住、商务、产业、教科文卫、基础设施和生态休闲娱乐等功能集聚区,在布局上应结合城市地形地貌和人文特色,按照“大联通、小分布”原则,实行“多中心、组团式”策略。每个组团内部,都配建上述功能设施,但要分类布局、相对集聚、互相配套;各个相对独立的组团之间,依靠自然山水体系和城市绿化带合理分隔,并通过城市快速路、轨道交通等互联互通。这种板块特色鲜明、整体效益最优的现代化大都市,能够有效疏导人流、物流、资金流,促进城市资源优化配置和提升基础设施利用效率。 二是科学安排城市群内部功能结构。世界知名的城市群一般都有如下几个基本特征: 城镇化率在70%以上; 大中小城市规模协调,相邻城市人口比例大多在1∶5以内,这种比例不能过大,过大了如同齿轮模数不配无法啮合那样,大中小城市之间的功能传递和要素流动就会受影响; 城市功能布局合理、分工明确,产业优势互补。 对中国的很多超大城市而言,其发展规划一定要考虑三个圈:即超大城市本身2000~3000平方公里的核心圈、以超大城市为中心100公里的半径形成都市圈、包含超大城市在内的以200公里为半径范围内其他大中小城市共同形成的城市群。超大城市有义务带动周边、照应周边,不仅要考虑自己市域范围的事情,还要考虑到整个都市圈、城市群的发展:一方面,要将部分资源让渡给都市圈、城市群,以促进后者更快地发展;另一方面,城市群、都市圈发展后又会众星拱月,促进资源的优化配置,使超大城市实现更好发展。 三是规划完善区域综合交通网络。都市圈、城市群要形成有机整体,综合交通网络是其血管系统。要重点建设以下四个交通: 一是承载区域枢纽功能的大交通,包括铁路、机场、港口通道等,这是城市群提升辐射带动能力的基础要件。 二是承载各城市之间连通功能的交通,如城际铁路、高速公路、快速干道等,是城市群的动脉血管。 三是承载市民日常出行功能的城市内部交通,通过城市道路、地铁轨道及公交站场建设,确保城市平均车速达到30公里每小时,高峰时段不低于15公里每小时。 四是承载各种交通方式衔接过渡的换乘枢纽。这些交通基础设施,影响城市运行效率和区域地位,对助推城镇化极其重要。 积极构建垂直整合的产业链集群 此次疫情造成全球产业链供应链断裂,引起广泛关注和担忧。从目前复工情况看,那些产业链相对完整、产业集群自成体系的地方,恢复起来比那些两头在外、高度依赖国际供应链的地方要快、要好。这些地方的电子制造相关产业的配套零部件,超过80%是在本地生产。这种集群化生产模式降低了从全球采购零部件所带来的风险,在疫情时期更凸显其竞争力。 这种在一个地方垂直整合的产业链集群与传统的水平分工区别在于,产业链上的企业尽管还是国际化水平分工,但不再是广泛分布在地球每一个角落,而是选择合适的地区,在1小时到3小时车程半径内(50~200公里半径)形成整个上中下游70%以上的零部件、半成品的集群化生产基地。这不仅可以使产业链的上中下游企业之间的资源要素实现有机整合,避免行业内的供需错配,使供给更加精准有效,还能通过产业链条上生产技术和工艺的良性竞争,推动企业不断创新,促进优胜劣汰,延长产业寿命周期。更具现实意义的是,能够有效降低物流等成本,补齐创新等短板,形成核心竞争力。产业集群发展模式,能为地方政府调结构、转方式起到核心支撑作用,是不容易垮掉的。疫情之下,我们更应该倒逼自己去补齐产业链集群的短板。具体方式上,要推动三种集群: 首先是制造业上游、中游、下游的集群。比如说汽车产业,一辆汽车有上万个零部件,要形成支柱,就要把上中下游原材料、零部件产业、各种模组的百分之七八十实现本地化生产。又如,搞电子产业,笔记本电脑有2000多个零部件,就要几百上千家零部件企业,从集成电路到液晶面板,从印刷线路板到机壳,各种各样关键零部件都能实现本地产。 