文/新浪财经意见领袖专栏作家 赵建 正能量的权威话语体系下，悲情叙事的权利被谁剥夺了？ 地摊经济的溯源是乡村大集，是乡土中国嵌入城市。 地摊经济代表的是不同阶层生存空间的重构，是对底层经济生态的让渡。 后疫情时期发展地摊经济是乡土中国对城市中国的再次救赎。 真正的改变，都是遇到较大的变故之后。人是这样，国家和社会也是这样。 一场突如其来的疫情，改变了很多——看见的，看不见的。一如十七年前，非典的发生对中国社会的改变。行政体系在应对突发事件中得到了淬炼，就像面对一场战争，尸位素餐、昏庸无能、喝茶看报的官员被撕掉了“遮羞布”，可以真刀真枪解决问题的“能臣”得以上位。商业模式也有了巨大的变化。BAT等现在的互联网独角兽，或多或少都受到了非典的影响。 “多难兴邦”，有一定的道理，但是需要很强的场景条件。思想的解放，文明的进步，制度的变迁，从来不是歌曲里浪漫的“栀子花开”，而是现实中大危机过后的“多么痛的领悟”。从制度经济学的视角，称为“制度变迁的动力学”。 因为只有切切实实的灾难，切切实实的伤痛，才会让人幡然醒悟，才会改变改革的惰性和拖延症。那些关于灾难的记忆，以及之后的叙事，会成为宝贵的历史资源，让人们行走在正确的道路上。直到记忆消退，变色，遗忘，然后历史悲剧继续轮回。而现代人关于一生的记忆，大部分是在城市中完成的。其中，粗暴城管与地摊小贩的猫鼠驱赶与追逐，成为最鲜明、最有中国特色的城市印记。 瘟疫在显著的影响着城市。城市的经济、生活、治理，城市的气象、温度、脉动，都因一场疫情而发生突然的或悄然的变化。 与明显的突变相比，我们更想思考和看见那些悄然无声的变化——城市人群心理的变化。据社会心理学的研究，大灾难之后，心灵的创伤更容易让人彼此温柔以待。 但有时候，也会让人更加暴戾，更加相互猜忌和相互伤害。 瘟疫在城市产生，同是又在城市治愈。一场疫情，可以让城市贴上某种伤痕的标签。在等待樱花绽放的春天里，一个城市每天上演的一幕幕组成了一部史诗级的伤城故事。 然而，这样的记录被一再曲解。文学的深刻性恰恰就在于它的悲剧式反思。当作家失去了为这个城市记录悲伤的权利，只剩下空洞词汇填满的时候，那这一城悲伤的故事，又如何向后世言说？一个染上疫病的城市，原本不幸，为何又失去了哭泣和倾诉的权利？ 知我者谓我心忧，不知我者谓我何求。这恐怕是叙事者深深的寂寞和痛苦。生活在一个城市，因为爱惜心才会疼，才会有无尽的忧伤。瘟疫对一个城市的伤害，最深的可能并不是身体上的。灾后的城市心灵重建可能同样重要——该如何医治，才能回到从前的人间烟火。 城市应该更宽容，更有温度，更有叙事的自由和空间。如果城市可以治愈伤痛，那首先是要看到、听到伤痛。 真正有力量的正能量，不是强颜欢笑、漠视病痛，而是直面悲剧、含泪向前。这次大疫情让我们看到了，真正的感动来自最平凡的坚守和付出。一刹那偶然的善念，都可以成为一个无名的英雄。英雄的城市，也将如同她灿烂如血的樱花。落花无声，一个城市的春天就这样过去，似乎从来就没有来临。如同生命的逝去，总是落花无声。 然而城市也充满韧性和希望。如同澳大利亚残酷无情的山火，过后不就就有新的绿色倔强的破土而出。在疫情“洗劫”过后的城市，也在慢慢的生长出不一样的颜色。原来被禁止的地摊经济，就像野火后的小草，开始在各个城市，在政策春风的吹拂下，重新生长出来。 那么该如何站在后疫情时期的角度，去思考城市、城市化，以及“地摊经济”这种原始的乡土商业模式在城市的复苏。地摊经济，不仅是就业压力下的临时举措，更是城市化的一种反思，更深刻的说是对“乡土中国”底色的再尊重、再探寻。 在过去，城管与地摊小贩的斗争，本质上是城市生存空间的争夺，也是城市中国对乡土中国的排斥。城市是谁的城市？它脱胎于乡村，受惠于乡土，却在一直拒绝着乡村。城市在抗拒它最初的乡土身份！ 然而五千年的乡土中国底色，不是十几年城市化大跃进能改变的。房地产开发，商圈和新城建设，完成的只是物理空间、地理区位的建构，却不能建成一个真正成熟的、有温度的城市。 有人情味、烟火味道的才叫城市，否则就只是钢筋混凝土堆砌的空洞空间。对一个城市的爱和眷恋，往往只是因为一张无意的笑脸、一次热情的寒暄和一场温暖的遇见。城市通过一幕幕每天上演的悲欢离合，塑造生命个体的张力和韧性。 从城市学的角度，城市的第一本质，不是空间的拓展，而是空间的积聚。因为种种“吸引力”，或是生活和工作条件便利，或是政治和社会资源分享、或是经济和文化氛围的渲染，人们积聚在一起，工作、生活、学习、社交、娱乐。城市重塑了空间，提高了人口密度，当然也就为病毒的产生和传播创造了条件。 马尔萨斯、加斯凯、赫拉利等诸多学者都曾指出，城市是传染病的温床，人类历史绝大多数的瘟疫都发生在城市。根据马尔萨斯《人口原理》的数据统计，黑死病发生的时候，城市和乡村人口的死亡比例是30：1。所以当疫情发生后，人们普遍到乡村躲避瘟疫。薄伽丘在乡村躲避黑死病，写下了不朽的《十日谈》；牛顿在乡下躲避瘟疫，发现了伟大的万有引力。 瘟疫让伟大的思想者从城市还乡，并在乡村成就不朽和伟大。瘟疫从文学和哲学角度重构了城乡关系，让一直在城市浮躁的心灵和思想，回到乡村沉下心来在孤独宁静中重寻智慧。海德格尔说，哲学的重建过程，本质上就是从离乡到返乡的一段艰难路程。 所以海德格尔要从城市躲回乡村研习存在。奈保尔回到故乡才找到文学的真义。在疫情和危机时期，城市才希望重新找回乡土。就像在外漂泊的人，生病的时候最思念家乡。 从某种意义上来说，疫情是反城市、去城市化的：城市在积聚，疫情在解聚；城市的意义在于提高人口密度，疫情防控需要降低和稀释人口密度；城市在拉进距离，疫情防控需要拉开距离；城市在深化社交关系，疫情防控在逃避社交关系。城市对距离和空间的定义，不只是地理学、物理学意义上的，更是社会学、生态学意义上的。但一旦大疫情发生，这些意义终将消解。 城市是先进文明的典型空间表征。而先进的文明往往又有脆弱性一面。当危机发生后，乡村往往成为城市缓释危机的重要地带。人在失败的时候总想着回到故乡，城市也一样。 且不论其它国家，中国建国后七十年，每次发生重大危机，都是乡村中国对城市中国的拯救。三年自然灾害的2000万人口下乡，十年非正常时间的2000万知识青年下乡。以及次贷危机后也是几千万农民工返乡。乡村就像无私无声的母亲，一次次承受受伤的孩子归来。 然而今天，中国的城乡结构已经发生了巨大的变化——城市化率已经超过60%（按户籍算，如果按常住人口算会更高），最好的资源也都集中在城市，可以说已经具备了城市国家的基本条件。所以当疫情发生后，在以前历次危机时期可以缓释城市失业人口的乡土空间已经变得非常逼仄。因此，这次新冠疫情造成的危机，需要新的缓释空间。 我在很多文章和讲座里提到过，次贷危机后，乡土中国的危机缓释能力虽然削弱，但是互联网中国的承载能力开始增强。人们失去传统的城市工作后，可以做微商、网店、网约车司机、快递、外卖等。4G以后，又有了大量的人在做直播和网红。我简单的测算，互联网中国创造的增量就业至少2亿人。 互联网中国在这次疫情危机中继续发挥着作用，但是边际效果已经越来越弱。虽然外卖类互联网企业在疫情期间获得了飞速发展，但是网约车企业却快速收缩。总体来看，互联网行业对本次就业危机的吸纳能力虽然也有，但是已经力量不足。 此时，原始商业味道的“地摊经济”在高层的呼吁下成为了热议的焦点。如果高大上的商场、shoping mall、购物广场等代表着城市中国的商业景观，那么地摊经济代表的则是乡村商业在城市的呈现——地摊经济最初来自原始的“乡村大集”。 所以再一次，在疫情造成的大危机中，乡土中国仍然承担起缓释风险的责任，就像历次乡土母亲做的那样。 既然城市化率已经超过60%，既然曾经的故乡已很难像以前那样有能力容纳受伤的“游子”，因此乡土中国对城市中国的拯救，成了另外一种形式：地摊经济。 地摊经济可以看作是城市对乡土的认可和接受，是不多见的乡村对城市的“攫取”（大多数时间是通过剪刀差城市攫取乡村）。在过去高歌猛进的城市化进程中，城市是拒绝乡村商业的——中国特有的城管就是一个典型例子。 回到文章的开头，疫情的发生改变了很多，让城市更加宽容，更有人情味和烟火气息，而不是盲目的追求高楼大厦林立、道路宽广整洁但底层生活购物很不方便的现代景观、表面工程。 无论如何非议，地摊经济构建起了一个底层社会生活生存的空间闭环。低收入或失业人群在此摆摊，同时在此消费（比如卖廉价小商品的在小吃地摊便宜解决吃饭问题）。如果城市存在着不同阶层的空间之争，那么地摊经济是城市生存空间的再分配： ——给城市低收入和失业群体留一个生存机会。 可以说，地摊经济是“后疫情+后城市化”结合的产物。已经有学者多次呼吁，城市化不宜太激进，城市化需要工业现代化和农业现代化的支持，否则政府人为建构的庞大城市，只会更加脆弱——既没有能力防范疫情等重大危机，又没有能力缓释和解决危机。城市也是街头暴力的温床，这在当前的美国等国已经得到很好的证明。 当然，地摊经济导致的卫生、交通等问题，需要城市管理者在发展地摊经济之前就通盘考虑，但这不应该是拒绝它的理由。另外，还要考虑一窝蜂搞地摊经济，地摊商户过度增加库存，在需求不足的情况下导致亏损的问题。这样地摊经济不仅没有起到解困的作用，反而制造了更大的贫困，这些问题都需要城市管理者和地摊商户提前意识到。然而，城市化仍然是大方向，城市中的问题需要城市发展来解决，而不是靠去城市化来解决。城市里的地摊经济体现的则是发展中的、更宽容、更加以人为本的城市化： ——它容纳了乡土，理解了底层，自己也在乡土的烟火气息里得到安慰和救赎。
