一、为什么要制定《金控办法》？ 近年来，我国一些大型金融机构开展跨业投资，形成了金融集团；还有部分非金融企业投资控股了多家多类金融机构，成为事实上的金融控股公司。其中，一些实力较强、经营规范的机构通过这种模式，优化了资源配置，降低了成本，丰富和完善了金融服务，有利于满足各类企业和消费者的需求，提升金融服务实体经济的能力。但在实践中，也有少部分企业盲目向金融业扩张，隔离机制缺失，风险不断累积。 党中央、国务院高度重视金融控股公司监管工作，明确要求规范金融综合经营和产融结合，加强金融控股公司统筹监管，加快补齐监管制度短板。2020年9月13日，国务院发布了《关于实施金融控股公司准入管理的决定》（国发〔2020〕12号，以下简称《准入决定》），授权人民银行对金融控股公司开展市场准入管理并组织实施监管。人民银行会同相关部门广泛听取各方意见，制定形成了《金控办法》。制定实施《金控办法》是贯彻落实党中央、国务院决策部署的重要举措，人民银行将依法依规开展金融控股公司准入管理和持续监管，防范化解系统性风险，增强金融服务实体经济的能力。 二、为什么对金融控股公司实施市场准入管理？ 根据《准入决定》和《金控办法》，人民银行对金融控股公司实施市场准入管理。主要考虑：一是金融控股公司往往规模大、业务多元化、关联度较高，跨机构、跨市场、跨行业、跨区域经营，关系到国家金融安全和社会公共利益，需要实施市场准入予以规范。二是设立明确的行政许可，是对金融控股公司依法监管的重要环节，有利于全方位推动金融控股公司依法合规开展经营，防范风险交叉传染。三是体现了金融业是特许经营行业和依法准入的监管理念，也符合主要国家和地区的通行做法。 三、《金控办法》的适用范围是什么？ 《金控办法》将符合以下情形的金融控股公司纳入监管：一是控股股东、实际控制人为境内非金融企业、自然人以及经认可的法人；二是实质控制两类或两类以上金融机构；三是实质控制的金融机构的总资产或受托管理资产达到一定规模，或者按照宏观审慎监管要求需要设立金融控股公司。 对于金融机构跨业投资控股形成的金融集团，参照《金控办法》确定监管政策标准，具体规则另行制定。 四、金融控股公司监管的总体思路和监管架构是什么？ 《金控办法》遵循宏观审慎管理理念，对非金融企业投资形成的金融控股公司依法准入，实施监管。对金融控股公司依照金融机构管理，以并表为基础，对资本、行为及风险进行全面、持续、穿透监管，规范经营行为，防范风险交叉传染，促进经济金融良性循环。 《金控办法》明确，人民银行对金融控股公司实施监管，金融管理部门依法按照金融监管职责分工对金融控股公司所控股的金融机构实施监管。人民银行会同相关部门建立金融控股公司监管跨部门联合机制，加强监管合作和信息共享。 五、设立金融控股公司有哪些程序？ 对于已具备设立情形且拟申请设立金融控股公司的，应当在《金控办法》实施之日起12个月内，向人民银行提出申请。《金控办法》实施后，拟实质控制两个或两个以上不同类型金融机构，符合金融控股公司设立情形的，也应当向人民银行提出申请。获批准的金融控股公司，凭人民银行颁发的金融控股公司许可证向市场监督管理部门办理登记，名称中应当包含“金融控股”字样。 六、如何规范金融控股公司的股东和资本管理？ 一是在核心主业、公司治理、财务状况、股权结构、风险管理等方面，对股东资质提出要求，并对主要股东、控股股东和实际控制人连续盈利等提出差异化要求。二是投资资金来源应依法合规，监管部门对其实施穿透管理。三是设定负面清单，明确禁止金融控股公司控股股东从事的行为。四是建立资本充足性监管制度，金融控股集团的资本应当与其资产规模和风险水平相适应。 七、对金融控股公司的股权结构有何要求？ 一是金融控股公司的股权结构应当简明、清晰、可穿透，法人层级合理，与自身资本规模、经营管理能力和风险管控水平相适应，其所控股机构不得反向持股、交叉持股。二是金融控股公司所控股金融机构不得再成为其他类型金融机构的主要股东，但金融机构控股与自身同类型的或者属于业务延伸的金融机构并经金融管理部门认可的除外。三是在《金控办法》实施前已存在的、但股权结构不符合要求的企业集团，经金融管理部门认可后，在过渡期内降低组织架构复杂程度，简化法人层级。 八、对金融控股公司的公司治理和风险管理有何要求？ 一是金融控股公司应当完善公司治理结构，依法参与所控股机构的法人治理，不得干预所控股机构的独立自主经营。对金融控股公司的董事、监事和高级管理人员任职实施备案管理。二是金融控股公司应当在并表基础上建立健全全面风险管理体系，覆盖所控股机构和各类风险。三是建立健全集团风险隔离机制，规范发挥协同效应，注重客户信息保护。