其次是促使同类产品、同类企业扎堆形成集群。在一个大产品产业链集群形成之后,那么它的上游原材料、零部件配套产业既可为这家龙头企业服务,也可为那家企业服务,这就有条件把同类产品、同类企业扎堆落户,形成集群。打个比方,就像一个地方有希尔顿也有喜来登,有可口可乐也有百事可乐,这样就使得这个产业东方不亮西方亮。否则,如果只有一个世界级企业,今年它订单多了,就可能大发展,明年如果丢了几个大单子,就可能出现20%、30%的负增长。这样会使地区经济大起大落,进出口也大起大落。但只要形成了这种同类企业集群,即使有个别龙头企业遇到困难,就产业整体而言,是稳定的,是持续向上的,整个产业集群就能健康发展。 最后要促进生产性服务业和制造业形成集群。新产品开发过程中,会有很多从事研发、设计、科技成果转化服务、知识产权应用等生产性服务业企业为之配套,这就涉及创新链条的延伸。这方面有条件的地方应该积极创造条件,促进此类产业在本地集聚。同时,在产品销售过程中,还会产生结算和物流等环节。比如,产品在全球销售、在全国销售,就会使得与结算、物流相关联的各种服务型企业集聚扎堆,围绕着制造业集群来布局产业链。这种集群背后往往是各大企业集团的销售中心和利润中心的聚集,是价值链的整合,是地方税收的重要源泉,理应全力争取过来。 提升区域要素市场化配置效率 改革开放以来,我们不仅建立了极为丰富的消费品市场和生产资料市场,像土地、劳动力、资本、技术、数据等生产要素市场也得以发育并茁壮成长。与商品市场中有千千万万的品种、规格、性能的商品不同,要素市场一般品种相对单一,场所或平台相对集中,一般具有资源优化配置功能、维护市场秩序功能、集中竞价功能、资金枢纽功能和大数据汇集功能。 成功的要素市场前提是能够在业态上做到三个集聚:一是交易量的集聚能力,往往能集聚区域性或全国性80%以上的相关要素交易资源。二是交易会员单位、中介机构等各类企业的归集和集聚。三是物流通讯的枢纽集聚功能。作为一个成功的要素市场,理应有完善的通信基础设施以支撑这个要素市场的大数据、云计算和人工智能的枢纽条件。基于此,要素市场的效率往往决定了一个经济体的运行效率,成为国家和国家之间、地区和地区之间竞争的核心能力体现。相比较于普通经济体,那些拥有全球要素市场影响力的经济体竞争优势更为突出。 由于种种原因,要素市场在运行过程中不同程度地存在行政干预过多、市场化运作不畅、资源配置效率不高等问题。近日,中共中央、国务院发布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》,提出的许多措施属于生财型、聚财型和资源优化配置型改革,是培育区域经济发展新动力的重要举措。 事实上,疫情下的发展,除了在需求侧进行逆周期调控外,很重要的是要在供给侧方面下功夫。而土地、劳动力、资本、技术、数据等要素的市场化配置都是供给侧方面重大改革。但凡要素供给侧结构性改革,一定是基础性制度的改革,一定是体制机制性的改革,会带来每年万亿级的红利。在当下地方经济增长和财政收入因疫情而大幅受挫的背景下,这种不花钱或少花钱却又能带来巨量红利的改革显得尤为珍贵,不仅符合经济社会实际,也有利于复工复产、激发企业活力、重启经济循环。有关地方应抓紧抓好这方面改革的落地工作。 比如,针对土地要素,文件提出“深化产业用地市场化配置改革”等,这些措施不仅有利于城市盘活现有利用低效的工业用地,促进腾笼换鸟、转型升级,还有利于降低企业用地成本。再如,针对劳动力要素,文件提出“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制,试行以经常居住地登记户口制度”,不仅将直接改善进城农民工待遇、促进农民工变市民,还有利于在现有基础上延长有效劳动时间,增加劳动供给,释放潜在人口红利。