一 就业的来源！ 人间的烟火！ 中国的生机！ 今天，总理在山东烟台考察时，在和商户和摊主交谈时，用形象的语言，再次强调地摊经济的重要性！ 看吧，总理的原话是这样的： 国家是人民组成的，人民好了，国家才能好。靠每个人的奋斗，大家都好了，国家就更好！ 地摊经济、小店经济是就业岗位的重要来源，是人间的烟火，和“高大上”一样，是中国的生机。 市场、企业、个体工商户活起来，生存下去，再发展起来，国家才能更好！我们会给你们支持的。 看到这一幕，不禁感叹，这真是一位亲民、接地气、有担当的好总理啊，他说这些话，意思很清楚，其实就是向各地松绑地摊经济、小店经济，发布了动员令！ 要知道，现在正值困难时期，我国有数以千万计的打零工为主的低存款抑或根本没有存款的人还等待着工作，等待着养活自己和家人的钱。他们需要经济收入。 而赚钱，只能靠就业啊，没有工作岗位，一家人吃什么，喝什么，怎么还房贷，孩子们怎么上学？这对于一个家庭来说，可是天大的事情！ 正因如此，总理一而再、再而三地强调，要求各地政府：赶紧转变思路，积极行动起来，服务好、引导好摊贩经济发展，让困难群众生有点钱赚，有口饭吃，度过难关。 前段时间，中央文明办也明确提出：占道经营、马路市场、流动商贩，不再列为文明城市测评考核内容！ 衙斋卧听萧萧竹，疑是民间疾苦声。 一场城市新政，已经开始了！ 二 有人或许要问：小摊小贩，引车卖浆，把干干净净、清清爽爽的城市，搞得脏乱差，为什么还要放开让他们发展？ 这个原因，其实今天总理已经回答了。 1、就业的重要来源：地摊可以让一些失业群众、大妈大叔赚点辛苦钱，也可以给进城务工的底层人民，提供一个就业岗位，疫情之后更是如此！ 很多人可能以为，就业，就是去公司或单位上班，早九晚五，有时还要九九六！ 其实不然，在中国，有近亿人，是灵活就业群体，或者叫非正规就业群体。 这些人有的卖早点，有的摆地摊，有的纳鞋底，其中还不乏一些残疾人，一个“大碗茶”就解决了很多人的就业。 对他们来说，一个卖鸡蛋灌饼的小推车，一个卖包子小米粥的早点铺，就是他们收入的全部，养活了一家人。 如果让这些人都去租店面，租金、押金、转让费、装修、水电物业等等，这些都不是底层劳动人民能承受的。 如果对这些非正规的经营一刀切地禁绝，表面上看，城市似乎干净了、清爽了，但在清爽的背后，往往是多少家庭的生计无着，是多少人的饭碗打破，是多少弱势群体“无米下炊”！ 更何况，一场疫情，让全球的经济被迫按下了暂停键，也几乎让中小企业特别是个体商户失血性休克。 别看大部分地区都已经开始复工复产复学，但有的人再也没有办法回到工作岗位上去了，那个工作岗位甚至可能已经直接没了。 在这样一个结构性、暂时性的失业窗口期，他们如果有摊贩经济这种非正规就业，就可以过渡一下，生存下去。 等疫情过后，经济恢复过来，他们回到原来从事的行业，仍将是一条好汉。 2、人间的烟火：地摊的价值，可以丰富居民的饮食选择，烧饼油条拌面饭团煎饺煎饼都有，也可以普通人，在夜色阑珊处，相互温暖。 想想，曾经在学校周边的小区门口，烤串的，麻辣烫的，煎饼果子的，铁板烧的，烤冷面的，天桥卖袜子的，真是一片繁荣。 摊主的锅中冒着烟气，油脂在五花肉上面蹦哒、辣椒香料在高温下散发着香味、各色各样的人在不同的摊位寻找自己所爱。聊天、叫卖、锅碗碰撞的声音，让人乐在其中。 对于白领、司机、学生等人来说，可以顺路买点吃的喝的用的，几块钱满足口舌之快。高楼大厦、kpi、成绩、冰冷的数据，不及现在的手中一碗冰粉来得舒坦和温暖。 尤其在疫情时期，让很多人相互之间，自觉不自觉地拉开了距离，因此也压抑了消费，更需要这种烟火气的对治。 消费是要靠传染的，人间烟火、市井百态，最能抚慰人心。一大堆人聚在一起，听一个伙计声嘶力竭大吼打折、甩卖，不买也买了；痛痛快快活着，才是我想要的生活。 其实，哪怕巴黎哪怕伦敦，烟火气仍是一个城市的底色，高楼大厦绝不是现代。 毕竟，无“人”不成“市”，无“市”不成“城”。最抚慰人心的，正是一座城市随处可见的烟火气。 3、中国的生机：摊贩经济，是搞活中国经济的一个“润滑剂”，是一种低成本的创业方法。 看吧，街边摆摊设点，老百姓愿意在这消费。人心活泛了，消费增多了，小微企业就能赚到钱。 小微企业赚到钱，就能多开几个店，多雇几个打工仔、多雇几个打工妹。 打工仔、打工妹赚到钱，就敢去花钱哈皮，哈皮来、哈皮去，经济就有了活力，就从疫情当中恢复过来了。 看吧，成都城市管理的新政，就证明了这一点： 在常态化疫情防控形势下，成都允许在确保不影响居民、交通和不扰乱市容环境秩序的情况下，可以摆摊设点，助力商户恢复经营和经济复苏。 目前，成都市已经设置临时占道摊点、摊区2234个，大型商场占道促销点82个，允许流动商贩经营点17891个，增加就业岗位10万个以上，中心城区餐饮店铺复工率超过98%。 小小一个变化，就增加就业10万个，背后是10万个家庭的生计。 这样的变化，不仅仅发生在成都，还发生在许昌、杭州等很多中国的城市。 4、的确，以摊贩经济为代表的非正规经济，承担着某种“社会润滑剂”的功能，它符合低收入群体和普通百姓的就业需求，很大程度上，也体现了一个社会对于底层群体的关怀和包容。 毕竟，虽然谁都希望市容市貌清爽干净，但现在很多底层民众需要的是钱，是能够生存下去的钱，只有等他们度过难关后，才谈得上更高维度的事情！ 留得青山，才能赢得未来！ 三 小摊点、大民生。 疫情之下生存不易，在这个非常时刻，放开街边摊确属善政，是对普通民众的真正关怀！ 要知道，此次疫情冲击，影响的，更多的是人的流动性，它不是金融危机，直接影响实体经济。 2008年金融危机，带来的是资产暴跌，因此是富人的危机，是有资产的、有股票的、华尔街人的危机。 而这次疫情，导致的更多穷人的危机，穷人没工作、没市场，无法出门，没有收入，很多人度日艰难，不少家庭陷入生活的泥潭！ 你没穷过，你不知道穷人的生活会有多辛苦，在非常时期，如果你站在安全地带时，即使做不到拉别人一把，也千万不要嘲笑那些处于危险的人，奋力挣扎的模样。 看吧，这个雨天里的女子。雨下得这么大，她追在后面跌跌撞撞地赶公交。一个公交的人都看着她在泥水里挣扎，通红着脸，摇摇摆摆，满脸都是眼泪。 她发着烧，刚刚拔针，可是请个病假就要扣300全勤，这300块钱，对有些人来说，就是生命不可承受之重。 还有这个台风天里冲出去的中年男人。 2017年8月，超强台风“天鸽”袭击广东， 他在家里看到自家的小货车被大风吹得摇摇欲坠，于是他冲过去，想用自己顶住小货车。 结果被车压倒当场身亡！ 你说，那台风中顶住小货车的人，难道真的不知道危险吗？那个雨天里的女子，难道就愿意发烧生病，也要赶公交车去上班吗？ 他们什么都懂，他们也想体面精致地生活，但他们做不到。对他们来说，生活的目的，不是享受，而是生存。光是为了活着，他们就已经花光了所有的力气。 别忘了，今年，中国农业大学一位院长叶敬忠，发表的那篇题为——《像弱者一样感受世界》的致辞： “一个从来没有经历过穷苦生活体验的人，永远不可能真正明白穷苦生活到底意味着什么； 一个从来没有经历过借钱难的人，永远不可能真正体会到向别人开口借钱的感受； 一个从来没有抚养过残疾孩子的父母，永远不可能真正感受养育残疾孩子所需要的各种付出和各种滋味。 正是因为，人们其实根本不可能，真正体悟到弱者的生活现实和心理世界。 因此，我们更加需要保持一种态度，也就是要尝试像弱者一样感受世界。” 正因如此，我支持放开摊贩经济，即使它可能让我居住的城市脏一点、乱一点，但是，它能够帮助一部分迫于生计的小摊贩，给他们一个“饭碗”，让他们在灯火阑珊处互相温暖，挺过这个难捱的经济寒冬。 毕竟，一个城市的温度，一个国家的格局，一个人的宽厚，往往就体现在它对弱势群体的包容上！ 最后，我想把莎士比亚的一句话送给所有在生活里挣扎的人：" 黑夜无论怎样悠长，白昼总会到来。 " 天亮以后，一切都会好起来的！！ 来源：财经要参(mofzpy) 水木然
两会“财经眼”系列报道之六： “房住不炒”定调不变 政府报告勾勒宜业宜居新蓝图 “坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，因城施策，促进房地产市场平稳健康发展。”、“深入推进新型城镇化。发挥中心城市和城市群综合带动作用，培育产业、增加就业。”、“完善便民设施，让城市更宜业宜居”……今年的政府工作报告，勾勒出一张写有“获得感”的美好居住新蓝图。 住房作为老百姓最为关心的民生问题之一，在今年的政府工作报告中虽然只有短短几句，却字字铿锵有力。不但透露出2020年住房工作的新愿景，还明确了住房工作的新任务、新目标。 对此，多位代表委员和专家学者在接受人民网财经采访时表示，政府工作报告继续坚持“房住不炒、因城施策”的主基调不动摇，意在让房地产行业回归真正的居住属性。下一步，各地因城施策将更加灵活，从供需两端着手，以保障房地产市场的平稳运行。 坚定“房住不炒” 灵活践行“因城施策” 保持政策定力是稳预期的关键。“坚持房子是用来住的，不是用来炒的定位，应该是国家层面关于房地产行业发展的最高行动导向。今年关于房地产发展的指导描述虽然文字不多，但是非常清晰，说明国家对房地产业的定位和政策是持续的、明确的。”全国政协委员、房天下董事长莫天全向人民网财经表示。 在莫天全看来，自2019年以来，我国房地产市场基本处于平稳运行态势，很大程度上得益于各地落实“房住不炒”定位，以及实施的一系列房地产调控政策的组合拳。 对于未来的房地产调控政策，中国人民大学国家发展与战略研究院城市更新研究中心主任秦虹认为要坚持四个不变： 一是“房住不炒”的定位不变，其中关键是落实好“住”的需求,防止“炒”的反弹；二是“租购并举”的供给体系不变，今年以试点城市为主，各地将多渠道、多策并举发展租赁市场；三是“因城施策”的调控机制不变，地方政府仍是住房保障体系建设和稳定房地产市场的主体；四是“三稳”的调控目标不变，防止市场出现大起大落。 落实“房住不炒”定位怎么做？ 秦虹建议，要以稳市场为目标控制好房地产开发节奏：一是要加强房地产供需两侧的协调管理，真正落实“人地挂钩”的土地供应节奏；二是统筹核心城市与周边中小城市房地产市场发展，建立统一完整的房地产调控体系和目标；三是重视城市更新，引导房地产业转型发展，更加关注盘活存量市场，助推城市高质量发展。 实施扩大内需 新型城镇化建设成发力点 今年政府工作报告指出，重点支持既促消费惠民生又调结构增后劲的“两新一重”建设，其中一“新”即为新型城镇化。 “在扩大有效投资方面，政府工作报告把‘新型城镇化’放在了重要的位置来阐述，并且出现了几处新的提法。未来的经济增长，尤其是在扩大内需方面，城镇化是重要方面。因此，新型城镇化的道路要坚定不移地走下去。”北京大学首都发展研究院院长李国平向人民网财经表示。 “新型城镇化与就业之间关系密切，每年新增就业数也是推进新型城镇化重要的成果体现。”李国平表示，新型城镇化一直在路上。据他预测，每年我国城镇化水平大概增加一个百分点，预计2030年或将达到70%。 如何高质量推进新型城镇化建设？ 国务院发展研究中心研究员刘云中向人民网财经表示，一是通过户籍、土地等改革，提高农业转移人口的收入，提高这类群体的生活消费和住房消费；二是促进人口、资本、信息等要素在城乡之间的流动，提高城乡之间的资源配置效率，促进经济增长；三是提高人力资本，加快经济方式转变。 以人为核心的新型城镇化建设还面临哪些难题？ “去年我国城镇化水平首次超了过60%，软硬件等基础配套设施要及时跟上，以迎合城市居民和新市民的生活需求。同时，我国城镇化不已不仅仅是基础设施和房地产开发这些硬件建设，还需要以产业驱动来带动就业。”李国平表示， “未来的城镇化一定要高度重视城乡融合发展。由于一面连接城市，一面连接乡村，县城就成为了最重要的载体。”刘云中表示，一方面需要促进县域经济的良性发展，让县城具有充分的活力，另一方面要加强县城的公共服务设施，包括医疗卫生、教育、社会保障、公共治安等多方面的软硬件设施建设。 改造老旧小区 补齐居住环境短板 推进城镇老旧小区改造，是改善居民居住条件、扩大内需的重要举措，还体现了非常时期稳投资、扩内需、稳民生的迫切性。 秦虹表示，疫情之后，如何提升居住品质是政府和企业需要考虑的重点方向。因此，居住产品的升级、老旧小区的改造，将成为市场和政策的着力点。 政府工作报告在提到“加强新型城镇化建设”时强调，要大力提升县城公共设施和服务能力，以适应农民日益增加的到县城就业安家需求。新开工改造城镇老旧小区3.9万个，支持加装电梯，发展用餐、保洁等多样社区服务”。 实际上，今年“新开工改造城镇老旧小区3.9万个”的目标在4月14日召开的国务院常务会议就已经明确。此外，在“围绕保障和改善民生，推动社会事业改革发展”部分，报告还提出要加强和创新社会治理，完善社区服务功能。 对此，刘云中认为，当前一些大城市面临的承载能力不足问题，既包括经济活力和经济结构面临的转型压力，也包括衣食住行等方面服务能力的不足，因此要尽快采取开工改造城镇老旧小区、完善便民设施等举措。 58安居客房产研究院分院院长张波也表示，2017年到2019年房地产从去库存到稳楼市，今年强调深入推进新型城镇建设，将突出发挥中心城市和城市群的综合带动作用，培育产业、增加就业，相比于去年坚持以中心城市引领城市群发展，更为强调城市群内城市整体的有序发展，下一步的工作重点也会转移到老旧小区改造上来。