四是加强关联交易管理，集团相关关联交易应依法合规、遵循市场原则。 九、为何《金控办法》提高了对违规行为的处罚金额？ 根据《中华人民共和国行政处罚法》《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发〔1996〕13号）的相关规定，经国务院批准，《金控办法》提高了对违规行为的罚款金额。这有利于促进金融控股公司及相关人员树立依法合规的经营和从业理念，营造公平的竞争环境，维护金融稳定，保护公众利益。 十、《金控办法》对金融市场有何影响？ 总体看，《金控办法》对金融机构、非金融企业和金融市场的影响正面。由股权架构清晰、风险隔离机制健全的金融控股公司作为金融机构控股股东，有助于整合金融资源，提升经营稳健性和竞争力。从长期看，《金控办法》的出台有利于促进各类机构有序竞争、良性发展，防范系统性金融风险。 十一、过渡期如何安排？ 已具备设立情形且拟申请设立金融控股公司的机构，应当在《金控办法》正式实施后的12个月内向人民银行提出设立申请，经批准后，设立金融控股公司。其中，在股权结构等方面未达到监管要求的机构，应当根据自身实际情况制定整改计划。人民银行将合理设置过渡期，把握好节奏和时机，引导存量企业有序调整，平稳实施。 十二、公开征求意见及吸收情况如何？ 2019年7月26日至8月24日，我们通过中国政府法制信息网及人民银行网站向社会公开征求关于《金控办法》的意见，期间共收到反馈意见594条。人民银行对意见逐一分析研究，并采纳吸收了其中大多数意见，如对金融控股公司股东实施差异化要求、延长提交金融控股公司设立申请的时限、放宽金融控股公司法人层级要求、豁免新设金融控股公司成为金融机构股东的部分资质条件、提高对违规行为的罚款金额等。对于部分放松监管要求的意见未予采纳。对于进一步细化相关条款的建议，人民银行将研究制定配套文件，不断完善金融控股公司监管制度框架。
央行9月13日消息，《金融控股公司监督管理试行办法》已经中国人民银行审议通过，并报经党中央、国务院同意，现予发布，自2020年11月1日起施行。央行指出，办法实施前已经存在的、具备金融控股公司设立情形的机构，如果未达到本办法规定的监管要求，经国务院金融管理部门同意，可以在一定期限内进行整改，并由国务院金融管理部门进行验收。
大股东违规担保和资金占用的“沼泽”，让*ST围海泥足深陷，也让公司实控人之一的冯全宏跌入了深渊。 9月11日晚间，*ST围海公告，冯全宏因涉嫌挪用资金，被宁波市公安局高新技术开发区分局认为符合刑事立案标准，已被立案侦查。 在相继上演了抢公章、股东掐架、11名高管集体请辞等一系列内斗“戏码”后，接踵而至的监管问询函和立案调查书则进一步揭开了公司内控失效、大股东违规占款、子公司失控等更多“窟窿”。 因2019年年报被出具无法表示意见的审计报告，*ST围海已于今年4月30日起被实行“退市风险警示”。8月底，公司控股股东围海控股以资不抵债为由，向宁波中院提交了重整申请书。进入保壳关键期的*ST围海将走向何方，仍未可知。 既是“背锅侠”又是“提款机” 最新公告显示，冯全宏所涉案件尚处于调查阶段，尚未收到公安机关结论性调查意见。由于其未担任公司任何职务，上述事项不会对公司正常生产经营产生重大不利影响。 冯全宏此次“摊上事儿”早已有迹可循。回溯此前公告，2018年11月至2019年3月，冯全宏曾以*ST围海名义，为“兄弟公司”围海贸易及控股股东围海控股的关联方朗佐贸易等主债务人获取长安银行宝鸡支行的4.6亿元承兑汇票提供担保。此外，2019年3月，冯全宏将*ST围海子公司围海工程在宝鸡支行的1.4亿元存单作为对朗佐贸易开立承兑汇票的担保。两者合计金额达6亿元。 以“对外构成越权和无权代表”等为由，去年10月，*ST围海与围海工程将冯全宏、宝鸡支行、朗佐贸易、围海控股、围海贸易等告上法庭。目前，该案被移送陕西省宝鸡市中级人民法院处理。 在内控存在重大缺陷的情况下，上市公司不仅沦为大股东违规担保的“背锅侠”，还成了关联方占用资金的“提款机”。经查，*ST围海还可能涉嫌存在资金通过上市公司项目部员工或劳务公司等中间方被控股股东及相关方占用的情况，涉及累计发生金额初步统计达5.02亿元。 今年5月的现场调查，让宁波证监局发现了公司更多问题。2019年，*ST围海因6亿元长安银行的存单被转至长安银行的保证金账户，将6亿元货币资金全部调整至对控股股东关联方朗佐贸易和围海贸易的其他应收款，并全额计提了资产减值损失。对此，监管发函追问“以上会计处理事项是否合规”，并要求公司聘请有相关资格的中介机构发表专项意见。 *ST围海在最新公告中回应称，由于事项特殊且复杂，多家会计师事务所均表示不便参与。经多方磋商，公司最终确定由亚太会计师事务所接手。目前相关核查工作正在推进中，故申请延期回复上述关注函。 值得玩味的是，“临危受命”的亚太会计师事务所实际上也是公司今年8月刚宣布更换的年审机构。而原审计机构立信会计师事务所给公司2019年年报出具的审计报告为“无法表示意见”。 优化资产还是“引狼入室”？ 3年前的一起并购重组，则为*ST围海连续上演的另一出“闹剧”埋下了伏笔。 *ST围海8月20日晚公告，因新任董事、监事无法进入控股子公司上海千年履职，且后者拒绝提供财务数据导致公司无法知晓其财务状况和经营成果，经公司审慎判定，已对上海千年失去控制。 这家“失控”的上海千年，系上市公司2017年斥资14亿元向千年投资、仲成荣等31名交易对方收购而得。彼时，这块标的资产的实力曾广为市场看好。目前公司合计持有上海千年89.46%股权。 该次交易完成后，千年投资以二股东身份顺利“入驻”*ST围海。2019年8月，上海千年董事长、实控人仲成荣携新的管理层成员正式上任，“接棒”原董事长冯全宏。 然而，仅3个月后，曾“喜结连理”的两家公司却迅速反目。去年12月13日，*ST围海以一场“公章抢夺战”，将前两大股东间的暗流涌动公之于众。 据披露，当时大股东围海控股提名的拟任董事冯婷婷等人以“为了公司顺利发展，减轻财务总监个人压力”为由，要求时任财务总监胡寿胜将公司财务专用章、财务部门章及公司所有网银U盾移交。 随后，大股东方面通过提请召开临时股东大会，要求罢免时任管理层。作为回应，包括仲成荣在内的公司11位时任董监高集体请辞。 最终，这场“宫斗”以大股东方面的上位告终。去年12月24日，冯全宏之女冯婷婷当选上市公司董事长。不过，*ST围海与上海千年之间的缠斗却远未结束。 今年5月，上海千年拒绝了*ST围海提请召开临时股东大会的要求，且一直未提供4-6月份的财务报表。8月20日，公司判定对其失去实质性控制。 值得一提的是，8月19日，仲成荣、汤雷两人就上海千年股份转让合同的纠纷向上海仲裁委员会提出仲裁申请，根据此前与上市公司签订的转让协议书，要求*ST围海分别向两人支付2.22亿元、859.11万元的股权转让款及相关费用。 对此，*ST围海表示，公司未在内部档案中找到关于该协议书的任何记载，包括协议原件及复印件、公司经营会议记录、董事会会议记录及审批、股东大会会议记录及审批，公司重大资产重组的一系列公告中亦从未披露过存在上述协议。 “千疮百孔”后能否绝地重生？ 公司几近失效的内控下，2019年以来，*ST围海原本正常的日常经营业务也逐渐“脱轨”。 去年年报显示，公司实现营收34.38亿元，同比下降2.89%，其中建筑施工收入26.60亿元，同比下降14.82%；归母净利润亏损14.22亿元，同比下降662.12%。 与此同时，多项财务指标的恶化也揭示了公司运营的举步维艰。如信用度下降导致公司对供应商的付款增加、银行逐步减少对公司的贷款额度，*ST围海2019年经营活动产生的现金流量净额流出7292.35万元，同比下降199.16%；公司筹资活动产生的现金流量净额亦同比大幅减少429.49%。 雪上加霜的是，2019年，公司还对存在减值迹象的资产、单项金额重大的应收款项等，共计提资产减值准备和坏账准备14.79亿元。 面对这份不如人意的财报，公司时任监事王志强和董事张晨旺表示不能保证其内容真实、准确、完整，审计机构亦对其出具了无法表示意见的审计报告。今年上半年，*ST围海也未能扭转颓势，净利润继续亏损3064.33万元，同比下降173.59%。 除了业绩大幅滑坡之外，*ST围海还面临着多起诉讼与立案调查。2019年7月12日，公司因涉嫌信息披露违法违规，被证监会立案调查。 另据宁波证监会向*ST围海、公司控股股东及实控人等出具的《行政监管措施决定书》，*ST围海还存在与控股股东围海控股共用综合管理信息系统、2019年业绩预告修正公告披露不及时、董事会会议记录不完整、内幕信息知情人登记管理不规范等诸多问题。 今年8月，公司控股股东围海控股及关联公司围海贸易、朗佐贸易等，以“明显缺乏清偿能力”“具有重整挽救价值，且重整具有较高的可行性”为由，向宁波市中院提交了重整申请书。 公司表示，该重整申请能否被法院受理尚具有重大不确定性。若重整顺利实施，将有利于改善控股股东资产负债结构，为上市公司引入战略投资者，并解决控股股东对公司的违规担保、资金占用等一系列问题。 对于“披星戴帽”的*ST围海而言，如今已行至生死存亡的关键时刻。随着实控人冯全宏被刑事立案，大股东提交重整申请，“千疮百孔”的*ST围海能否迎来转机？还需拭目以待。