落实好这些措施,有利于提升要素流动性,有利于引导各类要素协同向先进生产力集聚,为区域发展增添新的活力和动力。 持续改善区域发展的营商环境 疫情之下,广大企业承受重压,需要各地及时出台措施亲商安商,帮助企业过难关。从长远看,打造国际化法治化便利化营商环境仍是各地方工作的共同任务。 打造国际化营商环境。尽管疫情在全世界蔓延给全球经济带来严重冲击,但经济全球化的历史大势不会改变,中国深化改革开放的决心和方向不会改变,在非常时期各地扩大对外开放的步伐也不会改变。接下来,对外开放的广度、深度和高度都将有进一步提升,集中体现在自贸区有望扩面提质、服务业进一步扩大开放和以数字经济引领经贸规则制定等方面。对此,有条件的地方应结合自身实际,积极争取先行先试的政策支持,大胆闯、大胆试、自主改,为中国进一步开放探索经验。 打造法治化营商环境。在地方政府层面,应按照竞争中性、同等待遇的原则公平对待各类企业。尽管这在认识上容易统一,但实际操作中往往千差万别,疫情之下政府机构更应在办事细节上付诸实践,全面落实准入前国民待遇加负面清单管理,以规则公平确保竞争公平。谁在这方面率先塑造出公平信誉,谁将赢得下一轮资本竞争的青睐。此外,还要进一步加强知识产权保护。当前大国之中,唯有中国成功控制住了疫情,发达国家一些创新成果希望能到中国进行转化,以收获中国庞大的国内市场带来的产业效益。那些知识产权保护有力的地方将是吸引这类成果落地转化的首选。 打造便利化营商环境。采取多种措施降低各类隐性制度成本和显性成本如物流成本:一是加快将铁路引入规模以上开发区,打通铁路运输最后一公里;二是发展公铁、水铁和空铁无缝对接的多式联运;三是优化企业园区布局,促进产业在空间上集聚,节约上下游运输成本。要采取措施将这些年投入巨资建设的铁路、高速公路、港口机场的综合效率发挥出来,以更为便利的运输体系将物流成本占GDP的比重由15%降到10%以内。 如果把上述几方面工作做好,区域经济的营商环境将得到极大改善。无论国际环境如何变化,本地区的竞争力、软实力和创新活力都将持续存在。 着力汇聚用好各类高层次人才 区域经济高质量发展离不开人才支撑。结合实际工作,着重汇聚和用好三类人才: 一是培养和选拔务实专业、讲党性、肯担当的党政人才。需要地方主要负责人带头形成真抓实干的氛围,营造能者上、平者让、庸者下的选人用人导向,还要加强培训和培养,丰富和完善党政人才的年龄结构和能力结构,以备发展之需。我们既需要懂得城市管理“绣花”功夫的专业人才,也需要善于在地区竞争中捕捉机遇的战略人才,还需要能有效把握科技和产业革命大势、积极应用最新科技成果提高区域经济发展效能的高层次人才。 二是引进或培养敢冒风险、敢打敢拼的优秀企业家人才。企业家是产业发展的核心灵魂。一个地方要在发展中占据优势,团结和招引一批优秀企业家人才来本地发展是不二法门。这里就涉及如何有效招商安商亲商,建立“亲”“清”新型政商关系。其中,招商的关键是要研究这些企业家及其产业短板,以己所长、补其所短。安商的关键是要信守承诺,不能前任承诺的现任就不管,更不能做“开门招商、关门打狗”的事。亲商的关键是在确保“清”的前提下保持与企业家的热络度,随时掌握产业发展新动向,及时解决面临的问题。 三是健全高层次科技人才创新创业的体制机制。近年来,关于科技成果转化方面的体制机制改革持续推进。特别是最近两年,成果发明人享有股权比例可以达到50%甚至75%,极大地释放了广大科技工作者创新创业热情。但仅仅这样还不够。因为能搞出“0—1”的不一定搞得出“1—100”,基础创新的设计发明人与科研成果转化为生产力的人、生产工艺转化者、生产制造组织者是完全不同体系的人才。术业有专攻,给予这些科研人才过多的股份、过强的激励,反而制约了其他参与主体的积极性,不利于科技成果转化和产业化。我们应学习借鉴发达国家经验,理顺产业转化有关机制设计,把科研机构、研发人员、科技企业三方积极性都调动起来,以加速科研成果转化和产业化。 本文原发于《瞭望》新闻周刊