意见领袖丨全球KOL聚焦金融大动荡 文/意见领袖专栏作家 熊柴 摘要 过去几十年，中国区域国土规划长期存在两派之争：“小城镇派”和以大城市为引领的“城市群派”。受“小城镇派”关于“控制大城市规模、积极发展中小城市、区域均衡发展”的计划思想误导，虽然人口持续向城市群都市圈集聚，但在土地资源配置上却长期存在控制大城市用地、增加中小城市用地和控制东部地区建设用地、增加中西部建设用地倾向，导致土地资源配置与人口流动趋势明显背离，带来一系列深层次经济社会问题，不仅增加了中西部资源环境压力、限制了东部集聚效应的发挥，也是造成一二线城市高房价、三四线城市一度高库存的根源。分地区看，2009-2016年东部地区城镇建设用地增量占比低于人口增量占比12.9个百分点。分规模城市看，2006-2017年城区常住人口在1000万人以上的城市人口增长34.1%，但城市用地仅增长28.2%；而20万人以下的城市人口增长1.5%，但城市用地大幅增长19.8%。 近期深圳房价上涨的根源在于人口长期持续流入而供地严重不足。2005-2018年深圳人口增长57%，但城市建成区面积仅增长29%，特别是2015年以来深圳人口年均增量超50万、居全国之首。但受制于生态红线，寸土寸金的深圳有近50%的土地不能开发。当前深圳人均住房建筑面积仅22平方米，远低于全国城镇人均的39平方米。中国香港是前车之鉴，深圳必须避免重走老路陷入产业空心化的困境。 我们认为，推进区域协调发展要尊重人口和产业向优势区域集聚的客观规律，立足各地区比较优势顺势而为，通过破除要素流动障碍、健全区际利益补偿机制等构建区域协调机制，在集聚中促进平衡。 习近平总书记2019年12月在《求是》发表文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》指出，要尊重人口和产业向优势地区集聚的客观规律，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。 但是，现有一些观点和规划仍在要求“用地指标进一步向西部地区倾斜”，值得商榷，与人口向城市群都市圈集聚、西部人口持续外迁的客观市场规律不符，与中央“要使优势地区有更大发展空间”的精神不符。应该按照地随人走的市场规律，促进区域协调发展，推进要素市场化改革，释放中国经济增长潜力。 我们建议：一是尊重产业和人口向优势地区集聚的客观规律，加快贯彻落实城市群都市圈战略。二是建立健全宅基地自愿有偿退出机制，以常住人口增量为主要标准供给城镇用地，地随人走，推行新人地挂钩。三是优化城镇用地在地区和城市之间的配置，推进市场化的跨省换地和利益分享机制。 简言之，应该按照人口向都市圈城市群集聚的市场规律，地随人走、人地挂钩，加大向深圳等都市圈城市群供地，减少西部、东北等人口外迁地区的供地，促进供求平衡和资源配置效率提升，促进中国经济平稳健康发展。 正文 1尊重从城镇化到都市圈化城市群化的客观规律 过去几十年，中国区域国土规划长期存在两派之争：“小城镇派”和以大城市为引领的“城市群派”。“小城镇派”关于“控制大城市规模、积极发展中小城镇、区域均衡发展”的计划经济思想长期占据主导。1980年10月，中国第一次城市规划工作会议确立了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。1990年4月《城市规划法》规定，“严格控制大城市规模，积极发展中等城市和小城市”，以法律形式确定了城市化发展道路（2008年废止后，实施《城乡规划法》，未提城市化发展战略）。2000年6月，中共中央、国务院印发《关于促进小城镇健康发展的若干意见》。之后，中国城市化发展战略逐渐调整为“大中小城市和小城镇协调发展”，但“控制大城市发展、积极发展中小城镇、区域均衡发展”的思想仍然广泛见诸于相关政策文件。 “小城镇派”的初衷是为了避免其他国家走过的城市化弯路，比如欧美的大城市病、拉美的贫民窟等问题，这是中国相当一部分学者和政策设计者的主张。听起来好像非常理想，关起门来想好像也很合理，但实践中却严重脱离实际，与人口流动趋势、发达国家城市化国际经验、市场化配置资源等相违背，造成了一系列严重的经济社会问题。 1）在人口方面，“小城市派”主张严控大城市人口规模，并引导人口流向中小城市，从而实现所谓的均衡发展。从中国的户籍制度改革进程看，1980年代开始放开小城镇落户限制；2012年2月，国务院办公厅《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》指出，要引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移。2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020年》要求，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制控制500万以上的特大城市人口规模。但事实正如我们看到的，中国人口并未如“小城镇派”预期地那样向中小城市集聚，而是持续向大城市及周边集聚。根据我们前期在《中国人口大迁移》等报告中分析，1982-2018年一线、二线城市人口年均增速均显著高于全国平均水平，表明人口长期净流入；而三四线城市人口年均增速低于全国平均水平，表明人口基本持续流出。长三角、珠三角、京津冀三大城市群常住人口合计占比从1983年的18.3%升至2018年的23.6%。24个人口1000万人以上大都市圈常住人口合计占比从29.7%升至34.7%。 我们分析十几个主要经济体上百年的数据发现，绝大多数国家的人口都在持续向城市群、都市圈集聚，人口平均分布和区域均衡发展是个伪命题，小城镇化模式与经济规律不符。发达国家城市化一般经历两个阶段：从城镇化到都市圈化城市群化，部分国家会在城市化后期出现郊区化，比如美国，但仍是都市圈内部的人口分布调整，而不会出现人口回流小城镇甚至农村的整体现象。客观讲，发达国家城市化模式虽然存在诸多问题，但整体上是成功的，尊重了市场规律、优化了资源配置、促进了经济增长、实现人的自由流动与发展；而主张“小城镇化模式”的学者和政策研究者试图超越经济规律、市场化原则和发达国家成功经验，试图通过采取行政措施人为阻碍人口自由流动、人民对城市文明的向往以及年轻人社会阶层流动，是相当自负的。 人口流动的驱动因素和基本规律是什么？简单地讲，就是人往高处走，人随产业走。由于规模效应、交易成本、学习效应等，大多数产业具有集聚效应，人随产业走，人口自然向以大城市为核心的城市群都市圈集聚，向经济更发达、收入水平更高、更能提供就业机会的地区流动和集聚，尤其那些有才华有梦想的年轻人。服务业比工业更需要集聚，所以在城市化中后期，人口更加向都市圈城市群集聚。 2）在土地方面，“小城镇派”主张严格控制大城市用地而增加中小城市用地，控制东部建设用地而增加中西部建设用地。改革开放初期，为充分发挥东部地区沿海的地理优势，中国首先实施了东部率先发展战略，使得东部地区经济迅速起步并获得快速发展。在此背景下，“小城镇派”开始要求控制东部和大城市建设用地。比如，1999年《全国土地利用总体规划纲要（1997-2010年）》要求，东南沿海区要严格控制各类建设特别是城镇和开发区建设用地规模。2016年《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）调整方案》要求，严格控制超大城市、特大城市用地规模，合理安排大中小城市用地；京津冀、长三角、珠三角等区域逐年减少建设用地增量，推动产业结构向高端高效发展，防治“城市病”。 上述做法导致了土地资源配置与人口流动趋势明显背离，人口在市场机制作用下控不住，土地在指标管理下控住了，人地分离、土地错配，不仅增加了西部资源环境压力、限制了东部和大城市集聚效应的发挥，也造成了一二线城市高房价、三四线一度高库存。分地区看，2003-2016年东部国有建设用地供应面积占全国的比例从61.2%下降至34.2%，中部从16.3%上升至24.3%，西部从16.3%上升至35.6%，东北地区从6.3%升至2011年峰值16.9%再降至5.8%。结合国家统计局人口数据和自然资源部土地数据，2009-2016年东部地区常住人口增量占全国比重为41.4%，但城镇用地增量占比仅为28.5%，低于人口增量比例12.9个百分点；而中部、东北、西部地区城镇用地增量占比分别高于其人口增量占比1.7、4.4、6.8个百分点。在人地错配背景下，2009-2016年东部地区人均城镇建设用地面积从110.7平方米降至107.9平方米，中部地区从104.1平方米增至113.8平方米，西部地区从122.5平方米增至134.2平方米，东北地区从124.3平方米增至139.8平方米。 分城市看，根据住房和城乡建设部数据计算，2006-2017年城区常住人口在1000万人以上的城市人口增长34.1%，但城市用地仅增长28.2%（因数据缺失，一线城市用地数据以城市建成区口径计算）；而城区常住人口在20万人以下的城市人口增长1.5%，而城市用地大幅增长19.8%。