近年来，我国金融控股公司发展迅速，综合金融业务规模不断扩大，在满足各类企业和消费者对多元化金融服务需求的同时，提升了服务经济高质量发展的能力。但实践中有一些金融控股公司，主要是非金融企业投资形成的金融控股公司盲目向金融业扩张，风险不断累积和暴露。 第五次全国金融工作会议明确要求，“严格规范金融综合经营和产融结合”，高层也多次强调，要统筹监管金融控股公司，补齐监管短板，避免监管空白。 为更好地服务实体经济、规范金融市场秩序，国务院发布了《关于实施金融控股公司准入管理的决定》（以下简称《准入决定》），授权人民银行对金融控股公司开展市场准入管理，并组织实施监管。人民银行也在公开征求意见的基础上，适时出台了《金融控股公司监督管理试行办法》（以下简称《金控办法》），依法依规对金融控股公司实施监管。 《准入决定》和《金控办法》出台是贯彻落实党的十九大精神及第五次全国金融工作会议要求，以金融供给侧结构性改革为导向，以增强金融服务实体经济能力为任务，以精准有效处置重点领域风险为抓手。规范金融综合化经营和产融结合，重点加强非金融企业设立金融控股公司的监督管理，理顺金融和实体经济关系，稳妥有序规范金融控股公司发展，有效防范系统性金融风险。同时，规定既符合国际通行的监管理念，也适应当前我国金融市场发展的特点，具有较强的前瞻性和包容性。 《金控办法》确立了宏观审慎管理、穿透监管、协调监管三条原则。 一是宏观审慎管理。遵循宏观审慎管理理念，将金融控股集团视为一个整体实施监管，对治理结构、杠杆水平、关联交易等方面进行全面持续管控。二是穿透监管。强调对股权和资金等的穿透监管，准确识别实际控制人和最终受益人，并穿透核查资金来源真实性。三是协调监管。人民银行对金融控股公司实施监管，金融管理部门按照金融监管职责分工对金融控股公司所控股的金融机构实施监管。人民银行与相关部门建立金融控股公司监管跨部门联合机制，加强监管合作和信息共享。 与《征求意见稿》相比，《金控办法》广泛吸纳了社会各界提出的修改意见，对金融控股公司股东实施差异化监管、适当延长提交金融控股公司设立申请时限，放宽金融控股公司法人层级要求，并提高对违规行为的处罚力度等。在加强监管的同时，考虑到政策出台对市场可能产生的影响，通过设置合理的过渡期安排，引导存量机构有序调整，平稳过渡。 当前金融控股公司的监管主要是问题导向、风险导向，核心任务是防范风险和规范发展，其监管对象是过去没有或监管不清晰的机构和领域。随着《准入决定》和《金控办法》的出台，围绕金融控股公司监管的制度框架初步形成，下一步的工作重点是研究制定相关配套文件和实施细则，不断完善监管体系。 在有效规范和引导发展的基础上，金融控股公司应进一步整合资源、提升经营稳健性和竞争力。监管部门则应进一步营造良好的发展空间和环境，将金融控股公司作为国家重要核心竞争力的载体，在面对错综复杂和变幻莫测的国际经济金融新形势的背景下，推动金融业高质量发展，不断提升中国金融控股公司的综合实力和国际竞争力。（作者系中国社会科学院金融研究所党委书记、副所长）
金融控股公司正式迎来准入决定和管理办法，中国金融领域监管再迈历史性一步。 9月13日，国务院正式发布《关于实施金融控股公司准入管理的决定》（下称《准入决定》），同日，央行公布《金融控股公司监督管理试行办法》（下称《金控办法》），两个文件都将在2020年11月1日起施行。 “总体看，《金控办法》对金融机构、非金融企业和金融市场的影响正面。”央行有关负责人表示，对金融控股公司实施市场准入管理，主要考虑：一是金融控股公司往往规模大、业务多元化、关联度较高，跨机构、跨市场、跨行业、跨区域经营，关系到国家金融安全和社会公共利益，需要实施市场准入予以规范；二是设立明确的行政许可，是对金融控股公司依法监管的重要环节，有利于全方位推动金融控股公司依法合规开展经营，防范风险交叉传染；三是体现了金融业是特许经营行业和依法准入的监管理念，也符合主要国家和地区的通行做法。 西南财经大学金融学院数字经济研究中心主任陈文对记者表示，《金控办法》整体还是穿透式的管资本，规范限制关联交易，以及在机构监管的现有格局下，由央行牵头填补监管空白，防止监管套利，从而有效防范金融风险。 金控集团实施准入 根据《准入决定》和《金控办法》内容，金融控股公司是指，依法设立，控股或实际控制两个或两个以上不同类型金融机构，自身仅开展股权投资管理、不直接从事商业性经营活动的有限责任公司或股份有限公司。 