本报记者 刘琪 5月20日,央行发布消息,近日,央行与国家市场监督管理总局签署《数据共享合作备忘录》(以下简称《备忘录》),旨在加强跨地区、跨部门数据要素有序流转与融合应用,为加快建立现代中央银行制度、推动金融数字化转型、优化营商环境夯实数据基础。 《备忘录》的签署是落实《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》的有力举措,有助于推动金融与民生领域总对总系统互联与信息互通,加强数据有效整合和深度利用,改善中小微企业、精准扶贫、民生保障领域的金融服务,纾解融资难融资贵问题,实现“数据多跑路,百姓少跑腿”,增强金融惠民利企能力。 央行表示,下一步将指导金融机构充分发挥数据要素对其他要素效率倍增作用,在依法依规、保障数据安全的前提下深挖数据价值、释放数据潜能、实现数据多向赋能,推动金融服务高质量发展。(编辑 田冬)
文/新浪财经意见领袖专栏作家 连平 马泓 近期,中共中央、国务院相继印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》(以下简称《意见》)和国家发改委《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》(以下简称《任务》)两份重要文件。在世界经济风云变幻,我国新型城镇化深入推进的大背景下,这两份重要文件的颁发具有深远的战略意义。其政策导向是通过深化改革,引导和推动劳动力、土地、资本合理有序流动,完善要素市场化配置,加快提升全要素生产率,推动新型城镇化建设加快步伐向高质量发展。 一、以深化要素市场化改革促进新型城镇化发展 《意见》提出了深化要素市场化改革、促进区域协调发展、推动经济发展向高质量转变的要求。明确了“五大要素”即土地、劳动力、资本、技术和数据对经济增长的重要性,响应十九届四中全会所提及的经济发展新理念。而“重大要素”市场化改革的深化,将有助于推进要素的市场化配置,加快提升全要素生产率,推动新型城镇化高质量发展。《意见》首次提及数据要素。从去年底中央经济工作会议上提出的“大力发展数字经济”到如今“加快培育数据要素市场”,可以看出数字经济发展已经上升到国家战略层面,对资源的优化配置将起到关键作用,也是推动经济向高质量发展的重要组成部分。而数据要素市场的培育必将促进新型基建发展,其涉及七大领域,包括5G、数据中心、云计算、工业互联网、物联网、人工智能、传统基础设施数字化改造,是新型城镇化高质量发展不可或缺的核心内容和重要基础。 长期以来,土地制度改革是“牵一发而动全身的”,对经济发展起到了重要的引领作用。《意见》将土地要素放在首位,并指出“建立健全城乡统一的建设用地市场、城乡建设用地指标使用应更多由省级政府负责”。这意味着长期以来建设用地集中审批制度将进行改革,若如此则可能是历史性的突破。与此同时,鼓励盘活存量建设用地、深化农村宅基地制度试点改革,将进一步增强土地资源优化配置理念,具有很强的战略导向性。不仅如此,土地资源优化配置有助于推动劳动力和资本在更高水平上流动,给大城市、都市圈和城市群带来源源不断的要素资源。 破除户籍制度壁垒对新型城镇化建设至关重要。《任务》提出的“深化户籍制度改革,放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制,推动公共资源按常住人口规模配置”,是逐步消除城乡二元体制、促进城乡融合发展的关键举措。