2006-2017年1000万人以上城市的人均建设用地从72.2平方米降至68.8平方米，而20万人以下城市的人均建设用地从117.8平方米增至139.1平方米。 鉴于上述问题，近年来中国区域国土发展战略逐渐明确调整为“以中心城市为引领，以培育都市圈为突破口，以城市群为主体，以城市群带动区域发展，对中小城市分类施策”的新格局。2018年11月，党中央、国务院《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》要求，建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式。2019年2月，发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，要求促进中心城市与周边城市（镇）同城化发展，以培育现代都市圈为城市群建设突破口；并要求放开放开除个别超大城市外的城市落户限制。2019年4月，发改委《2019年新型城镇化建设重点任务》要求，超大特大城市要合理疏解中心城区非核心功能，大城市要发挥规模效应和辐射带动作用，中小城市要分类施策，其中收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维。2019年8月，中央财经委员会第五次会议强调，增强中心城市和城市群等区域经济和人口承载能力。2020年4月，党中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确要求，引导劳动力要素合理畅通有序流动，推进土地要素市场化配置。 2 深圳等大城市亟待加大供地，避免陷入中国香港的产业空心化 近期深圳房价上涨的根源在于人口长期持续流入而供地严重不足；2005-2018年深圳人口增长57%，但城市建成区面积仅增长29%，特别是2015年以来深圳人口年均增量超50万、居全国之首。房地产长期看人口、中期看土地、短期看金融。从人口角度看，1979-2019年深圳常住人口从31.4万快速增长1344万；如按包括短期流动人口、职住分离人口的实有管理人口口径算，当前深圳人口已超2000万。特别是2013年北京、上海强力控制人口后，2015-2019年深圳常住人口年均增长53.2万，居全国各城市之首。并且，深圳年轻人多，置业需求大，特别是对学区房；2015年深圳15-59岁人口比例高达81.9%，远高于北京的73.5%、上海的70.8%、广州的74.7%。从土地角度看，2005-2018年深圳市建设用地从839平方公里增至1006平方公里、增长19.8%（国土部门数据），其中城市建成区面积从713平方公里增至928平方公里、增长28.9%（住建部门数据），而该时期深圳常住人口增长57.4%。2018年深圳市人均住房建筑面积为21.8平方米，远低于全国城镇人均的39平方米。并且，深圳住房存量中还有大量城中村住房和集体宿舍等，商品住房套数不足200万套（深圳住建局官员披露2018年末180万套）。根据《深圳市住房建设规划（2016-2020）》，2015年末深圳市常住居民家庭住房自有率达到34%，目标到2020年末提高至40%。 受制于生态红线，寸土寸金的深圳有近50%的土地不能开发。深圳土地面积为1997平方公里（不含深汕合作区），仅相当于北京的约1/8、上海的约1/3、广州的约1/4。2005-2018年，深圳市建设用地占区域土地面积比例从42.0%升至50.4%，另有974平方公里（占比49%）被《深圳市土地利用总体规划（2006-2020）》划定生态保护范围，不得随意开发。根据深圳市土地利用变更调查数据，2018年末深圳农用地超过900平方公里，其中耕地、园地、林地、草地分别为36.2、201.9、573.9、22.5平方公里，耕地中还包括20.3平方公里的永久基本农田；工业用地、居住用地分别为273、213平方公里，占全市土地面积的13.7%、10.8%。当然，在现行土地管理制度下，即使缩小生态保护范围，深圳开发建设仍需大量建设用地指标，这有待跨区域配置。 深圳是否有必要保留近50%的生态红线区，这值得商榷。一是当前生态红线划定在一定程度上受制于行政分割。比如，如果惠州并入深圳，即深圳行政土地面积扩大至1.36万平方公里，生态保护红线、土地开发利用等将如何确定？毫无疑问，这将有利于在更大的区域层面优化土地资源配置，现有一些生态红线区土地很可能将重新规划用途。未来亟待打破行政分割优化土地资源配置。二是不能过分强调生态价值而忽视经济社会价值，土地利用必须结合区域功能定位、经济社会发展的主要矛盾等综合考虑。深圳肩负建设中国特色社会主义先行示范区和全球标杆城市的重大使命，没有必要在这约2000平方公里上保留这么大规模的农用地、生态空间。生态价值重要，经济社会价值也很重要，必须综合考虑。三是生态红线区比例划定不能单纯地比较不同城市建设用地占行政面积比例，而忽视行政面积大小。除深圳外，当前中国还有上海、东莞等土地面积比较小的城市面临开发强度接近50%或超过50%的问题；当然上海等城市还有大量村庄用地，还可通过优化城乡建设用地结构增加城镇建设用地和城镇居住用地。举个极端例子，如果某城市土地面积仅100平方公里，是否仍有必要划定生态红线，该划定多大比例的生态红线区？绝不能僵化地以区域土地面积的某个比例作为开发限制，土地面积较大的城市拥有占比20%-40%的建设用地已经足够，但土地面积较小的城市可能需要占比60%-80%的建设用地。 中国香港是前车之鉴，深圳必须避免重走老路陷入产业空心化困境。香港土地面积1111平方公里，2019年人口741万。香港地形以丘陵为主（20%土地为低地），地表多植被覆盖，林地/灌丛/草地/湿地占比高达66%。依据1976年《郊野公园条例》与1996年《海岸公园及海岸保护区规例》，超过415平方公里（占比37%）的郊野公园与特殊地区受到政府保护，无法进行开发。而通过填海造陆增加减少用地，因环保人士抗议在2005年后几近停顿。1985-2017财年，香港政府累计出让住宅用地556万平方米（折合5.56平方公里），按人口增量算仅人均2.81平方米，土地供给严重不足导致1986-2017年香港房价年均上涨约10%，上涨幅度位居全球主要城市前列。目前，香港已开发城市用地占土地比重的24%，住宅用地占比7%（包括大量土地利用率低下的乡郊用地），人均住宅用地仅10.4平方米，人均住房面积仅16平方米；近20万市民租住劏房，人均住房面积仅5.8平方米。据Numbeo网站数据，当前香港房价收入比约48倍，绝对房价与房价收入比均位居国际大都市前列。在高房价压力下，香港产业逐渐空心化，贫富差距拉大、阶层固化，国际竞争力逐渐下滑（参见恒大研究院2018年11月报告《高房价之困—香港住房制度反思》）。 3推进区域协调发展的关键是尊重人口和产业流动的客观规律，在集聚中促进平衡 区域协调发展是社会和谐、政治稳定和经济可持续发展的重要保障。改革开放40多年来，中国逐渐形成以四大板块战略为基础，以京津冀、长三角、粤港澳等重大战略为引领的区域经济发展总体战略布局。2003年中共十六届三中全会首次提出区域协调发展战略，2018年中共十九大把区域协调发展战略上升到新时代7个国家重大战略之一。改革开放初期，为充分发挥东部地区沿海的地理优势，中国首先实施了东部率先发展战略，使得东部地区经济迅速起步并获得快速发展。新世纪前后，为解决日益凸显的区域发展不平衡问题，陆续推出西部大开发（1999）、东北振兴（2003）、中部崛起（2004），逐渐形成四大板块的区域发展基础战略格局。2013年中共十八大以来，又推出了“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、推进海南全面深化改革开放、黄河流域生态保护和高质量发展等重大战略。总体来看，四大板块战略旨在推进四大地区的协同发展，而京津冀、长三角、粤港澳3个重大战略主要强调集聚和极化，长江、黄河两大战略更侧重生态保护从而推动可持续发展。 成渝地区双城经济圈建设有望成为第8个重大战略。成渝地区是19个城市群中除东部三大城市群外最有发展潜力的城市群之一，近年持续受中央重视。2019年国家发改委《2019年新型城镇化建设重点任务》首次专门谈及成渝城市群，2020年1月中财委会议要求“推动成渝地区双城经济圈建设，在西部形成高质量发展的重要增长极”，5月国务院政府工作报告首次专门谈及成渝地区双城经济圈建设。从“成渝城市群”到“成渝双城经济圈”的提法变化，反映中央对中心城市带动作用的客观尊重。 从实践看，中国区域发展差距经历了从扩大到缩小的过程，四大地区人均GDP的变异系数从2003年的峰值0.458回落到2019年的0.336，但也面临由于市场机制发育差异导致的南北发展持续分化、东北增长乏力等问题。从区域经济增长看，1978年东部、中部、西部、东北地区GDP份额分别为43.4%、22.7%、20.6%和13.3%（地区GDP/地区GDP合计）；随着东部率先发展战略实施，东部地区经济增速在2007年之前持续领先，经济份额从1978年的43.4%增至2007年的峰值55.5%。之后，中西部经济增长开始领跑，但东北地区经济增速在2013年之后逐渐滑落，到2019年四大地区经济份额分别为51.9%、22.2%、20.8%和5.1%。从区域发展差距看，以反映各区域人均GDP整体相对差异水平的变异系数看，四大地区人均GDP的变异系数从1978年的0.371升至2003年的峰值0.458，再回落至2014年的0.287，2019年扩大为0.336；人均GDP最高的东部与最低的西部（2018后为东北）的差距从2003年的峰值2.61倍缩小至2019年的1.76倍。2014年以来区域发展差距有所扩大的主要原因在于南北经济增长持续分化和东北增长乏力问题，根源在于北方地区市场改革较为滞后。2015-2019年四大地区实际GDP年均同比分别为7.1%、7.8%、7.6%和4.2%，2019年北方15省、南方16省实际GDP同比分别为5.9%、6.9%。 我们认为，推进区域协调发展的关键在于充分尊重人口和产业向优势区域集聚的客观规律，立足各地区比较优势顺势而为，通过破除要素流动障碍、健全区际利益补偿机制等构建区域协调机制，在集聚中促进平衡。推进区域协调发展，绝不能追求各地区经济总量均衡，也不能要求各地区在经济发展上达到同一水平，要充分发挥各地比较优势，促进要素合理流动和高度集聚，在发展中不断促进基本公共服务全覆盖、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当。