两个文件的重点内容如下： 1、监管范围：明确非金融企业、自然人以及经认可的法人控股或者实际控制两个或者两个以上不同类型金融机构，具有本决定规定情形的，应当向中国人民银行提出申请，经批准设立金融控股公司。 2、金控集团申请的必要条件：旗下如包含商业银行则资产规模不少于5000亿元；如不包含商业银行，则非银行金融机构总资产不低于1000亿元，或受托资产规模不低于5000亿元等；如并表总资产的比重达到或超过85%，可申请专门设立金融控股公司，也可由企业集团母公司直接申请成为金融控股公司。 3、股权结构：应当简明、清晰、可穿透，法人层级合理，与自身资本规模、经营管理能力和风险管控水平相适应，其所控股机构不得反向持股、交叉持股；所控股金融机构不得再成为其他类型金融机构的主要股东，但金融机构控股与自身同类型的或者属于业务延伸的金融机构并经金融管理部门认可的除外。 4、申请设立需满足：实缴注册资本额不低于人民币50亿元，且不低于所直接控股金融机构注册资本总和的50%。 北京金融控股集团党委书记、董事长范文仲表示，《金控办法》按照宏观审慎管理的理念，对非金融企业投资形成的金控公司依法准入，实施监管，将市场准入作为防控风险的第一道门槛，设立了明确的准入条件；其次，通过正负面清单方式，严格了股东资质监管，在核心主业、公司治理、财务状况、股权结构、风险管理等方面提出要求，并区分不同类型股东，实施差异化安排，对控股股东和实际控制人提出更高的要求。 此外，《金控办法》对金控公司的股权结构、公司治理和风险管理提出了规范要求，要求金控公司具有简明、清晰、可穿透的股权结构，与自身资本规模、经营管理能力和风险管理水平向适应，不得反向持股、交叉持股；要求金控公司完善公司治理结构，依法参与所控股机构的法人治理，不干预所控股机构的独立自主经营；要求金控公司加强全面风险管理，强化公司治理和关联交易监管，完善风险“防火墙”制度，允许在控制风险的前提下发挥集团内部的协同效应。 范文仲表示，这些规定对于规范金控公司经营发展、遏制资金向金融领域盲目扩张、提升金融服务实体经济的能力、防范区域性系统性金融风险具有重要意义。 民营金控迎大考 随着金融创新和混业经营的逐步发展，目前我国已形成多种形式的金控公司。其中，对于民营金控、金融科技企业的监管，市场格外关注。 新发布的《金控办法》中第六条详细规定了“非金融企业设立金融控股公司”的三种情形，并明确规定：如果企业集团内的金融资产占集团并表总资产的比重达到或超过85%的，可申请专门设立金融控股公司，由金融控股公司及其所控股机构共同构成金融控股集团；也可按照本办法规定的设立金融控股公司的同等条件，由企业集团母公司直接申请成为金融控股公司，企业集团整体被认定为金融控股集团，金融资产占集团并表总资产的比重应当持续达到或超过85%。 这意味着，金融资产占比是否达到或者超过85%，将成为各家公司确定金控方案的关键指标。根据记者梳理，目前，非金融企业投资控股两种或两种以上类型金融机构形成的金融控股公司，主要分为5类：国有大型企业集团，如中信集团；地方金控集团，如天津泰达集团；央企金控集团，如招商局金融集团；民营金控集团如复星国际；以及互联网企业，如蚂蚁金服等。 中央财经大学教授、中国互联网经济研究学院副院长欧阳日辉表示，金融服务实体经济，金融风险与实体经济要设立防火墙。金融控股监管的一个目标是对于实业和金融业务放在一起的集团公司，要求二者分开，以实现风险隔离；规定金融资产达到85%或以上的公司，才可以通过整体改造为金控集团接受监管，是审慎合理的。 《金控办法》覆盖广泛，对于金融科技企业监管的核心则在于“姓金融”还是“姓科技”。此前，很多民营金控集团问题频发，民营金控持牌监管问题也较为迫切。随着监管推进，一些金融科技企业纷纷更改名称及主营业务方向，比如，“蚂蚁金服”更名为“蚂蚁科技”、“京东金融”更名为“京东数科”。 2018年5月，监管部门选择招商局集团、上海国际集团、北京金控公司、蚂蚁金服和苏宁集团5家企业开展模拟监管试点。 中国人民大学法学院教授杨东认为，试点机构已经积累了很多监管和合规经验。正式出台的《金控办法》在核心条款上与此前的征求意见稿基本一致，由此分析，新规不会对这类公司的相关业务模式产生大的影响。 上海金融与法律研究院院长傅蔚冈表示，金控新规具有很强的包容性，在业务层面没有新增太多监管条件，也没有对具体业务进行干涉。对金融科技企业业务模式的影响主要看是否对资本、杠杆率有额外要求，以及对联营模式是否有影响。 