《任务》明确要求增强城市集聚效应,完成户籍城市化目标,进一步消除大城市落户壁垒。比较去年文件来看,《任务》的要求又进了一步,提出要取消落户限制从100万以下提升至300万以下城市,并取消大城市郊区新户落户限制。《任务》强调要落实总体性目标,2020年要实现1亿非户籍人口落户、户籍城镇化率达到45%的目标。统计局数据显示,截止2019年末,户籍城镇化率已经达到44.4%,按照过去两年平均增加1600万人口来看,2020年实现目标没有问题。 加快推进城乡融合发展是新型城镇化高质量发展的重要内容之一。《任务》要求更广泛的推开农村集体经营性建设用地直接入市,启动新一轮农村宅基地制度改革试点。这对增加农民收入、缩小城乡收入差距,提高农村居民生活水平,激发内需潜力将起到重要作用,符合新型城镇化高质量发展的基本要求。《任务》提出要加快引导工商资本入乡发展,首次提及中央预算投资和国家城乡融合发展基金在城乡融合中所起的作用,以补缺传统城市发展的“盲点”。农民加快步伐进城和工商资本入乡发展,可以说是促进城乡融合发展的大动力。未来需要进一步解放思想,加大改革力度,消除束缚这两大动力运转的因素,让这两大动力更好地发挥作用。其中的关键就是要深入推进土地制度改革和户籍制度改革。 总体而言,《意见》提出了两个“加快”、两个“推进”和一个“引导”的新型城镇化高质量发展的思路,而《任务》则重在举措和落实。改革开放以来支撑中国经济发展的人口红利逐步转为慢变量,破除劳动力流动壁垒,加快培育数据要素和发展技术要素将作为重要的增量,推动土地和资本加快步伐向市场化迈进,将为“十四五”期间新型城镇化高质量发展提供基础性的重要支撑。 二、新型城镇化高质量发展将呈现六大趋势 在要素市场配置优化的基础上,未来我国经济转向高质量的新型城镇化时代将是大势所趋。习总书记在去年年底《求是》杂志上发表的《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》中提出“通过破除资源流动阻碍,使市场在资源配置中起决定性作用,促进各类生产要素自由流动并向优势地区集中,提高资源配置效率”。结合中央文件和总书记的相关阐述,在《意见》和《任务》等相关政策文件的引领和推动下,未来新型城镇化高质量发展将呈现一系列重要的发展趋势。 未来阻碍劳动力自由流动的不合理壁垒将进一步被拆除。其最重要的措施便是户籍制度的深化改革,以促成更高效的劳动力市场。过往的研究表明,发生在城市环境下的人力资本普遍增长,劳动参与率提高将带来更高的劳动生产率。中国依然存在规模庞大的农村劳动力,伴随着农村经济体制改革和劳动生产率提高,农村人口转城镇市民的空间依然巨大,按照联合国预测来看,假设到2030年中国常住人口城镇化率达到70%左右,那么未来十年新增城镇人口约1.6亿。全面、深入地推进户籍制度改革,是提高劳动参与率最有效的手段。《任务》将深化户籍制度改革放在重要位置,意味着未来户籍制度改革会加大力度持续向前推进,未来劳动力要素流动将变得更为便利和灵活,有助于推动生产要素在新的城乡格局下实现再平衡,为新型城镇化带来持续不断的动力。 随着人口进一步向优势区域集中,大城市、城市群人口集聚效应势必进一步增强。尽管中国拥有全球最多的特大型城市,但依据国际经验,真正拉动国家经济增长的往往是100万-1000万的大中型城市及其城市群。与其他国家相比,尤其是与东亚经济体相比,中国人口在大城市的集聚效应是不够的。世界银行的数据显示,2018年人口超过百万的城市群中人口占国家人口的比例,中国仅为28%,远不及日本(65%)、韩国(50%),人口聚集程度与日韩有较大差距。尽管中国人口众多、幅员辽阔,人口聚集程度可能会相对低于日韩这类国土面积相对较小的国家,但无论如何不到30%是明显偏低了。