极化是世界经济发展常态，要在集聚发展中促进相对平衡。 从现实看，促进区域协调发展在于进一步消除人口等要素流动的各种体制机制障碍，进一步促进人口等要素向东部、向都市圈城市群地区集聚。从地区看，2019年东部、中部、西部、东北地区经济份额分别为51.9%、22.2%、20.8%和5.1%，人口份额分别为38.6%、26.5%、27.2%、7.7%，经济-人口比值分别为1.34、0.84、0.77、0.66。从城市群都市圈看，2018年19大城市群以全国1/4的土地集聚了75.3%的人口，创造88.1%的GDP；其中长三角、珠三角、京津冀三大城市群以5%的土地集聚了23.6%的人口，创造了38%的GDP，经济-人口比值为1.6。24个人口超1000万的大都市圈以6.2%的土地集聚了32.5%的人口，创造了52.2%的GDP，经济-人口比值为1.6。 习近平总书记2019年12月在《求是》发表文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》指出，要尊重人口和产业向优势地区集聚的客观规律，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。 需要强调的是，基本公共服务等不可能做到均等化，也不能致力于均等化，政策的可行目标在于全覆盖。当前有些政策要求推进基本公共服务均等化，但无论是基本公共服务数量的均等化，还是基本公共服务质量的均等化在实践中都很难实现。比如，当前实行的乡村振兴战略，并不意味着要发展、要振兴所有的乡村，随着人口持续向城镇迁移，大量乡村的衰落乃至消失不可避免，只要少数具有地理优势或独特资源优势的乡村才可能振兴、才值得振兴。如果在实践中机械地、静态地推进乡村振兴，很可能造成财力等大量浪费。5月党中央、国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》要求，“推动公共资源由按城市行政等级配置向按实际服务管理人口规模配置转变”。 但是，现有一些观点和规划仍要求“用地指标进一步向西部地区倾斜”，值得商榷，与人口向城市群都市圈集聚、西部人口持续外迁的客观市场规律不符，与中央“要使优势地区有更大发展空间”的精神不符，不利于推进区域协调发展，不利于要素市场化改革，不利于释放中国经济增长潜力。比如，近日党中央、国务院下发《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，要求“继续实施差别化用地政策，新增建设用地指标进一步向西部地区倾斜，合理增加荒山、沙地、戈壁等未利用土地开发建设指标”。西部地区未利用地规模巨大，合理增加未利用地开发有利于支撑西部地区发展，而且也不影响耕地保护。但新增建设用地指标进一步向西部倾斜，与人口向都市圈城市群集聚、西部人口持续外迁的趋势不符，与习近平总书记在2019年12月文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》中要求“要加快改革土地管理制度，建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜。……要使优势地区有更大发展空间”的精神不符，也不符合4月党中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》要求“推进土地要素市场化配置”的相关精神。 我们建议：一是尊重产业和人口向优势地区集聚的客观规律，加快贯彻落实城市群都市圈战略。人口和产业向城市群和都市圈高度集聚是人类社会发展的客观规律，是全球普遍趋势，也是中国经济社会发展的必然路径。建议通过一系列市场化改革，促进人口、土地、资本、技术、数据等要素自由充分流动，贯彻落实城市群都市圈战略。二是建立健全宅基地自愿有偿退出机制，以常住人口增量为主要标准供给城镇用地，地随人走，推行新人地挂钩。目前的“人地挂钩”指农业转移人口落户数量与城镇建设用地供应量挂钩（2016年《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》），并不能解决热点城市人口流入与住房供应紧张之间的矛盾。未来应加快推进农业转移人口市民化，建立健全宅基地自愿有偿退出机制，推行新增常住人口与土地供应挂钩，对人口增长的地区加大建设用地供应，对人口减少的地区要减少土地供应。三是优化城镇用地在地区和城市之间的配置，推进市场化的跨省换地和利益分享机制。在人口、土地、资本、技术、数据等要素中，土地改革严重滞后。比如，中国补充耕地潜力主要在西部、东北地区，而需求主要在东部；人口、资本、技术等各种要素基本可以跨省流动，但耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩等土地要素配置局限在省域乃至市域内部。2004年前，上海等一些省市区之间曾有过“跨省换地”的尝试，但于2004年被叫停。2018年3月，国务院发布《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，开始允许在中央统筹下的小规模跨省换地；但规定由中央统一下达调剂任务，统一确定调剂价格标准，统一资金收取和支出，本质仍是计划配置。2020年4月党中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》将土地要素市场化配置放在五大要素的首位，反映深化土地改革的紧迫性和决策层的决心，并要求“探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。”当然，在推进跨省换地过程中，必须注重耕地占补的数量和质量双平衡。 (本文作者介绍：恒大研究院院长助理、首席城市研究员。清华大学博士、社科院博士后，副研究员职称。)
意见领袖丨全球KOL聚焦金融大动荡 文/意见领袖专栏作家 熊柴 摘要 过去几十年，中国区域国土规划长期存在两派之争：“小城镇派”和以大城市为引领的“城市群派”。受“小城镇派”关于“控制大城市规模、积极发展中小城市、区域均衡发展”的计划思想误导，虽然人口持续向城市群都市圈集聚，但在土地资源配置上却长期存在控制大城市用地、增加中小城市用地和控制东部地区建设用地、增加中西部建设用地倾向，导致土地资源配置与人口流动趋势明显背离，带来一系列深层次经济社会问题，不仅增加了中西部资源环境压力、限制了东部集聚效应的发挥，也是造成一二线城市高房价、三四线城市一度高库存的根源。分地区看，2009-2016年东部地区城镇建设用地增量占比低于人口增量占比12.9个百分点。分规模城市看，2006-2017年城区常住人口在1000万人以上的城市人口增长34.1%，但城市用地仅增长28.2%；而20万人以下的城市人口增长1.5%，但城市用地大幅增长19.8%。 近期深圳房价上涨的根源在于人口长期持续流入而供地严重不足。2005-2018年深圳人口增长57%，但城市建成区面积仅增长29%，特别是2015年以来深圳人口年均增量超50万、居全国之首。但受制于生态红线，寸土寸金的深圳有近50%的土地不能开发。当前深圳人均住房建筑面积仅22平方米，远低于全国城镇人均的39平方米。中国香港是前车之鉴，深圳必须避免重走老路陷入产业空心化的困境。 我们认为，推进区域协调发展要尊重人口和产业向优势区域集聚的客观规律，立足各地区比较优势顺势而为，通过破除要素流动障碍、健全区际利益补偿机制等构建区域协调机制，在集聚中促进平衡。 习近平总书记2019年12月在《求是》发表文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》指出，要尊重人口和产业向优势地区集聚的客观规律，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。 但是，现有一些观点和规划仍在要求“用地指标进一步向西部地区倾斜”，值得商榷，与人口向城市群都市圈集聚、西部人口持续外迁的客观市场规律不符，与中央“要使优势地区有更大发展空间”的精神不符。应该按照地随人走的市场规律，促进区域协调发展，推进要素市场化改革，释放中国经济增长潜力。 我们建议：一是尊重产业和人口向优势地区集聚的客观规律，加快贯彻落实城市群都市圈战略。二是建立健全宅基地自愿有偿退出机制，以常住人口增量为主要标准供给城镇用地，地随人走，推行新人地挂钩。三是优化城镇用地在地区和城市之间的配置，推进市场化的跨省换地和利益分享机制。 简言之，应该按照人口向都市圈城市群集聚的市场规律，地随人走、人地挂钩，加大向深圳等都市圈城市群供地，减少西部、东北等人口外迁地区的供地，促进供求平衡和资源配置效率提升，促进中国经济平稳健康发展。 正文 1尊重从城镇化到都市圈化城市群化的客观规律 过去几十年，中国区域国土规划长期存在两派之争：“小城镇派”和以大城市为引领的“城市群派”。“小城镇派”关于“控制大城市规模、积极发展中小城镇、区域均衡发展”的计划经济思想长期占据主导。1980年10月，中国第一次城市规划工作会议确立了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。1990年4月《城市规划法》规定，“严格控制大城市规模，积极发展中等城市和小城市”，以法律形式确定了城市化发展道路（2008年废止后，实施《城乡规划法》，未提城市化发展战略）。2000年6月，中共中央、国务院印发《关于促进小城镇健康发展的若干意见》。之后，中国城市化发展战略逐渐调整为“大中小城市和小城镇协调发展”，但“控制大城市发展、积极发展中小城镇、区域均衡发展”的思想仍然广泛见诸于相关政策文件。 “小城镇派”的初衷是为了避免其他国家走过的城市化弯路，比如欧美的大城市病、拉美的贫民窟等问题，这是中国相当一部分学者和政策设计者的主张。听起来好像非常理想，关起门来想好像也很合理，但实践中却严重脱离实际，与人口流动趋势、发达国家城市化国际经验、市场化配置资源等相违背，造成了一系列严重的经济社会问题。 1）在人口方面，“小城市派”主张严控大城市人口规模，并引导人口流向中小城市，从而实现所谓的均衡发展。从中国的户籍制度改革进程看，1980年代开始放开小城镇落户限制；2012年2月，国务院办公厅《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》指出，要引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移。