不过，陈文也表示，对于民营产业资本而言，一方面，构建金融板块的监管合规成本加大，部分民营产业资本可能会清退金融牌照，也有部分可能通过自然人马甲公司代持等更具有隐蔽性的方式持有金融机构股权，这方面还需要监管更为严格排查金融机构股东背景；另一方面，由于相应监管空白填补，风险得到有效控制，且在金融牌照对外开放申请的背景下，金融牌照对民资开放也是应有之意，后续金融牌照的对内开放也可能因为规则制定的完善而得到提速。 提高违规惩处 近年来，我国一些大型金融机构开展跨业投资，形成了金融集团，还有部分非金融企业投资控股了多家多类金融机构，成为事实上的金融控股公司。其中，一些实力较强、经营规范的机构通过这种模式，优化了资源配置，降低了成本，丰富和完善了金融服务，有利于满足各类企业和消费者的需求，提升金融服务实体经济的能力。但在实践中，也有少部分企业盲目向金融业扩张，隔离机制缺失，风险不断累积。 早在2018年，央行行长易纲就明确指出金控集团的市场乱象：“少数野蛮生长的金融控股集团存在着较大风险，抽逃资本、循环注资、虚假注资，以及通过不正当的关联交易进行利益输送等问题比较突出，带来跨机构、跨市场、跨业态的传染风险。” 《准入决定》和《金控办法》同日出炉，意味着金融控股公司即将进入正式监管期。值得注意的是，与征求意见稿内容相比，《金控办法》提高了对违规行为的处罚金额。 《金控办法》规定，金融控股公司的发起人、控股股东、实际控制人、金融控股公司违反相关规定，将被没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下罚款（公司为1倍以上10倍以下），没有违法所得或违法所得不足50万元的，处50万元以上500万元以下罚款（公司为100万元以上1000万元以下罚款）等。而此前，征求意见稿规定对单位或个人给予警告、处3万元以下的罚款。 央行有关负责人表示，《金控办法》提高了对违规行为的罚款金额，这有利于促进金融控股公司及相关人员树立依法合规的经营和从业理念，营造公平的竞争环境，维护金融稳定，保护公众利益。 范文仲建议，在《金控办法》实施前期，金控公司准入管理及优化金融布局方面应坚持审慎原则，把握节奏，防止一哄而上。另外，在加强政策支持方面，鼓励地方政府以落实《金控办法》为契机，对金融资源进行优化整合，提高服务实体经济的能力。在此过程中，对承担国有金融资本运营职能的平台，以及为贯彻落实金控监管办法新设的金控公司，可考虑对其投资金融机构数量、持股比例等方面给予有针对性的安排，并科学把握金融监管政策中相关限制性规定与《金控办法》要求的机构控制力之间的合理平衡。
国务院关于实施金融控股公司准入管理的决定 国发〔2020〕12号 各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构： 为加强对非金融企业、自然人等主体控股或者实际控制金融机构的监督管理，规范金融控股公司行为，防范系统性金融风险，现作出如下决定： 一、对金融控股公司实施准入管理 中华人民共和国境内的非金融企业、自然人以及经认可的法人控股或者实际控制两个或者两个以上不同类型金融机构，具有本决定规定情形的，应当向中国人民银行提出申请，经批准设立金融控股公司。 (一)本决定所称金融控股公司，是指依照《中华人民共和国公司法》和本决定设立的，控股或者实际控制两个或者两个以上不同类型金融机构，自身仅开展股权投资管理、不直接从事商业性经营活动的有限责任公司或者股份有限公司。 (二)本决定所称金融机构的类型包括： 1、商业银行(不含村镇银行，下同)、金融租赁公司； 2、信托公司； 3、金融资产管理公司； 4、证券公司、公募基金管理公司、期货公司； 5、人身保险公司、财产保险公司、再保险公司、保险资产管理公司； 6、国务院金融管理部门认定的其他机构。 (三)本决定所称应当申请设立金融控股公司的规定情形，是指具有下列情形之一： 1、控股或者实际控制的金融机构中含商业银行的，金融机构的总资产不少于人民币5000亿元，或者金融机构总资产少于人民币5000亿元但商业银行以外其他类型的金融机构总资产不少于人民币1000亿元或者受托管理的总资产不少于人民币5000亿元； 2、控股或者实际控制的金融机构中不含商业银行的，金融机构的总资产不少于人民币1000亿元或者受托管理的总资产不少于人民币5000亿元； 3、控股或者实际控制的金融机构总资产或者受托管理的总资产未达到上述第一项、第二项规定的标准，但中国人民银行按照宏观审慎监管要求认为需要设立金融控股公司。 