《任务》进一步明确了300万以下城市将全面取消落户限制、推动300万以上城市基本取消重点人群落户限制,将加快破除制度壁垒,持续推动人口向优势区域持续集中,城市群和大城市的人口聚集效应将进一步增强;从而在未来一个时间段内,形成新型城镇化高质量发展的不懈动力。 人口更多流入要求大城市提升综合承载能力。在人口持续流入的大背景下,补短板、盘活存量资源成为传统大城市未来发展的新路径。疫情下,城市公共管理的诸多潜在问题逐渐暴露。城市建设已度过了修路、拆迁、盖楼等相对粗放式发展的时期,政策供给将更多服务于新时期下的内生性需求。增量改革涉及公共卫生、公用设施和智慧城市建设,包括运用信息化手段建设便捷高效的公共服务平台,加快养老保险全国统筹进度,增加普惠性学前教育,完善住房保障体系;对城市内进行旧区改造、开发“褐地”,提高土地使用率,建立符合高质量发展的新型城市商圈。未来大城市的综合承载能力将会获得持续提升。 核心城市和重点城市将进入都市圈建设时代。未来都市圈同城化发展将成为重要趋势。纵观全球城市化发展进程,都市圈的形成是中心城市与周围地区资源要素双向流动的结果,突出的特征便是区域内通勤能力的大幅度提升。中国正处在制造业从特大城市、大城市向中小型城市扩散的阶段,功能上侧重于纾解核心城市的压力。新时代都市圈建设需要破除不同行政辖区的行政管制,在交通基础设施建设、医疗保障和教育资源等公共服务上满足新进都市圈人群的需求。都市圈建设将是未来财政预算支出和基建投资的新领域,相应地也会带动部分配套的房地产需求。都市圈同城化发展要求不同区域行政管理上形成新的一体化机制,来适应都市圈发展,而不是让旧体制继续束缚其发展。 都市圈同城化建设理念的核心是集约化,是建立在要素自由充分流动和资源配置更加合理、市场竞争更加充分、成本相对更为低廉等基础上,都市圈同城化建设较传统城镇化建设要来得效率更高。都市圈同城化发展不可避免地需要改变原有的城乡“二元”结构问题,势必推进城乡融合发展。 未来城乡融合发展步伐将加快。这一点《任务》中的表述显得尤为突出。随着户籍制度和土地制度改革的推进,土地确权及其交易属性得到释放,农村剩余劳动力进城障碍将会减少;城乡公共基础设施建设配套实施推进,将促使城乡结合地区间要素流动更为灵活,农村对工商业资本的吸引力也会上升。这必然有助于减少城乡收入差距、促进城乡融合发展加快步伐。 “人地钱挂钩”配套政策将逐步落地,重点在于改革建设用地体制和投融资制度。这方面政策旨在盘活农村土地资源,借助资本的力量,助力农业人口进城,为新型城镇化建设提供新的劳动力和持续提升的消费需求。“人地钱挂钩”的配套政策是改革开放以来第5次土地管理法的修改,也是城市增量土地供应的标志性改革。重点城市所在地政府将获得更多对土地供给的自主权,“因城施策”的基调将不仅限于房地产市场,未来建设用地将逐步摆脱“均分”的理念,向着人流、产业聚集的方向配置,中心城市和重点城市将会获得较大的土地配置份额。城市投融资方式也将发生变革,将增强财政转移支付能力,增加民生支出占比,并借助更多产业基金来撬动地方投资;扩大发行企业债、鼓励开发性政策金融机构提供更多金融支持。“人地钱挂钩”配套政策的落地将有力地提升要素配置水平,促新型城镇高质量发展。 三、房地产市场发展新格局逐步形成 户籍管理制度、土地管理制度和财税金融制度改革的深化,必将对中国房地产市场产生巨大和深远的影响。人随资本和产业走,房地产则跟着“人地钱”走。新型城镇化建设将逐步摆脱过去“人地分离,供求错配”的时代特征。新的要素配置方式和方向将推动房地产市场形成新的发展格局。 人口流入加大势必带动大城市和重点城市群房地产行业比重上升。未来,土地供应与人口流动方向匹配程度将会上升。