2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020年》要求，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制控制500万以上的特大城市人口规模。但事实正如我们看到的，中国人口并未如“小城镇派”预期地那样向中小城市集聚，而是持续向大城市及周边集聚。根据我们前期在《中国人口大迁移》等报告中分析，1982-2018年一线、二线城市人口年均增速均显著高于全国平均水平，表明人口长期净流入；而三四线城市人口年均增速低于全国平均水平，表明人口基本持续流出。长三角、珠三角、京津冀三大城市群常住人口合计占比从1983年的18.3%升至2018年的23.6%。24个人口1000万人以上大都市圈常住人口合计占比从29.7%升至34.7%。 我们分析十几个主要经济体上百年的数据发现，绝大多数国家的人口都在持续向城市群、都市圈集聚，人口平均分布和区域均衡发展是个伪命题，小城镇化模式与经济规律不符。发达国家城市化一般经历两个阶段：从城镇化到都市圈化城市群化，部分国家会在城市化后期出现郊区化，比如美国，但仍是都市圈内部的人口分布调整，而不会出现人口回流小城镇甚至农村的整体现象。客观讲，发达国家城市化模式虽然存在诸多问题，但整体上是成功的，尊重了市场规律、优化了资源配置、促进了经济增长、实现人的自由流动与发展；而主张“小城镇化模式”的学者和政策研究者试图超越经济规律、市场化原则和发达国家成功经验，试图通过采取行政措施人为阻碍人口自由流动、人民对城市文明的向往以及年轻人社会阶层流动，是相当自负的。 人口流动的驱动因素和基本规律是什么？简单地讲，就是人往高处走，人随产业走。由于规模效应、交易成本、学习效应等，大多数产业具有集聚效应，人随产业走，人口自然向以大城市为核心的城市群都市圈集聚，向经济更发达、收入水平更高、更能提供就业机会的地区流动和集聚，尤其那些有才华有梦想的年轻人。服务业比工业更需要集聚，所以在城市化中后期，人口更加向都市圈城市群集聚。 2）在土地方面，“小城镇派”主张严格控制大城市用地而增加中小城市用地，控制东部建设用地而增加中西部建设用地。改革开放初期，为充分发挥东部地区沿海的地理优势，中国首先实施了东部率先发展战略，使得东部地区经济迅速起步并获得快速发展。在此背景下，“小城镇派”开始要求控制东部和大城市建设用地。比如，1999年《全国土地利用总体规划纲要（1997-2010年）》要求，东南沿海区要严格控制各类建设特别是城镇和开发区建设用地规模。2016年《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）调整方案》要求，严格控制超大城市、特大城市用地规模，合理安排大中小城市用地；京津冀、长三角、珠三角等区域逐年减少建设用地增量，推动产业结构向高端高效发展，防治“城市病”。 上述做法导致了土地资源配置与人口流动趋势明显背离，人口在市场机制作用下控不住，土地在指标管理下控住了，人地分离、土地错配，不仅增加了西部资源环境压力、限制了东部和大城市集聚效应的发挥，也造成了一二线城市高房价、三四线一度高库存。分地区看，2003-2016年东部国有建设用地供应面积占全国的比例从61.2%下降至34.2%，中部从16.3%上升至24.3%，西部从16.3%上升至35.6%，东北地区从6.3%升至2011年峰值16.9%再降至5.8%。结合国家统计局人口数据和自然资源部土地数据，2009-2016年东部地区常住人口增量占全国比重为41.4%，但城镇用地增量占比仅为28.5%，低于人口增量比例12.9个百分点；而中部、东北、西部地区城镇用地增量占比分别高于其人口增量占比1.7、4.4、6.8个百分点。在人地错配背景下，2009-2016年东部地区人均城镇建设用地面积从110.7平方米降至107.9平方米，中部地区从104.1平方米增至113.8平方米，西部地区从122.5平方米增至134.2平方米，东北地区从124.3平方米增至139.8平方米。 分城市看，根据住房和城乡建设部数据计算，2006-2017年城区常住人口在1000万人以上的城市人口增长34.1%，但城市用地仅增长28.2%（因数据缺失，一线城市用地数据以城市建成区口径计算）；而城区常住人口在20万人以下的城市人口增长1.5%，而城市用地大幅增长19.8%。2006-2017年1000万人以上城市的人均建设用地从72.2平方米降至68.8平方米，而20万人以下城市的人均建设用地从117.8平方米增至139.1平方米。 鉴于上述问题，近年来中国区域国土发展战略逐渐明确调整为“以中心城市为引领，以培育都市圈为突破口，以城市群为主体，以城市群带动区域发展，对中小城市分类施策”的新格局。2018年11月，党中央、国务院《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》要求，建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式。2019年2月，发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，要求促进中心城市与周边城市（镇）同城化发展，以培育现代都市圈为城市群建设突破口；并要求放开放开除个别超大城市外的城市落户限制。2019年4月，发改委《2019年新型城镇化建设重点任务》要求，超大特大城市要合理疏解中心城区非核心功能，大城市要发挥规模效应和辐射带动作用，中小城市要分类施策，其中收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维。2019年8月，中央财经委员会第五次会议强调，增强中心城市和城市群等区域经济和人口承载能力。2020年4月，党中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确要求，引导劳动力要素合理畅通有序流动，推进土地要素市场化配置。 2 深圳等大城市亟待加大供地，避免陷入中国香港的产业空心化 近期深圳房价上涨的根源在于人口长期持续流入而供地严重不足；2005-2018年深圳人口增长57%，但城市建成区面积仅增长29%，特别是2015年以来深圳人口年均增量超50万、居全国之首。房地产长期看人口、中期看土地、短期看金融。从人口角度看，1979-2019年深圳常住人口从31.4万快速增长1344万；如按包括短期流动人口、职住分离人口的实有管理人口口径算，当前深圳人口已超2000万。特别是2013年北京、上海强力控制人口后，2015-2019年深圳常住人口年均增长53.2万，居全国各城市之首。并且，深圳年轻人多，置业需求大，特别是对学区房；2015年深圳15-59岁人口比例高达81.9%，远高于北京的73.5%、上海的70.8%、广州的74.7%。从土地角度看，2005-2018年深圳市建设用地从839平方公里增至1006平方公里、增长19.8%（国土部门数据），其中城市建成区面积从713平方公里增至928平方公里、增长28.9%（住建部门数据），而该时期深圳常住人口增长57.4%。2018年深圳市人均住房建筑面积为21.8平方米，远低于全国城镇人均的39平方米。并且，深圳住房存量中还有大量城中村住房和集体宿舍等，商品住房套数不足200万套（深圳住建局官员披露2018年末180万套）。根据《深圳市住房建设规划（2016-2020）》，2015年末深圳市常住居民家庭住房自有率达到34%，目标到2020年末提高至40%。 受制于生态红线，寸土寸金的深圳有近50%的土地不能开发。深圳土地面积为1997平方公里（不含深汕合作区），仅相当于北京的约1/8、上海的约1/3、广州的约1/4。2005-2018年，深圳市建设用地占区域土地面积比例从42.0%升至50.4%，另有974平方公里（占比49%）被《深圳市土地利用总体规划（2006-2020）》划定生态保护范围，不得随意开发。根据深圳市土地利用变更调查数据，2018年末深圳农用地超过900平方公里，其中耕地、园地、林地、草地分别为36.2、201.9、573.9、22.5平方公里，耕地中还包括20.3平方公里的永久基本农田；工业用地、居住用地分别为273、213平方公里，占全市土地面积的13.7%、10.8%。当然，在现行土地管理制度下，即使缩小生态保护范围，深圳开发建设仍需大量建设用地指标，这有待跨区域配置。 深圳是否有必要保留近50%的生态红线区，这值得商榷。一是当前生态红线划定在一定程度上受制于行政分割。比如，如果惠州并入深圳，即深圳行政土地面积扩大至1.36万平方公里，生态保护红线、土地开发利用等将如何确定？毫无疑问，这将有利于在更大的区域层面优化土地资源配置，现有一些生态红线区土地很可能将重新规划用途。未来亟待打破行政分割优化土地资源配置。二是不能过分强调生态价值而忽视经济社会价值，土地利用必须结合区域功能定位、经济社会发展的主要矛盾等综合考虑。深圳肩负建设中国特色社会主义先行示范区和全球标杆城市的重大使命，没有必要在这约2000平方公里上保留这么大规模的农用地、生态空间。生态价值重要，经济社会价值也很重要，必须综合考虑。三是生态红线区比例划定不能单纯地比较不同城市建设用地占行政面积比例，而忽视行政面积大小。除深圳外，当前中国还有上海、东莞等土地面积比较小的城市面临开发强度接近50%或超过50%的问题；当然上海等城市还有大量村庄用地，还可通过优化城乡建设用地结构增加城镇建设用地和城镇居住用地。举个极端例子，如果某城市土地面积仅100平方公里，是否仍有必要划定生态红线，该划定多大比例的生态红线区？绝不能僵化地以区域土地面积的某个比例作为开发限制，土地面积较大的城市拥有占比20%-40%的建设用地已经足够，但土地面积较小的城市可能需要占比60%-80%的建设用地。 中国香港是前车之鉴，深圳必须避免重走老路陷入产业空心化困境。香港土地面积1111平方公里，2019年人口741万。香港地形以丘陵为主（20%土地为低地），地表多植被覆盖，林地/灌丛/草地/湿地占比高达66%。依据1976年《郊野公园条例》与1996年《海岸公园及海岸保护区规例》，超过415平方公里（占比37%）的郊野公园与特殊地区受到政府保护，无法进行开发。而通过填海造陆增加减少用地，因环保人士抗议在2005年后几近停顿。1985-2017财年，香港政府累计出让住宅用地556万平方米（折合5.56平方公里），按人口增量算仅人均2.81平方米，土地供给严重不足导致1986-2017年香港房价年均上涨约10%，上涨幅度位居全球主要城市前列。