二、设立金融控股公司的条件和程序 (一)申请设立金融控股公司，除应当具备《中华人民共和国公司法》规定的条件外，还应当具备以下条件： 1、实缴注册资本额不低于人民币50亿元，且不低于所直接控股金融机构注册资本总和的50%； 2、股东、实际控制人信誉良好，且符合相关法律、行政法规及中国人民银行的有关规定； 3、有符合任职条件的董事、监事和高级管理人员； 4、有为所控股金融机构持续补充资本的能力； 5、有健全的组织机构和有效的风险管理、内部控制制度等其他审慎性条件。 (二)中国人民银行应当自受理设立金融控股公司申请之日起6个月内作出批准或者不予批准的书面决定；决定不予批准的，应当说明理由。 经批准设立的金融控股公司，由中国人民银行颁发金融控股公司许可证，凭该许可证向市场监督管理部门办理登记，领取营业执照。未经中国人民银行批准，不得登记为金融控股公司，不得在公司名称中使用“金融控股”、“金融集团”等字样。 依照本决定规定应当设立金融控股公司但未获得批准的，应当按照中国人民银行会同国务院银行保险监督管理机构、国务院证券监督管理机构提出的要求，采取转让所控股金融机构的股权或者转移实际控制权等措施。 (三)金融控股公司变更名称、住所、注册资本、持有5%以上股权的股东、实际控制人，修改公司章程，投资控股其他金融机构，增加或者减少对所控股金融机构的出资或者持股比例导致控制权变更或者丧失，分立、合并、解散或者破产，应当向中国人民银行提出申请。中国人民银行应当自受理申请之日起3个月内作出批准或者不予批准的书面决定。 三、其他规定 (一)本决定施行前已具有本决定规定应当申请设立金融控股公司情形的，应当自本决定施行之日起12个月内向中国人民银行申请设立金融控股公司。逾期未申请的，应当按照中国人民银行会同国务院银行保险监督管理机构、国务院证券监督管理机构提出的要求，采取转让所控股金融机构的股权或者转移实际控制权等措施。 (二)非金融企业或者经认可的法人控股或者实际控制的金融资产占其并表总资产的85%以上且符合本决定规定应当申请设立金融控股公司情形的，也可以依照本决定规定的设立金融控股公司条件和程序，申请将其批准为金融控股公司。 (三)中国人民银行根据本决定制定设立金融控股公司条件、程序的实施细则，并组织实施监督管理，可以采取相关审慎性监督管理措施。 本决定自2020年11月1日起施行。 国务院 2020年9月11日中国人民银行有关负责人就《金融控股公司监督管理试行办法》答记者问2020年9月13日，《金融控股公司监督管理试行办法》（中国人民银行令〔2020〕第4号，以下简称《金控办法》）正式发布。日前，中国人民银行有关负责人就《金控办法》相关问题接受了记者采访。一、为什么要制定《金控办法》？近年来，我国一些大型金融机构开展跨业投资，形成了金融集团；还有部分非金融企业投资控股了多家多类金融机构，成为事实上的金融控股公司。其中，一些实力较强、经营规范的机构通过这种模式，优化了资源配置，降低了成本，丰富和完善了金融服务，有利于满足各类企业和消费者的需求，提升金融服务实体经济的能力。但在实践中，也有少部分企业盲目向金融业扩张，隔离机制缺失，风险不断累积。党中央、国务院高度重视金融控股公司监管工作，明确要求规范金融综合经营和产融结合，加强金融控股公司统筹监管，加快补齐监管制度短板。2020年9月13日，国务院发布了《关于实施金融控股公司准入管理的决定》（国发〔2020〕12号，以下简称《准入决定》），授权人民银行对金融控股公司开展市场准入管理并组织实施监管。人民银行会同相关部门广泛听取各方意见，制定形成了《金控办法》。制定实施《金控办法》是贯彻落实党中央、国务院决策部署的重要举措，人民银行将依法依规开展金融控股公司准入管理和持续监管，防范化解系统性风险，增强金融服务实体经济的能力。二、为什么对金融控股公司实施市场准入管理？根据《准入决定》和《金控办法》，人民银行对金融控股公司实施市场准入管理。主要考虑：一是金融控股公司往往规模大、业务多元化、关联度较高，跨机构、跨市场、跨行业、跨区域经营，关系到国家金融安全和社会公共利益，需要实施市场准入予以规范。二是设立明确的行政许可，是对金融控股公司依法监管的重要环节，有利于全方位推动金融控股公司依法合规开展经营，防范风险交叉传染。三是体现了金融业是特许经营行业和依法准入的监管理念，也符合主要国家和地区的通行做法。三、《金控办法》的适用范围是什么？《金控办法》将符合以下情形的金融控股公司纳入监管：一是控股股东、实际控制人为境内非金融企业、自然人以及经认可的法人；二是实质控制两类或两类以上金融机构；三是实质控制的金融机构的总资产或受托管理资产达到一定规模，或者按照宏观审慎监管要求需要设立金融控股公司。