农地转城镇土地的推进系城市土地供给的增量改革,地方政府获得更多土地资源的调配权是符合经济规律的。自2003年以来,大量的建设用地指标配置给了人均GDP比较低,地处中西部的人口流出省份。国土资源部数据显示,截止2016年,一线城市建设用地面积是2003年的1.69倍,二线城市比例为2.17倍,三线城市比例为2.20倍。而在过去的十年内,一线城市人口增长超过30%,是其他城市级别所无法比拟的。这是一线城市房价高企的重要原因。高质量城镇化建设将扭转这种供需错配的问题。随着要素管理体制的改革,大城市和重点城市群将会获得较过去要多的土地配置指标,相应的房地产行业占当地GDP的比重有可能上升,房地产市场仍有良好的发展空间。 经济发展条件好的地区将承载更多产业和人口。根据《意见》和《任务》两份文件所揭示的发展规划和政策制度安排,下一个十年,中国经济将不仅限于长三角、京津冀和粤港澳大湾区三大经济增长极,成渝、长江经济带、山东半岛、黔中城市群都可能成为劳动、生产要素流入的重点地区。而长江中游、中原、关中平原、哈长、北部湾等城市群发展也极具潜力,房企将相应增强上述城市群的布局力度,其房地产市场仍将会有良好的发展前景。诸如大型搬迁安置区、重点城市群城乡结合部等区域的房地产业依然可能有不错的生机。 都市圈同城化建设将提供多元化土地供给方式,抑制地价和房价快速上涨。随着经济结构改善和产业链调整,过往大城市产业迭代后留存下大量低效的土地,诸如老旧小区、老旧厂区、“工业锈带”等地块,在新政下此类城市存量用地将增加流通属性,为城市土地供给增添新的来源。尤其是都市圈同城化建设可能带来更多存量土地的释放。这将有可能较好地满足当前缺乏足量新增土地建设用地指标的一线大城市的需求。允许更多大城市和重点城市周边农村土地入市,将丰富都市圈土地供应体系;亦有助于农村地区实现本地化、城镇化发展的需求,形成多元化土地供给新格局。 这种土地供给新格局的形成有助于核心城区房价过快上涨的基础松动,为这些城市房价长期平稳运行做出贡献。与房地产行业长期供需错配问题对应的是房价。房产本身是商品。如果流通环节变得更加市场化,土地供给随市场需求而动,则至少能够满足基本面供需平衡,房价上涨就失去了重要的基础,“炒房”的基础可能仅存在于货币化层面。在货币供应增速处于长期平稳或下行通道的背景下,非核心城区房价的非理性上涨概率就会大大降低。 新型城镇化高质量发展离不开投融资体制多元化,优质房企融资前景将更为广阔。《意见》和《任务》都提及了改革现有与房地产行业有关的金融体制,相应地未来房企融资方式也将发生变化。除了传统商业银行信贷支持以外,未来房企将更有条件的增加直接融资比例。从过往的经验来看,如果宏观调控收紧货币政策,绝大部分房企都将面临融资压力,这对房地产可持续发展增添了不确定性。而直接融资因市场化定价和来源多元化,更符合优质房企的需求。最近几年债券融资逐渐成为房企新增融资的渠道,2019年房企在内地市场发行的公司债和ABS合计5400亿元,仅占全年开发资金来源的3%。未来在“扩大债券市场发展”的基调下,优质房企有望获得更多、更便宜的资金来源,为新型城镇化建设注入新的动能。 展望未来,基于改革深化后“人地钱”要素流动加快的趋势,整个房地产市场流通、交易环节的活性将会增加,房地产行业在新型城镇化建设下仍有良好的发展前景。最近2次土地市场改革的时间节点为2008年、2012年,政策出台后的12个月房地产销售均出现明显回升,不出意外的话2020-2021年房地产销售也有可能重拾增长,进而房地产投资也会保持平稳较快增长。从中长期来看,要素管理体制的改革,将合理配置资源,提升劳动生产率,增加居民收入,扩大首次置业和改善性置换的需求。 (本文作者介绍:植信投资首席经济学家兼研究院院长)