目前，香港已开发城市用地占土地比重的24%，住宅用地占比7%（包括大量土地利用率低下的乡郊用地），人均住宅用地仅10.4平方米，人均住房面积仅16平方米；近20万市民租住劏房，人均住房面积仅5.8平方米。据Numbeo网站数据，当前香港房价收入比约48倍，绝对房价与房价收入比均位居国际大都市前列。在高房价压力下，香港产业逐渐空心化，贫富差距拉大、阶层固化，国际竞争力逐渐下滑（参见恒大研究院2018年11月报告《高房价之困—香港住房制度反思》）。 3推进区域协调发展的关键是尊重人口和产业流动的客观规律，在集聚中促进平衡 区域协调发展是社会和谐、政治稳定和经济可持续发展的重要保障。改革开放40多年来，中国逐渐形成以四大板块战略为基础，以京津冀、长三角、粤港澳等重大战略为引领的区域经济发展总体战略布局。2003年中共十六届三中全会首次提出区域协调发展战略，2018年中共十九大把区域协调发展战略上升到新时代7个国家重大战略之一。改革开放初期，为充分发挥东部地区沿海的地理优势，中国首先实施了东部率先发展战略，使得东部地区经济迅速起步并获得快速发展。新世纪前后，为解决日益凸显的区域发展不平衡问题，陆续推出西部大开发（1999）、东北振兴（2003）、中部崛起（2004），逐渐形成四大板块的区域发展基础战略格局。2013年中共十八大以来，又推出了“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、推进海南全面深化改革开放、黄河流域生态保护和高质量发展等重大战略。总体来看，四大板块战略旨在推进四大地区的协同发展，而京津冀、长三角、粤港澳3个重大战略主要强调集聚和极化，长江、黄河两大战略更侧重生态保护从而推动可持续发展。 成渝地区双城经济圈建设有望成为第8个重大战略。成渝地区是19个城市群中除东部三大城市群外最有发展潜力的城市群之一，近年持续受中央重视。2019年国家发改委《2019年新型城镇化建设重点任务》首次专门谈及成渝城市群，2020年1月中财委会议要求“推动成渝地区双城经济圈建设，在西部形成高质量发展的重要增长极”，5月国务院政府工作报告首次专门谈及成渝地区双城经济圈建设。从“成渝城市群”到“成渝双城经济圈”的提法变化，反映中央对中心城市带动作用的客观尊重。 从实践看，中国区域发展差距经历了从扩大到缩小的过程，四大地区人均GDP的变异系数从2003年的峰值0.458回落到2019年的0.336，但也面临由于市场机制发育差异导致的南北发展持续分化、东北增长乏力等问题。从区域经济增长看，1978年东部、中部、西部、东北地区GDP份额分别为43.4%、22.7%、20.6%和13.3%（地区GDP/地区GDP合计）；随着东部率先发展战略实施，东部地区经济增速在2007年之前持续领先，经济份额从1978年的43.4%增至2007年的峰值55.5%。之后，中西部经济增长开始领跑，但东北地区经济增速在2013年之后逐渐滑落，到2019年四大地区经济份额分别为51.9%、22.2%、20.8%和5.1%。从区域发展差距看，以反映各区域人均GDP整体相对差异水平的变异系数看，四大地区人均GDP的变异系数从1978年的0.371升至2003年的峰值0.458，再回落至2014年的0.287，2019年扩大为0.336；人均GDP最高的东部与最低的西部（2018后为东北）的差距从2003年的峰值2.61倍缩小至2019年的1.76倍。2014年以来区域发展差距有所扩大的主要原因在于南北经济增长持续分化和东北增长乏力问题，根源在于北方地区市场改革较为滞后。2015-2019年四大地区实际GDP年均同比分别为7.1%、7.8%、7.6%和4.2%，2019年北方15省、南方16省实际GDP同比分别为5.9%、6.9%。 我们认为，推进区域协调发展的关键在于充分尊重人口和产业向优势区域集聚的客观规律，立足各地区比较优势顺势而为，通过破除要素流动障碍、健全区际利益补偿机制等构建区域协调机制，在集聚中促进平衡。推进区域协调发展，绝不能追求各地区经济总量均衡，也不能要求各地区在经济发展上达到同一水平，要充分发挥各地比较优势，促进要素合理流动和高度集聚，在发展中不断促进基本公共服务全覆盖、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当。极化是世界经济发展常态，要在集聚发展中促进相对平衡。 从现实看，促进区域协调发展在于进一步消除人口等要素流动的各种体制机制障碍，进一步促进人口等要素向东部、向都市圈城市群地区集聚。从地区看，2019年东部、中部、西部、东北地区经济份额分别为51.9%、22.2%、20.8%和5.1%，人口份额分别为38.6%、26.5%、27.2%、7.7%，经济-人口比值分别为1.34、0.84、0.77、0.66。从城市群都市圈看，2018年19大城市群以全国1/4的土地集聚了75.3%的人口，创造88.1%的GDP；其中长三角、珠三角、京津冀三大城市群以5%的土地集聚了23.6%的人口，创造了38%的GDP，经济-人口比值为1.6。24个人口超1000万的大都市圈以6.2%的土地集聚了32.5%的人口，创造了52.2%的GDP，经济-人口比值为1.6。 习近平总书记2019年12月在《求是》发表文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》指出，要尊重人口和产业向优势地区集聚的客观规律，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。 需要强调的是，基本公共服务等不可能做到均等化，也不能致力于均等化，政策的可行目标在于全覆盖。当前有些政策要求推进基本公共服务均等化，但无论是基本公共服务数量的均等化，还是基本公共服务质量的均等化在实践中都很难实现。比如，当前实行的乡村振兴战略，并不意味着要发展、要振兴所有的乡村，随着人口持续向城镇迁移，大量乡村的衰落乃至消失不可避免，只要少数具有地理优势或独特资源优势的乡村才可能振兴、才值得振兴。如果在实践中机械地、静态地推进乡村振兴，很可能造成财力等大量浪费。5月党中央、国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》要求，“推动公共资源由按城市行政等级配置向按实际服务管理人口规模配置转变”。 但是，现有一些观点和规划仍要求“用地指标进一步向西部地区倾斜”，值得商榷，与人口向城市群都市圈集聚、西部人口持续外迁的客观市场规律不符，与中央“要使优势地区有更大发展空间”的精神不符，不利于推进区域协调发展，不利于要素市场化改革，不利于释放中国经济增长潜力。比如，近日党中央、国务院下发《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，要求“继续实施差别化用地政策，新增建设用地指标进一步向西部地区倾斜，合理增加荒山、沙地、戈壁等未利用土地开发建设指标”。西部地区未利用地规模巨大，合理增加未利用地开发有利于支撑西部地区发展，而且也不影响耕地保护。但新增建设用地指标进一步向西部倾斜，与人口向都市圈城市群集聚、西部人口持续外迁的趋势不符，与习近平总书记在2019年12月文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》中要求“要加快改革土地管理制度，建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜。……要使优势地区有更大发展空间”的精神不符，也不符合4月党中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》要求“推进土地要素市场化配置”的相关精神。 我们建议：一是尊重产业和人口向优势地区集聚的客观规律，加快贯彻落实城市群都市圈战略。人口和产业向城市群和都市圈高度集聚是人类社会发展的客观规律，是全球普遍趋势，也是中国经济社会发展的必然路径。建议通过一系列市场化改革，促进人口、土地、资本、技术、数据等要素自由充分流动，贯彻落实城市群都市圈战略。二是建立健全宅基地自愿有偿退出机制，以常住人口增量为主要标准供给城镇用地，地随人走，推行新人地挂钩。目前的“人地挂钩”指农业转移人口落户数量与城镇建设用地供应量挂钩（2016年《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》），并不能解决热点城市人口流入与住房供应紧张之间的矛盾。未来应加快推进农业转移人口市民化，建立健全宅基地自愿有偿退出机制，推行新增常住人口与土地供应挂钩，对人口增长的地区加大建设用地供应，对人口减少的地区要减少土地供应。三是优化城镇用地在地区和城市之间的配置，推进市场化的跨省换地和利益分享机制。在人口、土地、资本、技术、数据等要素中，土地改革严重滞后。比如，中国补充耕地潜力主要在西部、东北地区，而需求主要在东部；人口、资本、技术等各种要素基本可以跨省流动，但耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩等土地要素配置局限在省域乃至市域内部。2004年前，上海等一些省市区之间曾有过“跨省换地”的尝试，但于2004年被叫停。2018年3月，国务院发布《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，开始允许在中央统筹下的小规模跨省换地；但规定由中央统一下达调剂任务，统一确定调剂价格标准，统一资金收取和支出，本质仍是计划配置。2020年4月党中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》将土地要素市场化配置放在五大要素的首位，反映深化土地改革的紧迫性和决策层的决心，并要求“探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。”当然，在推进跨省换地过程中，必须注重耕地占补的数量和质量双平衡。