对于金融机构跨业投资控股形成的金融集团，参照《金控办法》确定监管政策标准，具体规则另行制定。四、金融控股公司监管的总体思路和监管架构是什么？《金控办法》遵循宏观审慎管理理念，对非金融企业投资形成的金融控股公司依法准入，实施监管。对金融控股公司依照金融机构管理，以并表为基础，对资本、行为及风险进行全面、持续、穿透监管，规范经营行为，防范风险交叉传染，促进经济金融良性循环。《金控办法》明确，人民银行对金融控股公司实施监管，金融管理部门依法按照金融监管职责分工对金融控股公司所控股的金融机构实施监管。人民银行会同相关部门建立金融控股公司监管跨部门联合机制，加强监管合作和信息共享。五、设立金融控股公司有哪些程序？对于已具备设立情形且拟申请设立金融控股公司的，应当在《金控办法》实施之日起12个月内，向人民银行提出申请。《金控办法》实施后，拟实质控制两个或两个以上不同类型金融机构，符合金融控股公司设立情形的，也应当向人民银行提出申请。获批准的金融控股公司，凭人民银行颁发的金融控股公司许可证向市场监督管理部门办理登记，名称中应当包含“金融控股”字样。六、如何规范金融控股公司的股东和资本管理？一是在核心主业、公司治理、财务状况、股权结构、风险管理等方面，对股东资质提出要求，并对主要股东、控股股东和实际控制人连续盈利等提出差异化要求。二是投资资金来源应依法合规，监管部门对其实施穿透管理。三是设定负面清单，明确禁止金融控股公司控股股东从事的行为。四是建立资本充足性监管制度，金融控股集团的资本应当与其资产规模和风险水平相适应。七、对金融控股公司的股权结构有何要求？一是金融控股公司的股权结构应当简明、清晰、可穿透，法人层级合理，与自身资本规模、经营管理能力和风险管控水平相适应，其所控股机构不得反向持股、交叉持股。二是金融控股公司所控股金融机构不得再成为其他类型金融机构的主要股东，但金融机构控股与自身同类型的或者属于业务延伸的金融机构并经金融管理部门认可的除外。三是在《金控办法》实施前已存在的、但股权结构不符合要求的企业集团，经金融管理部门认可后，在过渡期内降低组织架构复杂程度，简化法人层级。八、对金融控股公司的公司治理和风险管理有何要求？一是金融控股公司应当完善公司治理结构，依法参与所控股机构的法人治理，不得干预所控股机构的独立自主经营。对金融控股公司的董事、监事和高级管理人员任职实施备案管理。二是金融控股公司应当在并表基础上建立健全全面风险管理体系，覆盖所控股机构和各类风险。三是建立健全集团风险隔离机制，规范发挥协同效应，注重客户信息保护。四是加强关联交易管理，集团相关关联交易应依法合规、遵循市场原则。九、为何《金控办法》提高了对违规行为的处罚金额？根据《中华人民共和国行政处罚法》《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发〔1996〕13号）的相关规定，经国务院批准，《金控办法》提高了对违规行为的罚款金额。这有利于促进金融控股公司及相关人员树立依法合规的经营和从业理念，营造公平的竞争环境，维护金融稳定，保护公众利益。十、《金控办法》对金融市场有何影响？总体看，《金控办法》对金融机构、非金融企业和金融市场的影响正面。由股权架构清晰、风险隔离机制健全的金融控股公司作为金融机构控股股东，有助于整合金融资源，提升经营稳健性和竞争力。从长期看，《金控办法》的出台有利于促进各类机构有序竞争、良性发展，防范系统性金融风险。十一、过渡期如何安排？已具备设立情形且拟申请设立金融控股公司的机构，应当在《金控办法》正式实施后的12个月内向人民银行提出设立申请，经批准后，设立金融控股公司。其中，在股权结构等方面未达到监管要求的机构，应当根据自身实际情况制定整改计划。人民银行将合理设置过渡期，把握好节奏和时机，引导存量企业有序调整，平稳实施。十二、公开征求意见及吸收情况如何？2019年7月26日至8月24日，我们通过中国政府法制信息网及人民银行网站向社会公开征求关于《金控办法》的意见，期间共收到反馈意见594条。人民银行对意见逐一分析研究，并采纳吸收了其中大多数意见，如对金融控股公司股东实施差异化要求、延长提交金融控股公司设立申请的时限、放宽金融控股公司法人层级要求、豁免新设金融控股公司成为金融机构股东的部分资质条件、提高对违规行为的罚款金额等。对于部分放松监管要求的意见未予采纳。对于进一步细化相关条款的建议，人民银行将研究制定配套文件，不断完善金融控股公司监管制度框架。
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