全国政协委员，北汽集团党委书记、董事长徐和谊接受中国证券报记者采访时表示，中国新能源(行情600617,诊股)汽车产业已进入关键发展阶段，亟需通过产融结合新模式为新能源汽车产业找到新的可持续发展路径。此外，鉴于城市治理的迫切需求与汽车产业的全新发展，有必要融合汽车、人工智能与城市发展，把汽车产业打造成现代智慧城市的新型基础设施，成为智能城市的AI细胞。 □本报记者 崔小粟 亟待创新引导方式 2019年以来，受宏观经济增速放缓、行业深度调整、补贴政策退坡等多重因素影响，中国新能源汽车产业发展承压，2019年全年产销量出现了近十年来的首次同比下降。今年一季度，在疫情冲击的叠加影响下，新能源汽车产销下降态势严峻，包括动力电池、零部件、整车企业在内的整个产业链持续承压。新能源汽车行业面临技术成本拐点未至、市场驱动乏力、产业链风险攀升的客观形势。我国新能源汽车产业发展已进入攻坚克难的关键阶段。 徐和谊认为，新能源汽车产业当前的突出问题是传统补贴模式退坡造成产业驱动断档，亟待创新引导方式。购置成本高、使用不便仍制约市场成熟，亟待创新培育方式。动力电池与整车全生命周期成本和价值不同步，亟待创新产业(行情300832,诊股)模式。上述问题亟需通过产融结合新模式，对动力电池的全生命周期成本和价值进行重构优化，从而真正激活电池产业链，在解决当前电池成本过高、消费市场疲软等关键难点的同时，将为加速动力电池产业闭环发展、迎接能源革命打下坚实基础。 徐和谊建议，政府主导创建动力电池产业引导基金，对全产业链进行创新金融支持，统筹和放大动力电池全生命周期价值。加快绿色金融一揽子工具在动力电池产业链的创新应用，以产融创新结合为产业链赋能。同时，建议加大汽车金融在消费、使用、服务等环节的推广力度，进一步释放消费需求。 以汽车为新型智能终端 徐和谊称，汽车在智慧城市建设中具有的新型智能终端、电力互联网的储能平台、智慧生活的连接平台、动态物理空间的赋能平台等新功能。汽车将以智能化和网联化为重点发展方向，全面进入智慧交通终端平台阶段，成为连接人与交通以及其他城市设施的新型智能终端，为全面服务智慧城市奠定基础。新能源汽车将成为智慧电力互联网中重要的储能节点与全新基础设施，而“车+新零售”“车+金融”“车+家庭管家”“车+旅游”“车+社交”“车+公共服务”等新兴模式也将为新商业模式爆发及城市管理带来全新内容。此外，车辆的可应用场景将远远超过当前乘用车/商用车的范畴，进入为任意物理空间位移提供智能解决方案的阶段。由此构建高柔性、可复用的城市生活空间。 徐和谊建议，以车为新型基础设施推动智慧城市建设。革新汽车产业顶层设计思路，加大对新型汽车产业的支持。在城市规划、城市建设、城市治理等多个层面，充分引入智能电动车这一全新参与方，支持大型汽车企业多角度参与城市建设与城市治理。联合高科技企业、汽车企业共同建设城市大脑。对于机场、码头、火车站及其他城市空间，允许有条件的车企协同其他单位进行智慧城市场景开发。以分散在整个城市的多传感器智能汽车为神经网络，形成“城市大脑”的大数据基础。 徐和谊建议，应监管智能共享汽车发展，加大城市资源对共享汽车的支持。与此同时，扶持安全等级高、技术能力领先的国有企业，以政府严监管的方式投资运营智慧共享出行平台。 在跨产业合作和跨产业数据应用方面，他建议，应引导房地产开发商、物业公司、各类活动举办方与车企合作，以车代建，推动城市物理空间利用柔性化。引导推动市政平台以及城市消费、服务供应商与汽车产业跨界数据互通，打造万物互联型智慧城市。加快形成跨领域大数据互通应用相关标准，大力推动数据隐私保护等相关法规出台。
疫情后，如何尽快恢复经济，是大众最为关心的问题。 中国各地区的经济恢复状况如何？哪些行业恢复最快？每日经济新闻（微信号：nbdnews）联手清华大学五道口金融学院旗下的道口金科，利用覆盖百万量级中小微企业的税务、发票、支付、工商等多个数据源，涵盖各类企业经营数据，以2~4月期间企业真实的经营活动，测算各省区、城市、行业较去年同期的恢复比例。 在我国，中小微企业贡献了 50%以上的税收、60%以上的 GDP、70%以上的技术创新、80%以上的城镇劳动就业、90%以上的企业数量，是国民经济和社会发展的生力军。 中小微恢复数据，代表着经济活动中最具活力部分的复苏进程。这一数据涵盖31个省市区（不含港澳台地区）、335个地级及以上城市（含直辖市）的复苏指数。覆盖了百万量级企业样本，其中97.2%为中小微企业。 而对于335个城市中被寄予复苏厚望的大都市，我们从“万亿GDP”和“千万人口”两个维度进行了对比分析。从城市复苏指数看，广州均为领跑者。从行业来看，前两名均花落成都，其中成都“公共管理、社会保障和社会组织业”复苏指数高达792.46%。 一、5座城市经济复苏指数超100% 儋州最高达271.62% 年初，新冠疫情呼啸而来，停工、停产、限制出行……全国经济遭受重击。国内疫情虽然在2月之后总体得到控制，但其“余威”尤在，众多城市仍在经济复苏的道路上“艰难求索”。 2~4月，335座城市中超3成还在50%的复苏线附近奋力前行时，儋州、那曲、果洛、林芝和烟台这5座城市经济复苏指数已超100%。具体来看， 儋州市一骑绝尘，以271.62%的恢复情况遥遥领先，甩开第二名那曲市（复苏指数149.15%）120余个百分点。此外，果洛、林芝、烟台的复苏指数也分别达到121.61%、117.69%和107.79%。 超100%的复苏指数意味着什么？他意味着这些城市经济不仅恢复到了上年同期水平，甚至还在疫情之下实现了大幅“反超”。 比起承载了我们众多经济复苏“期望”的大型城市（诸如北京、上海、广州、深圳），这5座城市如黑马一般“突出重围”，让人意想不到，其中，以儋州市尤甚。 然而，为什么偏偏是这5座城市呢？从行业数据或许可以窥见一斑。 纵观儋州等5座城市的行业经济复苏指数不难看出，2~4月饱受疫情冲击的教育业、住宿和餐饮业都较少涉猎，拉动经济复苏的主要行业集中在租赁和商务服务业，居民服务、修理和其他服务业，建筑业，采矿业，卫生和社会工作业，从18个一级行业2~4月整体经济恢复情况来看，这些行业复苏的势头相对更足。 此外，比较排名靠前的城市与排名落后的城市可以发现共同点，这些城市多数是中小型城市，均不在人口千万级和GDP万亿级的阵营。 再对比传统意义上的大城市，以GDP万亿或人口超千万的22座城市做参考，剔除本次疫情的“震中”武汉，剩下的21个城市中，除了广州排名略微靠前，为66名，剩下20个城市分布在100名至300之间。 可以粗略看出，大城市经济恢复居中，中小城市则呈现两极分化态势。 二、一线城市：广州领跑， 北上深复苏不及50% 不同于中小型城市经济复苏“两头跑”的态势，大型及特大型城市的经济复苏情况从城市排名上看相对稳定，大部分处于中间偏后的位置。 而作为我国经济的“排头兵”的四大一线城市，在本次疫情下的经济恢复动力尤其引人关注。 从2~4月335座城市的经济复苏指数来看，北上广深的表现并不算突出，甚至都没有挤进前50。恢复情况最好的广州，以63.9%的复苏指数位列第66位，而上海、北京和深圳，复苏指数为46.67%、42.41%和42.12%，分别位于第231位274和276位。 广州作为一线城市中唯一进入“100强”的城市，其具有比较优势的经济复苏情况与他的行业复苏不无关系。针对四大一线城市的18个行业的经济复苏来看，复苏程度在50%以上的行业数量中，广州市占有绝对优势，其13个行业2~4月的经济复苏指数都超过了50%，占比超七成。而与之相比北京、上海和深圳，其超过50%的行业分布仅有2个、10个、5个。 再细看复苏指数超50%的行业，四个城市均含有金融业和电力、热力、燃气及水生产和供应业这两大行业；此外，农、林、牧、渔业及信息传输、软件和信息技术服务业这两大行业在上海、广州、深圳这三个城市中复苏情况均超过50%。而以上这4个行业在18个行业整体恢复水平上居前四位。 三、22座大都市： 城市复苏广州夺冠，行业复苏成都领跑 除了一线城市北上广深的经济恢复情况备受关注外，作为人口上千万的“人口大市”或GDP上万亿的“经济强市”，这些城市的复苏状态也颇受关注。 在335座城市中，有17座城市GDP上万亿、16座城市人口超千万。而这其中，有11座城市既为人口大市又为经济强市，此外，还有6座城市仅入围经济强市，5座城市仅入围人口大市。 即剔除重复数据后，人口上千万或GDP上万亿的城市共22座，其中，广州63.69%领跑，武汉23.45%垫底，22座城市经济复苏中位数为48.85%。在这22座城市中，已有10座城市经济复苏指数超50%，占比约为45%。 整体上，相对于人口大市，经济强市的恢复情况略好。从极值来看，22座城市中复苏最快的五座城市主要为GDP万亿级城市；而从中位数来看，GDP万亿城市为48.9%，人口千万级城市为45.69%。 再来看看城市背后的行业数据，有意思的是，对这22座城市的18个行业经济复苏指数进行排名，前两名均花落成都，分别是“成都-公共管理、社会保障和社会组织业”，复苏指数792.46%；“成都-采矿业”，复苏指数455.83%。 而整体来看这22座城市的18个行业复苏指数，金融业的表现最为亮眼，除了天津市的金融业复苏指数32.43%外，其余21座城市的金融业复苏指数均高于50%，且南阳、苏州等7座城市的金融业复苏指数甚至超过100%。尤其是南阳市，其金融业复苏指数甚至超过400%。 紧接着的两个行业为“交通运输、仓储和邮政业”与“电力、热力、燃气及水生产和供应业”，均有15座城市在这两行中恢复超50%。 此外，“信息传输、软件和信息技术服务业”“采矿业”“农、林、牧、渔业”“居民服务、修理和其他服务业”和“水利、环境和公共设施管理业”均有超10座城市在这些行业的复苏指数超50%，分别为14座、12座、12座、12座和11座。 四、“疫中”湖北特写： 鄂州领跑，复苏指数已达57.23% 疫情之下，如果说一线城市、人口大市、经济强市的恢复情况牵动着大众的目光，那作为本次疫情“震中”的湖北省，其恢复情况更是牵动着所有人的心。 从统计数据来看，鄂州市以57.23%的复苏指数领跑湖北13城，相比335座城市53.32%的复苏指数中位数，鄂州市的恢复情况处于偏上水平，甚至超越了一线城市中的北京、上海和深圳。其次为襄阳市和孝感市，分别恢复了44.16%和40.65%。 此外，湖北13城中还有7座城市复苏指数超3成。恩施、宜昌和武汉恢复速度则相对稍慢，但也高于20%。 经济复苏进程受很多因素的影响。 首先，疫情较为严重，经济活动受疫情影响较大的城市，复苏难度无疑也更大，进程自然也会相对偏慢。 其次，当地的经济结构也会在很大程度上影响复苏的速度。比如第三产业占比高或外向型程度高的城市，其恢复起来也相对会更艰难。 这些城市，显然更需要作为城市一份子的每一个人，以更大努力来推动各行各业的复苏进程。
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